為充分發(fā)揮國務(wù)院參事參政議政的重要作用，2013年兩會(huì)，人民網(wǎng)與國務(wù)院參事室合作，就社會(huì)熱點(diǎn)問題請各位參事發(fā)表意見建議，進(jìn)行深度解讀。人民網(wǎng)兩會(huì)專題特開設(shè)“兩會(huì)深閱讀”欄目，集中各位國務(wù)院參事對社會(huì)廣泛關(guān)注的民生熱點(diǎn)問題的真知灼見。近日，人民網(wǎng)記者特邀國務(wù)院參事夏斌針對新一輪全面經(jīng)濟(jì)改革的突破口表達(dá)了他的看法。
新一輪經(jīng)濟(jì)改革需要頂層設(shè)計(jì)和突破口
當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題嚴(yán)重。正如十八大報(bào)告所坦承的，表現(xiàn)在方方面面。社會(huì)上下對改革滯后的嚴(yán)重性和改革的迫切性已非常清楚。
有人認(rèn)為，新一輪改革可繼續(xù)“摸著石頭過河”，不必“頂層設(shè)計(jì)”。經(jīng)過30多年改革，容易改的問題都已改或者正在改，剩下的都是“難啃的骨頭”。2002年到2011年是中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)代，同時(shí)也不可避免的是矛盾積累較多、經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)性問題突出的時(shí)期。在這樣的大前提下，靠持續(xù)的結(jié)構(gòu)扭曲、粗放式增長來解決國內(nèi)問題的時(shí)間不多了。今天的國人，對改革迫切性的環(huán)境與要求也已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是32年前改革之初那樣模糊不清。大多數(shù)人都認(rèn)識到零敲碎打的改革已不能解決問題，必須要有“頂層設(shè)計(jì)”。
要研究“頂層設(shè)計(jì)”，必須要對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種問題和矛盾有個(gè)準(zhǔn)確的把脈。且不說結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)一體化、創(chuàng)新戰(zhàn)略、提高開放水平等經(jīng)濟(jì)改革之題，就是解決民生中的收入、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，也無不樣樣都涉及經(jīng)濟(jì)問題及其體制改革。因此，面對如此之多的問題，為了防止“眉毛胡子一把抓”，找到綜合改革的突破口是決定中國未來改革成敗的大前提。
城鎮(zhèn)化不是改革的突破口而是結(jié)果
全球危機(jī)后，中國外需減少并趨于常態(tài)化，因此選擇“更多依靠內(nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)”的戰(zhàn)略，無疑是正確的。許多人認(rèn)為，城鎮(zhèn)化將加大新城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模和提高貧窮農(nóng)民變市民過程中的收入與消費(fèi)水平，這是確保中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的“最大潛力”、是“歷史機(jī)遇”，也確實(shí)存在發(fā)展的“廣闊空間”。因此，不少人認(rèn)為“城鎮(zhèn)化是改革的突破口”。
當(dāng)前，按戶籍人口計(jì)算，中國實(shí)際城鎮(zhèn)化率僅35%左右;但是按照“城鎮(zhèn)非就業(yè)人口”加上“全國非農(nóng)就業(yè)人口”除以“全國總?cè)丝?rdquo;來估算，城鎮(zhèn)化率則達(dá)到了60%。兩者之間的巨大差異是由于真正的城鎮(zhèn)化要看離開土地后的農(nóng)民，是否真正享受了城市戶籍居民的福利，城鄉(xiāng)居民收入差距是否真正得到了縮小。
居住在城市的農(nóng)民工要想像市民那樣享受公共服務(wù)和福利，據(jù)測算，需要政府財(cái)政人均拿出8萬元。全國2.5億農(nóng)民工，合計(jì)要掏20萬億元。農(nóng)民工進(jìn)城后要長期生活下去，就要有穩(wěn)定的工作。要滿足這些條件，除了巨額的財(cái)政投入，還需要發(fā)展勞動(dòng)密集型的服務(wù)經(jīng)濟(jì)。由此看來，城鎮(zhèn)化本身并不能完全替代以提高城市居民消費(fèi)為主體的收入分配改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列改革內(nèi)容，以全面體現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略意圖。因此，與其將城鎮(zhèn)化當(dāng)做經(jīng)濟(jì)改革的突破口，不如說它是改革的結(jié)果。
縮小居民收入差距將倒逼出多重制度改革
只有找到合理的突破口，才能做到改革一旦啟動(dòng)，就只能步步推進(jìn)，難以往后退縮;才能順藤摸瓜，縮小政府權(quán)力，擴(kuò)展市場力量。根據(jù)此認(rèn)識，下一輪全面經(jīng)濟(jì)改革的方向應(yīng)該是：以縮小居民收入差距為“突破口”，推動(dòng)其他方面改革。
