證監(jiān)會：資本市場稽查執(zhí)法效能2015年明顯提高

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    資本市場稽查執(zhí)法效能有待多方助力全面提升
    隨著資本市場不斷擴(kuò)容、快速變化，案件數(shù)量急劇增長，大案、急案、難案集中涌現(xiàn)，案情普遍隱蔽復(fù)雜，案件調(diào)查對抗性強(qiáng)，證監(jiān)會稽查辦案單位普遍面臨辦案力量、執(zhí)法資源、調(diào)查手段、執(zhí)法保障等相對不足的問題，資本市場稽查執(zhí)法工作與監(jiān)管轉(zhuǎn)型的要求和市場發(fā)展的期待仍有差距。
    業(yè)內(nèi)人士指出，資本市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型已到攻堅(jiān)期，稽查工作亟待破除各項(xiàng)體制機(jī)制性的制約，加大體制機(jī)制保障，從法律政策層面給予支持。另據(jù)了解，證監(jiān)會正指導(dǎo)督促上海、深圳交易所籌建相對獨(dú)立的委托執(zhí)法部門，準(zhǔn)備各自先期充實(shí)80名執(zhí)法人員，盡快交辦案件，由其以證監(jiān)會名義履行案件調(diào)查職責(zé)。
    執(zhí)法效能提升
    資本市場違法違規(guī)行為并不會因?yàn)榛閳?zhí)法面臨困難的多寡而有所變化，執(zhí)法效能在過去一年明顯提高。證監(jiān)會稽查部門不僅積極拓寬線索渠道與覆蓋范圍，健全線索發(fā)現(xiàn)工作機(jī)制，與各部門開展多批次線索篩查和專項(xiàng)核查工作，而且還推進(jìn)稽查信息系統(tǒng)建設(shè)和技術(shù)管理建設(shè)。
    證監(jiān)會相關(guān)人士表示，證監(jiān)會即將印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)證券期貨違法違規(guī)線索發(fā)現(xiàn)工作的若干意見》，旨在通過明確線索發(fā)現(xiàn)責(zé)任，拓寬線索來源渠道，豐富線索類型，提升全系統(tǒng)的線索發(fā)現(xiàn)能力，構(gòu)建綜合型線索工作監(jiān)督保障機(jī)制。并且準(zhǔn)備建立與上交所、深交所、中金所等會管單位的數(shù)據(jù)直聯(lián)通道，實(shí)現(xiàn)對市場數(shù)據(jù)的有效集中整合和綜合深層次分析研判，構(gòu)建跨市場、全方位、無死角的違法違規(guī)線索發(fā)現(xiàn)與處理平臺。
    值得注意的是，除了與證監(jiān)會系統(tǒng)內(nèi)各部門加強(qiáng)協(xié)作外，稽查部門還逐步健全與公安、工信、人民銀行等各單位及相關(guān)商業(yè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，研究執(zhí)法工作中的共性問題。在打擊股市異常波動期間大要案件過程中，按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署安排，結(jié)合內(nèi)幕交易、操縱市場、編造并傳播證券期貨市場虛假信息等犯罪行為屬于洗錢上游犯罪的特點(diǎn)，證監(jiān)會將發(fā)現(xiàn)的犯罪線索及時(shí)移送公安部門，公安部門通過人民銀行反洗錢中心批量調(diào)取銀行賬戶資金流水信息，解決長期制約辦案效率的巨量資金查詢問題。
    此外，為了進(jìn)一步充實(shí)稽查執(zhí)法力量，目前證監(jiān)會正指導(dǎo)、督促上海、深圳交易所籌建相對獨(dú)立的委托執(zhí)法部門，準(zhǔn)備各自先期充實(shí)80名執(zhí)法人員，抓緊落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障、人員培訓(xùn)、執(zhí)法證件申領(lǐng)、執(zhí)法印章刻制、執(zhí)法裝備配置、執(zhí)法文書印制等事宜，盡快交辦案件，由其以證監(jiān)會名義履行案件調(diào)查職責(zé)，并根據(jù)試點(diǎn)情況，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善相關(guān)規(guī)章制度。
    稽查執(zhí)法困難中突圍
    近幾年來，違法違規(guī)行為變化快和制度供給不足的矛盾相對突出，成為快速、有效打擊違法違規(guī)行為的掣肘。
