歡迎閱讀公務員考試申論的《申論熱點 解決"三農"問題必須改革鄉(xiāng)村治理結構》考試資料，關鍵詞為熱點 申論 三農，本文發(fā)表于2012年08月21日 16時20分51秒。
九十年代以來，“三農”問題的凸現(xiàn)和村民自治在鄉(xiāng)村社會的全面鋪開已經成為中國農村研究的兩個重要議題。然而，這兩個范疇所涉及問題的相關性卻較少有深入的討論。目前學界的研究大多則重與其中一個方面的問題而忽視另一個方面。從政治學和政策學的角度來看，鄉(xiāng)村自治與“三農”問題兩者之間存在著某種必然的聯(lián)系。因此，從農村治理模式和農村政策選擇之間的互動關系來研究“三農”問題具有理論和實踐的雙重意義。
當前鄉(xiāng)村治理模式對村民自治的結構性限制
自80年代人民公社解體以來，中國鄉(xiāng)村治理基本上實行了鄉(xiāng)級基層政府加村級自治和民主選舉的治理模式。鄉(xiāng)村民主自治是自上而下推動的一種制度變革，其目的是在農村的最基層建立“自我管理、自我教育、自我服務”的群眾性自治組織，并通過村民選舉為這種自治賦予“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”內涵，以保障鄉(xiāng)村的政治穩(wěn)定。農村開始實行村民自治和基層選舉以來，國家行政權威似乎是從鄉(xiāng)村基層向上收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村一級權威的來源也似乎是從國家行政權威轉向了全體村民的認可程度。權威授予來源的改變無疑會使村一級決策向地方利益共同體的要求方面發(fā)展。這些變化在一定程度上改變了鄉(xiāng)村治理的方式方法。
然而，在鄉(xiāng)村自治和民主選舉的發(fā)展中也存在著許多結構性的限制。如這種制度安排在實踐過程中具有很強的行政主導性，自治權威仍然帶有相當程度的官僚化特性，表現(xiàn)為村一級權威來源的轉移并不徹底，村黨支部仍然是村級權力組織的核心；而村委會的權威仍然依賴于上級黨政機關的支持。更重要的是，縣鄉(xiāng)級黨政機關對村級選舉擁有具體的指導權，對引起爭議的決定擁有實際的裁決權。另外，這種村民自治是一種鄉(xiāng)村社會中最原始（基本上以自然村落為主的）也是最小單位中的自治，民主自治的功能只限于自治組織內部的利益調整。山西華圖供稿
總之，由于權威的依附性和自治規(guī)模的限制，這一改革更多是表象性的而不是實質性的。由于相互隔離的、分散的單個行政村落的自治和民主選舉自組織不可能直接影響國家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為，故而無法改變農民在社會利益分配格局中的弱勢地位。政府對農業(yè)、農村和農民的“區(qū)別對待”政策沒有因為村民自治和基層選舉而得到改變，國家通過政府基層行政機構對農村社會的強控制治理模式也沒有發(fā)生本質上的變化。所以在目前的情勢下，中國鄉(xiāng)村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉型不能夠徹底解決農業(yè)、農村和農民在現(xiàn)代化和市場化進程中所面臨的發(fā)展困境。
政策結構和管理體制是“三農”問題的主要原因
三農問題產生的原因是復雜的和多方面的，但主要原因有三個方面。首先，從經濟的角度來看，農業(yè)生產主要依賴的要素仍然是土地和勞動力，地少人多的現(xiàn)狀在相當大的程度上制約著農村人口的收入增長。尤其是近幾年來，農用耕地總面積的遞減在不斷加快。此外，農村中的技術市場、人才市場、資金市場、信息市場以及產品的加工流通市場普遍發(fā)育不足，不能有效地轉移農村剩余勞動人口，也制約了農業(yè)的經濟增長和農村發(fā)展。
其次，從國家政策結構的層面看，因“趕超”發(fā)展戰(zhàn)略長期積淀形成的城鄉(xiāng)“二元”社會結構和對農村仍然區(qū)別對待的政策，造成農村的相對貧窮落后。在稅負方面，“城鄉(xiāng)差別”的稅收體制使得了農民比城市人口承擔了更多的稅負。并且90年代以來，隨著市場體制的不斷發(fā)展和外資企業(yè)的流入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍不景氣，生產效率下降，發(fā)展速度回落，吸納勞動力的能力減弱，從而也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農村的反哺能力。在中西部地區(qū)有活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更少，且生產效益差，對農村的反哺能力更為有限。但在這種背景下，在全國工農業(yè)生產的格局中，中央的政策仍然主要偏向于工業(yè)和城市的經濟發(fā)展。在全國范圍內依然是“以農補工”的政策格局。山西華圖供稿