在未來八年中，應(yīng)逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)居民最低養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)、貧困救助線等扶弱內(nèi)容，逐年縮少城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會(huì)保障水平差距，為解決居民預(yù)防性儲蓄而制定全面、逐步提高的國民福利水平。逐年提高全體城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會(huì)保障水平，必然會(huì)引起國家財(cái)政的入不敷出，從而進(jìn)一步倒逼財(cái)稅部門通盤考慮財(cái)稅體制的改革。
在農(nóng)村，要想真正提高農(nóng)民的收入，重點(diǎn)是必須依法進(jìn)一步改革土地征地制度，把土地級差收入和長期增值收益真正歸還給農(nóng)民。今后若土地長期增值收益真正回歸農(nóng)民后，中國經(jīng)濟(jì)馬上會(huì)暴露更為突出的問題，一是土地出讓金的驟然減少，使原城鎮(zhèn)化建設(shè)計(jì)劃中的投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金迅即捉襟見肘。目前全國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源中，土地出讓金占20%，其余絕大部分資金是通過土地抵押從銀行融資。因此土地出讓金的驟然減少，將大幅度減少城市建設(shè)資金。二是按目前國家有關(guān)規(guī)定，在土地出讓金扣除土地交易成本后的土地出讓收益中，還必須按固定比例或非固定比例，計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、保障房工程、國有土地收益基金、教育基金等，若土地出讓金驟然減少，其結(jié)果，不僅僅會(huì)影響地方城市建設(shè)，還將直接嚴(yán)重影響各地農(nóng)村的教育、農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)。在此情況下，絕大多數(shù)嚴(yán)重依靠土地的地方財(cái)政將難以維系，這也將成為促進(jìn)財(cái)稅改革的一個(gè)重要推力。
總之，縮小居民收入差距的一系列舉措必將產(chǎn)生中央與地方財(cái)力和事權(quán)重新劃分的強(qiáng)烈要求，并加速推進(jìn)財(cái)稅體制改革。此時(shí)，如果決策者只要是堅(jiān)持改革不動(dòng)搖，不停滯，不倒退，那么今后的財(cái)政絕不是一個(gè)捉襟見肘的問題，而是會(huì)暴露一個(gè)“大窟窿”，會(huì)不得不倒逼財(cái)稅體制必須進(jìn)行一場大改革。
打破因循守舊，制定中長期的改革預(yù)算，來解決國家財(cái)政的入不敷出問題。當(dāng)財(cái)稅改革進(jìn)行到一定的地步，現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻的收支缺口困境決定了，會(huì)不得不從國企進(jìn)一步提高分紅比例和出售部份國企股權(quán)為內(nèi)容的“國退民進(jìn)”改革中尋找出路。
新一輪經(jīng)濟(jì)改革需要頂層設(shè)計(jì)和突破口
當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題嚴(yán)重。正如十八大報(bào)告所坦承的，表現(xiàn)在方方面面。社會(huì)上下對改革滯后的嚴(yán)重性和改革的迫切性已非常清楚。
有人認(rèn)為，新一輪改革可繼續(xù)“摸著石頭過河”，不必“頂層設(shè)計(jì)”。經(jīng)過30多年改革，容易改的問題都已改或者正在改，剩下的都是“難啃的骨頭”。2002年到2011年是中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)代，同時(shí)也不可避免的是矛盾積累較多、經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)性問題突出的時(shí)期。在這樣的大前提下，靠持續(xù)的結(jié)構(gòu)扭曲、粗放式增長來解決國內(nèi)問題的時(shí)間不多了。今天的國人，對改革迫切性的環(huán)境與要求也已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是32年前改革之初那樣模糊不清。大多數(shù)人都認(rèn)識到零敲碎打的改革已不能解決問題，必須要有“頂層設(shè)計(jì)”。
要研究“頂層設(shè)計(jì)”，必須要對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種問題和矛盾有個(gè)準(zhǔn)確的把脈。且不說結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)一體化、創(chuàng)新戰(zhàn)略、提高開放水平等經(jīng)濟(jì)改革之題，就是解決民生中的收入、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，也無不樣樣都涉及經(jīng)濟(jì)問題及其體制改革。因此，面對如此之多的問題，為了防止“眉毛胡子一把抓”，找到綜合改革的突破口是決定中國未來改革成敗的大前提。
城鎮(zhèn)化不是改革的突破口而是結(jié)果
