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清代部吏腐敗
明清時代社會上流傳一個說法——“未去朝天子，先來謁書手”。這話的意思是說，到北京去辦事，比如奏銷錢糧，去見皇上(天子)之前，先要去見戶部的辦事人員(書手)。只有先擺平了他們，讓他們對你的奏銷賬簿放一馬，那樣才會順利。否則皇上不可能看你的賬簿，戶部的長官——部長、司長、處長們也沒有時間審核你的賬簿，你什么時候能夠把事情辦完就很難說了。
清同治七年(1868年)，繼太平天國起義被鎮(zhèn)壓之后，捻軍也即將被徹底消滅。戰(zhàn)爭進入掃尾階段，軍費的報銷提上了議事日程。但是讓湘軍、淮軍的主帥曾國藩、李鴻章有點煩惱的是，軍費的報銷遇到了一點麻煩。麻煩的倒不是擔心皇上說他們花錢太多，而是戶部書吏(類似現在財政部機關辦事人員)給他們設置了障礙，需要交納高額“部費”才能解決。
遇到問題就要解決。以曾、李一個直隸總督、一個湖廣總督的地位，加上倆人挽救大清帝國危局“中興名臣”的顯赫身份，他們解決問題的方法居然和老百姓一樣，也是找關系、通門路、托人去“打點”，按現在的話說，就是“跑部錢進”。
李鴻章托的人是王文韶，王當時是湖北的一個道臺，以前在戶部任過主事一職(相當于處長)，有部里的人脈。王讓人去找書吏，探探他們的口風，反饋回來的消息說，書吏的胃口很大，要求給一厘三毫的回扣。所謂“厘”，就是報銷一百兩給一兩。一厘三毫，就是報銷一百兩給一兩三錢。當時湘軍、淮軍要報銷的軍費是3000多萬兩銀子，按一厘三毫算“部費”需要40萬兩。(同治七年九月二十三日李鴻章給曾國藩的信)這是一筆巨大的財富，相當于現下人民幣1億多。
曾國藩托的人是李宗羲，李當時是江寧(南京)布政使，相當于江蘇省長。李自己與戶部的人不熟，他是托了一個叫許緣仲的人出面和戶部書吏接洽的，討價還價的結果是給8萬兩，已經算是給了很大的優(yōu)惠政策。(同治七年十一月二十七日給兒子曾紀澤的信)
曾國藩、李鴻章身份不可謂不顯要，權力不可謂不大。但是，面對財政部機關辦事人員，他們仍然無可奈何，還要托關系、走后門，這是什么道理?
政府機關辦事都有一套程序。按照大清帝國的財務制度，報銷的程序一般是這樣的：一、花錢的部門先對要求報銷的事項進行統(tǒng)計，填寫清冊，送交戶部，這叫“投文”;二、戶部接到報銷清冊后要對各項花費是否符合規(guī)定進行審查，看有沒有“以少作多、以賤作貴、數目不符、核估不實”等等“虛開浮估”的情況，這個過程類似于審計;三、戶部如果發(fā)現報銷清冊中有不合規(guī)定的情況，就要求申報部門重新核實，這叫“批駁”;四、等一切報銷項目都符合規(guī)定了，戶部題寫希望準予報銷的奏折，交最高領導——皇上審批，如果皇上簽字同意，那就完事大吉了，戶部給申報部門一個批文，整個報銷流程就結束了。
從整個流程來看，清代的財務制度和現在是一樣的，程序也是合理的。在程序中，第一道和第四道程序是基本手續(xù)，屬于形式，而第二道程序和第三道程序則含有審計、監(jiān)督的意味，戶部的權力正是在這兩道程序中體現出來。
從報銷流程可以看出，報銷是否順利，關鍵是戶部的審計，即申報材料是否有不合規(guī)定之處，如果有不符規(guī)定之處，戶部可以實施“批駁”即否決權——如果它說你的報銷項目不符規(guī)定，說你有造假賬的嫌疑，那你的報銷就不能通過。戶部這么說完全是工作職責，它有嚴肅財務制度的理由，而且理由非常正當。但是，這卻是申報部門所不愿看到的。為了順利報銷，避免被批被駁，申報部門就得有一筆專門的活動經費，這筆經費在歷史上就叫“部費”。
清代的“部費”主要是落入中央機關辦事人員——吏、戶、禮、兵、刑、工等各部書吏的腰包?！安抠M”之所以主要落入各部書吏的腰包，有一些特殊的歷史原因。