其三，從行政管理體制的層面看，由于財政權下放、行政承包、和壓力型體制的強化，縣、鄉(xiāng)農村管理體制已經形成高成本運行的格局。縣、鄉(xiāng)級政府機構和行政人員普遍過于龐大并不斷的自我膨脹，造成農民負擔過重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建立之后，在缺乏有效管理和約束的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員的急劇增加，維持機構運轉和人員工資的費用也急劇增加。為了生存，鄉(xiāng)政府必然需要增加“非規(guī)范性收入”以補貼財政支出，其辦法是將這些財政缺口通過軟約束的“統(tǒng)籌提留”、行政性收費以及各種名目的集資等方式強加在農民的頭上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構和人員的不斷增長以及農民負擔的不斷加重，使得“三農”問題日漸凸顯，農民與地方基層政府之間的對立和沖突不斷升級和惡化，這種情況在中西部較為貧窮的地區(qū)尤為嚴重。
以上三個方面是造成城鄉(xiāng)貧富之間的差距不斷擴大的主要原因，而城鄉(xiāng)差別對待的政策結構和高成本運行的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制則更具有本質性。在現(xiàn)有的差別對待政策體制下，農業(yè)作為弱勢產業(yè)不能得到應有的政策保護，而且繼續(xù)在為其他產業(yè)和城市的發(fā)展支付成本?，F(xiàn)行的縣-鄉(xiāng)管理體制也將其高成本以各種正式的和非正式的方式轉嫁給農民。“三農”問題的長期延續(xù)和加重不但阻礙鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，而且還影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。
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九十年代以來，“三農”問題的凸現(xiàn)和村民自治在鄉(xiāng)村社會的全面鋪開已經成為中國農村研究的兩個重要議題。然而，這兩個范疇所涉及問題的相關性卻較少有深入的討論。目前學界的研究大多則重與其中一個方面的問題而忽視另一個方面。從政治學和政策學的角度來看，鄉(xiāng)村自治與“三農”問題兩者之間存在著某種必然的聯(lián)系。因此，從農村治理模式和農村政策選擇之間的互動關系來研究“三農”問題具有理論和實踐的雙重意義。
當前鄉(xiāng)村治理模式對村民自治的結構性限制
自80年代人民公社解體以來，中國鄉(xiāng)村治理基本上實行了鄉(xiāng)級基層政府加村級自治和民主選舉的治理模式。鄉(xiāng)村民主自治是自上而下推動的一種制度變革，其目的是在農村的最基層建立“自我管理、自我教育、自我服務”的群眾性自治組織，并通過村民選舉為這種自治賦予“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”內涵，以保障鄉(xiāng)村的政治穩(wěn)定。農村開始實行村民自治和基層選舉以來，國家行政權威似乎是從鄉(xiāng)村基層向上收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村一級權威的來源也似乎是從國家行政權威轉向了全體村民的認可程度。權威授予來源的改變無疑會使村一級決策向地方利益共同體的要求方面發(fā)展。這些變化在一定程度上改變了鄉(xiāng)村治理的方式方法。
然而，在鄉(xiāng)村自治和民主選舉的發(fā)展中也存在著許多結構性的限制。如這種制度安排在實踐過程中具有很強的行政主導性，自治權威仍然帶有相當程度的官僚化特性，表現(xiàn)為村一級權威來源的轉移并不徹底，村黨支部仍然是村級權力組織的核心；而村委會的權威仍然依賴于上級黨政機關的支持。更重要的是，縣鄉(xiāng)級黨政機關對村級選舉擁有具體的指導權，對引起爭議的決定擁有實際的裁決權。另外，這種村民自治是一種鄉(xiāng)村社會中最原始（基本上以自然村落為主的）也是最小單位中的自治，民主自治的功能只限于自治組織內部的利益調整。山西華圖供稿
