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第四章 財政法律制度
【本章考情分析】
本章在本書中的重要性最低。考點較少，分值一般不會超過10分。主要涉及單選題、多選題和判斷題。主要考點為：國家預算的構成、預算管理職權劃分和預算組織程序，政府采購的執(zhí)行模式、當事人及方式。國庫單一賬戶體系、財政收入收繳與財政支出支付方式與程序。
第一節(jié) 預算法律制度
一、預算法律制度的構成
我國預算法律制度由《預算法》、《預算法實施條例》以及有關國家預算管理的其他法規(guī)制度構成。
（一）《預算法》
《預算法》是我國第一部財政基本法律，是我國國家預算管理工作的根本性法律以及制定其他預算法規(guī)的基本依據(jù)。
（二）《預算法實施條例》
《預算法實施條例》是行政法規(guī)，由國務院制定。
二、國家預算
（一）國家預算的概念
國家預算是指經法定程序批準的、國家在一定期間內預定的財政收支計劃，是國家進行財政分配的依據(jù)和宏觀調控的重要手段。
我國國家預算是具有法律效力的基本財政計劃，是國家為了實現(xiàn)政治經濟任務，有計劃地集中和分配財政收入的重要工具，是國家經濟政策的反映。我國的預算收入采取稅收等形式，是社會主義經濟的內部積累；我國的預算支出，主要用于經濟建設和國防、文化、教育、科學、衛(wèi)生、社會福利等各項事業(yè)。
（二）國家預算的作用
國家預算的作用主要包括三個方面：
1．財力保證作用。國家預算既是保障國家機器運轉的物質條件，又是政府實施各項社會經濟政策的有效保證。
2．調節(jié)制約作用。國家預算作為國家的基本財政計劃，是國家財政實行宏觀控制的主要依據(jù)和主要手段。國家預算的收支規(guī)?？烧{節(jié)社會總供給和總需求的平衡，預算支出的結構可調節(jié)國民經濟結構，因而國家預算的編制和執(zhí)行情況對國民經濟和社會發(fā)展都有直接的制約作用。
3．反映監(jiān)督作用。國家預算是國民經濟的綜合反映，預算收入反映國民經濟發(fā)展規(guī)模和經濟效益水平，預算支出反映各項建設事業(yè)發(fā)展的基本情況。因此通過國家預算的編制和執(zhí)行便于監(jiān)督和掌握國民經濟的運行狀況、發(fā)展趨勢以及出現(xiàn)的問題，從而采取對策措施，促進國民經濟穩(wěn)定協(xié)調地發(fā)展。
（三）國家預算的級次劃分
我國國家預算級次結構是根據(jù)國家政權結構、行政區(qū)域劃分和財政管理體制要求而確定的。我國的國家預算實行一級政府一級預算，共分為五級預算，具體包括：
1．中央預算；
2．省級（省、自治區(qū)、直轄市）預算；
3．地市級（設區(qū)的市、自治州）預算；
4．縣市級（縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)）預算；
5．鄉(xiāng)鎮(zhèn)級（鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）預算
【注意】對于不具備設立預算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。
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（四）國家預算的構成
我國的國家預算，根據(jù)國家政權結構和行政區(qū)劃的不同，可以分為中央預算、地方預算、各級總預算和部門預算、單位預算。各級預算都要實行收支平衡的原則。
表4-1 國家預算的構成
分類標準 |
分類 |
構成 |
根據(jù)政府層次不同分 |
中央預算 |
（1）由中央各部門（含直屬單位）的預算構成。 （2）包括地方向中央上解的收入數(shù)額和中央對地方返還或者給予補助的數(shù)額。 |
地方預算 |
（1）由各省、自治區(qū)、直轄市總預算構成。 （2）地方各級政府預算由本級各部門（含直屬單位）的預算組成，包括下級政府向上級政府上解的收入數(shù)額和上級政府對下級政府返還或者給予補助的數(shù)額。 | |
根據(jù)預算對象不同分 |
總預算 |
（1）各級總預算由本級政府預算和所屬下級政府的總預算匯編而成。 （2）由“財政部門”負責編制。 （3）下級政府只有本級預算的，下級政府總預算即指下級政府的本級預算。 （4）沒有下級政府預算的，總預算即指本級預算。 |
部門、單位預算 |
（1）各部門預算由本部門所屬各單位預算組成。單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算。 （2）部門單位預算是總預算的基礎。由各預算部門和單位編制。 （3）部門預算是市場經濟國家財政預算管理的基本組織形式。 其內涵包括：①財政預算以部門編制預算作為起點；②國家預算要落實到每一個具體部門；③“部門”本身要有嚴格的資質要求，限定那些與財政直接發(fā)生經費領撥關系的一級預算單位為預算部門。 （4）部門預算是一項綜合預算。①既包括行政單位預算，又包括其下屬的事業(yè)單位預算；②既包括一般預算收支計劃，又包括政府基金預算收支計劃。③既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；④既包括財政預算內撥款收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。 |
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三、預算管理的職權
根據(jù)統(tǒng)一領導、分級管理、權責結合的原則，《預算法》明確地規(guī)定了各級人民代表大會及其常務委員會、各級政府、各級財政部門和各部門、各單位的預算職權。
表4-2 預算管理的職權
各級人民代表大會的職權 |
全國人民代表大會的職權 |