全球危機(jī)后，中國外需減少并趨于常態(tài)化，因此選擇“更多依靠內(nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)”的戰(zhàn)略，無疑是正確的。許多人認(rèn)為，城鎮(zhèn)化將加大新城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模和提高貧窮農(nóng)民變市民過程中的收入與消費(fèi)水平，這是確保中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的“最大潛力”、是“歷史機(jī)遇”，也確實(shí)存在發(fā)展的“廣闊空間”。因此，不少人認(rèn)為“城鎮(zhèn)化是改革的突破口”。
當(dāng)前，按戶籍人口計(jì)算，中國實(shí)際城鎮(zhèn)化率僅35%左右;但是按照“城鎮(zhèn)非就業(yè)人口”加上“全國非農(nóng)就業(yè)人口”除以“全國總?cè)丝?rdquo;來估算，城鎮(zhèn)化率則達(dá)到了60%。兩者之間的巨大差異是由于真正的城鎮(zhèn)化要看離開土地后的農(nóng)民，是否真正享受了城市戶籍居民的福利，城鄉(xiāng)居民收入差距是否真正得到了縮小。
居住在城市的農(nóng)民工要想像市民那樣享受公共服務(wù)和福利，據(jù)測算，需要政府財(cái)政人均拿出8萬元。全國2.5億農(nóng)民工，合計(jì)要掏20萬億元。農(nóng)民工進(jìn)城后要長期生活下去，就要有穩(wěn)定的工作。要滿足這些條件，除了巨額的財(cái)政投入，還需要發(fā)展勞動(dòng)密集型的服務(wù)經(jīng)濟(jì)。由此看來，城鎮(zhèn)化本身并不能完全替代以提高城市居民消費(fèi)為主體的收入分配改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列改革內(nèi)容，以全面體現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略意圖。因此，與其將城鎮(zhèn)化當(dāng)做經(jīng)濟(jì)改革的突破口，不如說它是改革的結(jié)果。
縮小居民收入差距將倒逼出多重制度改革
只有找到合理的突破口，才能做到改革一旦啟動(dòng)，就只能步步推進(jìn)，難以往后退縮;才能順藤摸瓜，縮小政府權(quán)力，擴(kuò)展市場力量。根據(jù)此認(rèn)識，下一輪全面經(jīng)濟(jì)改革的方向應(yīng)該是：以縮小居民收入差距為“突破口”，推動(dòng)其他方面改革。
在未來八年中，應(yīng)逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)居民最低養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)、貧困救助線等扶弱內(nèi)容，逐年縮少城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會(huì)保障水平差距，為解決居民預(yù)防性儲蓄而制定全面、逐步提高的國民福利水平。逐年提高全體城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會(huì)保障水平，必然會(huì)引起國家財(cái)政的入不敷出，從而進(jìn)一步倒逼財(cái)稅部門通盤考慮財(cái)稅體制的改革。
在農(nóng)村，要想真正提高農(nóng)民的收入，重點(diǎn)是必須依法進(jìn)一步改革土地征地制度，把土地級差收入和長期增值收益真正歸還給農(nóng)民。今后若土地長期增值收益真正回歸農(nóng)民后，中國經(jīng)濟(jì)馬上會(huì)暴露更為突出的問題，一是土地出讓金的驟然減少，使原城鎮(zhèn)化建設(shè)計(jì)劃中的投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金迅即捉襟見肘。目前全國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源中，土地出讓金占20%，其余絕大部分資金是通過土地抵押從銀行融資。因此土地出讓金的驟然減少，將大幅度減少城市建設(shè)資金。二是按目前國家有關(guān)規(guī)定，在土地出讓金扣除土地交易成本后的土地出讓收益中，還必須按固定比例或非固定比例，計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、保障房工程、國有土地收益基金、教育基金等，若土地出讓金驟然減少，其結(jié)果，不僅僅會(huì)影響地方城市建設(shè)，還將直接嚴(yán)重影響各地農(nóng)村的教育、農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)。在此情況下，絕大多數(shù)嚴(yán)重依靠土地的地方財(cái)政將難以維系，這也將成為促進(jìn)財(cái)稅改革的一個(gè)重要推力。
總之，縮小居民收入差距的一系列舉措必將產(chǎn)生中央與地方財(cái)力和事權(quán)重新劃分的強(qiáng)烈要求，并加速推進(jìn)財(cái)稅體制改革。此時(shí)，如果決策者只要是堅(jiān)持改革不動(dòng)搖，不停滯，不倒退，那么今后的財(cái)政絕不是一個(gè)捉襟見肘的問題，而是會(huì)暴露一個(gè)“大窟窿”，會(huì)不得不倒逼財(cái)稅體制必須進(jìn)行一場大改革。
打破因循守舊，制定中長期的改革預(yù)算，來解決國家財(cái)政的入不敷出問題。當(dāng)財(cái)稅改革進(jìn)行到一定的地步，現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻的收支缺口困境決定了，會(huì)不得不從國企進(jìn)一步提高分紅比例和出售部份國企股權(quán)為內(nèi)容的“國退民進(jìn)”改革中尋找出路。