    一方面，濫用程序化交易、市值管理操縱市場，場外配資違法違規(guī)，新三板違規(guī)開戶等新型違法違規(guī)隨著市場的發(fā)展變化而涌現(xiàn)。對于這些新形勢、新特點(diǎn)，傳統(tǒng)監(jiān)管視野下普遍存在認(rèn)識不到位、事前監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)缺失、舊有法律法規(guī)規(guī)定相對滯后的問題，造成合法與非法的界限不清晰，事前監(jiān)管環(huán)節(jié)不適應(yīng)，事后監(jiān)管環(huán)節(jié)案件取證難、認(rèn)定難，制度供給不足成為一段時(shí)期的“新常態(tài)”。另一方面，在傳統(tǒng)違法違規(guī)領(lǐng)域，除內(nèi)幕交易有關(guān)法律規(guī)則日趨完善以外，操縱市場、信披違規(guī)等違法違規(guī)類型均不同程度地存在立法相對滯后、追訴標(biāo)準(zhǔn)偏高、處罰標(biāo)準(zhǔn)過低等問題。以上市公司信息披露違規(guī)而言，有的公司造假金額甚至達(dá)到千萬元，現(xiàn)行《證券法》賦予證監(jiān)會的最高處罰金額僅為60萬元，缺乏類似責(zé)令回購、股份處置等制裁方式，過低的違法成本難以對潛在違法違規(guī)實(shí)行有效的震懾與遏制。
    “同時(shí)，法律賦予的各項(xiàng)執(zhí)法手段未能落實(shí)到位，與證券期貨執(zhí)法需要快速回應(yīng)市場的矛盾日益突出?！弊C監(jiān)會相關(guān)人士指出，證券期貨市場屬于電子化交易型市場，相關(guān)案件普遍具有資金數(shù)額巨大、劃轉(zhuǎn)路徑復(fù)雜、交易頻繁、交易技術(shù)先進(jìn)、涉及地域廣泛、信息影響面廣、涉案當(dāng)事人知識水平高和智商高的突出特點(diǎn)，案件認(rèn)定客觀需要獲取資金劃撥、信息傳播、技術(shù)運(yùn)用、人員關(guān)系等多方面的海量證據(jù)加以支撐，需行使相關(guān)調(diào)查取證權(quán)。但辦案實(shí)踐中，由于常態(tài)化的信息共享、查詢協(xié)作機(jī)制尚不健全，綜合查詢渠道不暢通，在實(shí)際工作中存在取證程序繁瑣、效率低下、缺乏足夠執(zhí)法保障的問題。
    案件查辦效率既影響行政相對人的合法權(quán)益，又影響監(jiān)管公信力，直接決定了證監(jiān)會稽查執(zhí)法工作的實(shí)效。一個(gè)現(xiàn)實(shí)中的尷尬情形是，稽查執(zhí)法人員依照《證券法》外出取證的法定權(quán)限甚至常常受到質(zhì)疑，為了取得一份協(xié)查材料，有時(shí)需要與同一單位不同層級、不同部門、不同人員反復(fù)溝通，影響了案件調(diào)查的效率與效果。在內(nèi)幕交易、操縱市場等案件調(diào)查過程中，調(diào)取資金等資料仍需前往交易網(wǎng)點(diǎn)逐筆查詢，而僅僅一個(gè)案件就可能涉及上百個(gè)銀行賬戶、數(shù)萬筆資金流水，取證方式粗放低效。以證監(jiān)會處罰的唐建平操縱“華東電腦”案為例，僅此一個(gè)案件，調(diào)查人員即對300多個(gè)涉案銀行賬戶、累計(jì)近7億元的涉案存取現(xiàn)金額開展取證，其中1個(gè)賬戶可能就需要輾轉(zhuǎn)多家銀行、多個(gè)網(wǎng)點(diǎn)，以人工下單方式調(diào)取十幾道資金流水，僅銀行資料調(diào)取便花費(fèi)了調(diào)查組6個(gè)月的取證時(shí)間。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，交易、資金資料調(diào)取環(huán)節(jié)的花費(fèi)時(shí)間已平均達(dá)到證券違法案件總調(diào)查時(shí)間的三分之一，耗費(fèi)了過半的現(xiàn)場取證時(shí)長，耗費(fèi)大量人力、財(cái)力、精力，且存在泄密隱患。
    加之，稽查工作由神秘低調(diào)變?yōu)橄鄬_透明，市場關(guān)注放大，調(diào)查手段越來越為市場主體所熟知，涉案當(dāng)事人消極抵觸、規(guī)避調(diào)查的情況日漸普遍，找人難、軟對抗、不配合甚至暴力對抗與威脅時(shí)有發(fā)生，稽查人員缺乏有效的應(yīng)對措施與執(zhí)法保障，極大影響了執(zhí)法實(shí)效，挫傷了執(zhí)法人員的職業(yè)認(rèn)同感，削弱了稽查執(zhí)法權(quán)威。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代新興信息技術(shù)與工具的廣泛運(yùn)用、不斷更新，原有傳統(tǒng)的手工取證和人工分析方法難以為繼，無論是案前的線索發(fā)現(xiàn)、案中的調(diào)查分析、案后的數(shù)據(jù)計(jì)算，都對信息化、專業(yè)化提出了新的更高要求，稽查辦案單位技術(shù)取證、處理與分析能力參差不齊，難以滿足復(fù)雜形勢下的執(zhí)法要求。
    據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年至2015年，資本市場新增案件調(diào)查數(shù)以約25%的年平均增長率持續(xù)攀升，新型、疑難案件呈急劇增長態(tài)勢，案件調(diào)查難度持續(xù)加大。與多年來持續(xù)攀升的辦案壓力不相匹配的是，證監(jiān)會全系統(tǒng)稽查執(zhí)法人員數(shù)量并未能相應(yīng)增長，廣大稽查人員常年高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，工作壓力越來越大。
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