（l）審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執(zhí)行情況的報告； （2）批準中央預算和中央預算執(zhí)行情況的報告； （3）改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當?shù)臎Q議。 |
縣級以上地方各級人民代表大會的職權 |
（l）審查本級總預算草案及本級總預算執(zhí)行情況的報告； （2）批準本級預算和本級預算執(zhí)行情況的報告； （3）改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當?shù)臎Q議； （4）撤銷本級政府關于預算、決算的不適當?shù)臎Q定和命令。 | |
鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的職權 |
（l）審查和批準本級預算和本級預算執(zhí)行情況的報告； （2）監(jiān)督本級預算的執(zhí)行； （3）審查和批準本級預算的調整方案； （4）審查和批準本級決算； （5）撤銷本級政府關于預算、決算的不適當?shù)臎Q定和命令。 | |
各級財政部門的職權 |
國務院財政部門的職權 |
（1）具體編制中央預算、決算草案； （2）具體組織中央和地方預算的執(zhí)行； （3）提出中央預備費動用方案； （4）具體編制中央預算的調整方案； （5）定期向國務院報告中央和地方預算的執(zhí)行情況。 |
地方各級政府財政部門的職權 |
（1）具體編制本級預算、決算草案； （2）具體組織本級總預算的執(zhí)行； （3）提出本級預算預備費動用方案； （4）具體編制本級預算的調整方案； （5） 定期向本級政府和上一級政府財政部門報告本級總預算的執(zhí)行情況。 | |
各部門、各單位的職權 |
各部門的職權 |
（1）編制本部門預算、決算草案； （2）組織和監(jiān)督本部門預算的執(zhí)行； （3）定期向本級政府財政部門報告預算的執(zhí)行情況。 |
各單位的職權 |
（1）編制本單位預算、決算草案； （2）按照國家規(guī)定上繳預算收入； （3）安排預算支出； （4）接受國家有關部門的監(jiān)督。 |
【重點提示】注意掌握各級人大、各級財政部門和各部門、各單位在預算管理中職權的區(qū)別。此處容易考多選題或者單選題。
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四、預算收入與預算支出
國家預算由預算收入和預算支出組成。
（一）預算收入
預算收入劃分為中央預算收入、地方預算收入、中央和地方預算共享收入。
1．中央預算收入是指按照分稅制財政管理體制，納入中央預算、地方不參與分享的收入，包括中央本級收入和地方按照規(guī)定向中央上解的收入；
2．地方預算收入是指按照分稅制財政管理體制，納入地方預算、中央不參與分享的收入，包括地方本級收入和中央按照規(guī)定返還或者補助地方的收入；
3．中央和地方預算共享收入是指按照分稅制財政管理體制，中央預算和地方預算對同一稅種的收入，按照一定劃分標準或者比例分享的收入。
【重點提示】注意中央預算收入包括中央本級收入和地方按照規(guī)定向中央上解的收入；地方預算收入包括地方本級收入和中央按照規(guī)定返還或者補助地方的收入；
（二）預算支出
預算支出劃分為中央預算支出和地方預算支出。
1．中央預算支出是指按照分稅制財政管理體制，由中央財政承擔并列入中央預算的支出，包括中央本級支出和中央返還或者補助地方的支出；
2．地方預算支出是指按照分稅制財政管理體制，由地方財政承擔并列入地方預算的支出，包括地方本級支出和地方按照規(guī)定上解中央的支出。
中央預算與地方預算有關收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方返還或者給予補助的具體辦法，由國務院制定，報全國人民代表大會常務委員會備案。上級政府不得在預算之外調用下級政府預算的資金，下級政府不得擠占或者截留屬于上級政府預算的資金。
【重點提示】注意中央預算與地方預算有關收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方返還或者給予補助的具體辦法，由國務院規(guī)定，報全國人民代表大會常務委員會備案，而不是批準，此處容易考判斷題。
五、預算組織程序
（一）預算的編制
國務院應當及時下達關于編制下一年度預算草案的指示。編制預算草案的具體事項由財政部門負責部署。
1．預算年度
我國國家預算年度采取的是公歷年制。《預算法》規(guī)定：預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。各預算活動的主體都必須按照法律規(guī)定的時間要求及時地編制預算。
2．預算草案的編制依據(jù)
中央預算和地方各級政府預算，應當參考上一年預算執(zhí)行情況和本年度收支預測進行編制。
表4-3 預算草案的編制依據(jù)
各級政府編制年度預算草案的依據(jù) |
各部門、各單位編制年度預算草案的依據(jù) |
（1）法律、法規(guī)； （2）國民經濟和社會發(fā)展計劃、財政中長期；計劃以及有關的財政經濟政策； （3）本級政府的預算管理職權和財政管理體制確定的預算收支范圍； （4）上一年度預算執(zhí)行情況和本年度預算收支變化因素； （5）上級政府對編制本年度預算草案的指示和要求。 |
（1）法律、法規(guī)； （2）本級政府的指示和要求以及本級政府財政部門的部署； （3）本部門、本單位的職責、任務和事業(yè)發(fā)展計劃； （4）本部門、本單位的定員定額標準； （5）本部門、本單位上一年度預算執(zhí)行情況和本年度預算收支變化因素。 |
3．預算草案的編制內容
表4-4 預算草案的編制內容
中央預算的編制內容 |
地方各級政府預算的編制內容 |
（1）本級預算收入和支出； （2）上一年度結余用于本年度安排的支出； （3）返還或者補助地方的支出； （4）地方上解的收入。 |