總之，由于權威的依附性和自治規(guī)模的限制，這一改革更多是表象性的而不是實質性的。由于相互隔離的、分散的單個行政村落的自治和民主選舉自組織不可能直接影響國家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為，故而無法改變農民在社會利益分配格局中的弱勢地位。政府對農業(yè)、農村和農民的“區(qū)別對待”政策沒有因為村民自治和基層選舉而得到改變，國家通過政府基層行政機構對農村社會的強控制治理模式也沒有發(fā)生本質上的變化。所以在目前的情勢下，中國鄉(xiāng)村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉型不能夠徹底解決農業(yè)、農村和農民在現(xiàn)代化和市場化進程中所面臨的發(fā)展困境。
政策結構和管理體制是“三農”問題的主要原因
三農問題產生的原因是復雜的和多方面的，但主要原因有三個方面。首先，從經濟的角度來看，農業(yè)生產主要依賴的要素仍然是土地和勞動力，地少人多的現(xiàn)狀在相當大的程度上制約著農村人口的收入增長。尤其是近幾年來，農用耕地總面積的遞減在不斷加快。此外，農村中的技術市場、人才市場、資金市場、信息市場以及產品的加工流通市場普遍發(fā)育不足，不能有效地轉移農村剩余勞動人口，也制約了農業(yè)的經濟增長和農村發(fā)展。
其次，從國家政策結構的層面看，因“趕超”發(fā)展戰(zhàn)略長期積淀形成的城鄉(xiāng)“二元”社會結構和對農村仍然區(qū)別對待的政策，造成農村的相對貧窮落后。在稅負方面，“城鄉(xiāng)差別”的稅收體制使得了農民比城市人口承擔了更多的稅負。并且90年代以來，隨著市場體制的不斷發(fā)展和外資企業(yè)的流入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍不景氣，生產效率下降，發(fā)展速度回落，吸納勞動力的能力減弱，從而也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農村的反哺能力。在中西部地區(qū)有活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更少，且生產效益差，對農村的反哺能力更為有限。但在這種背景下，在全國工農業(yè)生產的格局中，中央的政策仍然主要偏向于工業(yè)和城市的經濟發(fā)展。在全國范圍內依然是“以農補工”的政策格局。山西華圖供稿
其三，從行政管理體制的層面看，由于財政權下放、行政承包、和壓力型體制的強化，縣、鄉(xiāng)農村管理體制已經形成高成本運行的格局。縣、鄉(xiāng)級政府機構和行政人員普遍過于龐大并不斷的自我膨脹，造成農民負擔過重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建立之后，在缺乏有效管理和約束的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員的急劇增加，維持機構運轉和人員工資的費用也急劇增加。為了生存，鄉(xiāng)政府必然需要增加“非規(guī)范性收入”以補貼財政支出，其辦法是將這些財政缺口通過軟約束的“統(tǒng)籌提留”、行政性收費以及各種名目的集資等方式強加在農民的頭上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構和人員的不斷增長以及農民負擔的不斷加重，使得“三農”問題日漸凸顯，農民與地方基層政府之間的對立和沖突不斷升級和惡化，這種情況在中西部較為貧窮的地區(qū)尤為嚴重。
以上三個方面是造成城鄉(xiāng)貧富之間的差距不斷擴大的主要原因，而城鄉(xiāng)差別對待的政策結構和高成本運行的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制則更具有本質性。在現(xiàn)有的差別對待政策體制下，農業(yè)作為弱勢產業(yè)不能得到應有的政策保護，而且繼續(xù)在為其他產業(yè)和城市的發(fā)展支付成本?，F(xiàn)行的縣-鄉(xiāng)管理體制也將其高成本以各種正式的和非正式的方式轉嫁給農民。“三農”問題的長期延續(xù)和加重不但阻礙鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，而且還影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。
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