據(jù)《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，安徽省銅陵市已經(jīng)全面撤銷街道辦，成為全國第一個(gè)沒有“街道辦”的地級市。
在街道辦事處撤銷后，許多人擔(dān)心與居民生活有關(guān)的辦證事務(wù)是否更難了？安徽銅陵市的應(yīng)對方法是適當(dāng)和理性的。政府將街道原來管轄的社會(huì)管理、服務(wù)事務(wù)等下放給社區(qū)，居民辦證可能會(huì)更方便；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等職能收歸區(qū)級政府職能部門，這樣有利于協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。
城市基層政權(quán)的改革是民政部門的重要工作之一。今年安徽銅官山區(qū)被民政部列為“全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”?！般~陵模式”也響遍全國。在“銅陵模式”成功的基礎(chǔ)上，街道辦事處的改革將在安徽省全面推開。
各國經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展至一定水平，社會(huì)矛盾可能加劇。特別是貧富差距加大的情況下尤為如此。許多研究都表明，不論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是貧富差距程度，中國已進(jìn)入一個(gè)矛盾高發(fā)時(shí)期。決策層也了解到社會(huì)管理的需求。今年5月份，中共中央政治局專門討論社會(huì)管理工作。會(huì)議要求通過協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、化解社會(huì)矛盾和深入細(xì)致的群眾工作以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。在這種大背景下，主管基層政權(quán)建設(shè)的民政部很有動(dòng)力在街道辦事處改革方面做出新的舉措。
事實(shí)上，許多人認(rèn)為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該走在街道辦事處之前。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，街道辦事處從來沒有被指為“掠奪”之手。在上世紀(jì)九十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)不足的情況下反而對農(nóng)民收入征收很高的費(fèi)用，因此導(dǎo)致官民矛盾相當(dāng)突出。在這種背景下，湖北省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人向總理上書。此后，關(guān)于撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲一直存在，街道辦事處卻很少有類似的指責(zé)。
不過，這也并不是說街道辦事處的運(yùn)作沒有可指責(zé)之處。街道辦事處最大的問題就是工作負(fù)荷過重，而實(shí)際對百姓有益的產(chǎn)出卻相對較小?；鶎诱貋碛幸痪湓挘吧嫌星l線，下有一根針”。一般街道辦事處承擔(dān)的職能高達(dá)一百余項(xiàng)。從黨群工作、內(nèi)部行政管理再到居民的生老病死，都有街道辦事處的份。因此，許多街道辦事處工作人員一身多職，既有接待上級的任務(wù)，又要面對民眾的訴求。更嚴(yán)重的是，街道辦事處的法律授權(quán)是相當(dāng)模糊的。1954年的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，街道辦事處一方面要辦理上級政府的事項(xiàng)，同時(shí)要指導(dǎo)居民委員會(huì)，還要接受民眾的意見。這種很籠統(tǒng)的說法一方面助長上級政府向街道辦事處攤派任務(wù)的可能；另一方面也助長了街道辦事處本身的內(nèi)部管理不善。2009年上述條例被廢除。因此法律授權(quán)問題更加突出。
在這種情況下，最省事的辦法就是撤銷街道辦事處。從法理上說，沒有法律的授權(quán)，相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)就不應(yīng)該存在。不過，筆者對撤銷街道辦事處的好處持保守態(tài)度，理由如下。
一是撤銷街道辦事處不一定會(huì)提高政府服務(wù)效率、減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。從銅陵的改革來看，原來政府工作人員還在政府的花名冊上，只不過辦公室從街道辦事處轉(zhuǎn)到社會(huì)服務(wù)組織。此舉引發(fā)一個(gè)新問題。本來社會(huì)服務(wù)組織的管理者應(yīng)是由服務(wù)對象選出來，這樣才有自治之說?，F(xiàn)在自下而下的“派遣”干部顯然不是民選的，因此所謂的自治很難成立。而在財(cái)政負(fù)擔(dān)一點(diǎn)也沒有減少的情況，撤銷反而強(qiáng)化了最基層組織向上負(fù)責(zé)（而不是向民眾負(fù)責(zé)）的傾向。
二是撤銷辦事處不等于加強(qiáng)基層治理。近年來，加強(qiáng)基層治理成為許多國家行政改革的重點(diǎn)，中國顯然也有類似的舉動(dòng)。不過，加強(qiáng)基層治理重要的辦法就是減低上級政府的影響力，也就是要約束省、市、區(qū)政府對基層政府及社會(huì)管理組織的干預(yù)力度。但是，“下變上不變”的情況并沒有隨著撤銷街道辦事處而消失。既然上級的任務(wù)有可能越來越多，上級對下級的財(cái)政約束力越來越強(qiáng)，沒有人能保證瘦身不會(huì)反彈。一些基層改革者發(fā)現(xiàn)，撤銷一些基層組織（如街道辦事處）等引發(fā)的后遺癥相當(dāng)大。
城市治理的改革已有年頭，正如一些基層行政管理人員所言，改革的收益可能會(huì)出現(xiàn)邊際遞減，甚至一些改革反而生出新問題。因此需要有自上而下的通盤改革思路，這就是“頂層設(shè)計(jì)”的重要性。
（作者系香港城市大學(xué)高級副研究員）
?