（1）本級預算收入和支出； （2）上一年度結余用于本年度安排的支出； （3）上級返還或者補助的收入； （4）返還或者補助下級的支出； （5）上解上級的支出； （6）下級上解的收入。 |
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（二）預算的審批
由于各級預算的審批具有時效性、級別性、程序性和嚴肅性，《預算法》對預算的審查和批準作出了明確規(guī)定。中央預算由全國人民代表大會審查和批準；地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準。
預算的備案是指各級政府預算批準后，必須依法向相應的國家機關備案，以加強預算監(jiān)督，預算備案是與預算審批密切相關的一個制度。
預算的批復是指各級政府預算經過本級人民代表大會的批準之后，本級政府財政部門應當及時向本級政府各部門批復預算。為了確保預算的時效性，各部門應當及時向所屬各單位批復預算，各省、自治區(qū)、直轄市政府應當按照國務院規(guī)定的時間將本級總預算草案報國務院審核匯總。
【重點提示】注意預算的審批、備案和批復是不同的概念。
（三）預算的執(zhí)行
預算執(zhí)行是指經法定程序批準的預算進入具體實施階段，各級政府、各部門、各預算單位在組織實施本級權力機關批準的本級預算中籌措預算收入、撥付預算支出等的活動。我國預算執(zhí)行的主體包括各級政府、各級政府財政部門、預算收入征收部門、國家金庫、各有關部門和有關單位。
《預算法》規(guī)定，各級預算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級政府財政部門負責。預算收入征收部門必須依法及時、足額征收應征收的預算收入。有預算收入上繳任務的部門和單位，必須依照法規(guī)的規(guī)定，將應上繳的預算資金及時、足額地上繳國庫。各級政府財政部門必須依照法律和規(guī)定及時、足額地撥付預算支出資金，并加強管理和監(jiān)督。
（四）預算的調整
1．概念。預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更。預算調整必須嚴格依照法定程序來進行，任何政府或者部門都不得擅自變動預算。
【重點提示】注意預算調整只包括總支出超過總收入或者增加債務的部分變更。
2．預算調整的審批。各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案。中央預算的調整方案必須提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準?？h級以上地方各級政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會審查和批準。未經批準，不得調整預算。
【重點提示】注意除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外，中央和縣級以上地方政府預算的調整方案必須經本級人大常委會審查批準。
3．預算調整應注意的幾個問題：（1）預算調整方案由政府財政部門負責具體編制。經本級政府審定后，提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準；（2）接受上級返還或者補助的地方政府，應當按照上級政府規(guī)定的用途使用款項，不得擅自改變用途。（3）政府有關部門以本級預算安排的資金撥付給下級政府有關部門的?？?，必須經本級政府財政部門同意并辦理預算劃轉手續(xù)。（4）各部門、各單位的預算支出，必須按照本級政府財政部門批復的預算科目和數(shù)額執(zhí)行，不得挪用。確需作出調整的，必須經本級政府財政部門同意。（5）年度預算確定后，企業(yè)、事業(yè)單位改變隸屬關系，引起預算級次和關系變化的，應當在改變財務關系的同時，相應辦理預算劃轉。
六、決算
決算是指對年度預算收支執(zhí)行結果的會計報告，是預算執(zhí)行的總結，是國家管理預算活動的最后一道程序。它包括決算報表和文字說明兩個部分。
決算草案由各級政府、各部門、各單位在每一預算年度終了后按國務院規(guī)定的時間編制，具體事項由國務院財政部門部署。各部門對所屬各單位的決算草案，應當審核并匯總編制本部門的決算草案，在規(guī)定的期限內報本級政府財政部門審核。
國務院財政部門編制中央決算草案，報國務院審定后，由國務院提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準?？h級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審定后，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批準。
【重點提示】注意除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外，中央和縣級以上地方政府的決算方案必須經本級人大常委會審查批準。
各級政府決算批準后，財政部門應當向本級各部門批復決算.
七、預決算的監(jiān)督
各級國家權力機關、政府及其財政審計部門，依法切實地履行法律賦予的預算決算監(jiān)督職責。
《預算法》規(guī)定，全國人民代表大會及其常務委員會對中央和地方預算、決算進行監(jiān)督，縣以上地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級政府預算、決算進行監(jiān)督，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級預算、決算進行監(jiān)督。
各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預算執(zhí)行和決算實行審計監(jiān)督。
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