我們知道，財務是一件瑣碎而復雜的工作，用康熙年間的名臣靳輔的話說，是“數目繁瑣，頭緒牽雜，非精于核算、洞悉款項、熟知卷案者，萬難得其要領”。因此，要對送審的報銷賬目進行審計需要專業(yè)的知識和技能，而且為了嚴肅財務制度，避免在報銷中弄虛作假，審計過程要很認真細致，需“按照則例，逐款詳核，凡動用銀、米，核與則例相符者，必查對底案，始準報銷，以歸核實”(乾隆五十四年閏五月二十一日?？蛋沧嗾?，這又顯得不僅要有財務制度——“則例”的知識，而且審核過程很耗心力。在明清時代，這項工作本來是戶部官員的職責，但實際上都是交給被稱為“部吏”的戶部書吏去做的。
按照大清帝國的制度設計，書吏只是一些普通辦事人員，他們的工作是抄抄寫寫，類似于辦公室里最底層的文員，他們的上面有許多主管官員——被稱為“司官”的主事(處長)、員外郎(副司長)、郎中(司長)，被稱為“堂官”的侍郎(副部長)、尚書(正部長)管著他們。問題是，那些處長、司長、部長很少懂財務方面的專業(yè)知識，更不愿把時間、精力花在那些枯燥乏味的賬目上，所以他們就把審計的職責推給了書吏，通常就是在書吏把審計報告送上來的時候簽簽字，對于具體內容并不去核實。這樣，審計和批駁的權力實際上轉移到了書吏手上：書吏說行，他們就在同意報銷的審核報告上簽字;書吏說不行，他們就在批駁的意見單上簽字。
清代中央機關書吏在正式制度中地位很低，正式編制很少(戶部主管全國財政，書吏的正式編制只有200多個)，有些沒有正式編制，按規(guī)定五年一聘，不能連任，他們不僅常常連正式的工資都沒有，甚至連一點伙食費(飯銀)都未必能夠如數領到手。這一切，給了書吏們一個很大的動力，就是對要求報銷的賬目不去憑公審計，而是看你送不送錢：給了錢(部費)，即使不符規(guī)定，賬目漏洞百出，他們可以睜一只眼閉一只眼讓你通過;如果不給錢，即使完全符合規(guī)定，賬目天衣無縫，他們也可以找個理由打回去，讓你核查清楚了再來報。對此，雍正皇帝總結說：“若無部費，雖冊檔分明，也以本內數字互異，或錢數幾兩不符，往來駁詰”，“而一有部費，即使糜費錢糧百萬，也可準予奏銷”，當然有時為了避免上級的懷疑，也要搞搞假批駁，“僅將無關緊要之處駁回，以存駁詰之名，掩飾耳目”，這樣經過了批駁，上級覺得已經沒有問題，“下次覆報時，即予議準”就顯得順理成章了。(雍正元年正月十四日上諭)
戶部書吏因為有了這種權力，導致不交“部費”就報銷不了，幾乎想報銷的人都會遇到這種麻煩，曾國藩、李鴻章報銷軍費遇到的就是這個問題。書吏的這種權力，應該如何認識呢?書吏的這種權力，實際上是在辦事程序中的合法裁決權，即在辦事過程中援引有關規(guī)定(“例”)，對辦事結果施加不利或有利的影響，左右辦事進程。對此，清代的人有一個總結，叫做“吏、例、利”——意思就是吏援例以求利。而決定援引什么樣的“例”，取決于你給他多少“利”——“部費”。晚清學者馮桂芬總結說：“夫所謂可不可者，部費到不到也?！本褪钦f，他讓你通過(“可”)還是不讓你通過(“不可”)，就看你給不給“部費”。你給了“部費”，他可以去找讓你通過的“例”;你不給“部費”，他就去找不讓你通過的“例”。這樣，明清時代社會上就出現了一個說法——“未去朝天子，先來謁書手”。這話的意思是說，到北京去辦事，比如奏銷錢糧，去見皇上(天子)之前，先要去見戶部的辦事人員(書手)。只有先擺平了他們，讓他們對你的奏銷賬簿放一馬，那樣才會順利。否則皇上不可能看你的賬簿，戶部的長官——部長、司長、處長們也沒有時間審核你的賬簿，你什么時候能夠把事情辦完就很難說了。
由于公務運作過程中必須賦予辦事人員一定的合法裁決的權力，所以對其監(jiān)督、糾正的成本很高。清代地方官員對到中央機關辦事需交“部費”很有意見，經常打報告反映，皇帝屢屢下旨嚴禁，但始終解決不了這一問題。
曾國藩對給“部費”很不滿意。于是，他向同治皇帝遞交了一份報告，請求軍費報銷免于審計。同治皇帝出于對他們平定太平天國起義、剿滅捻軍的卓越功勛，同意了他們的要求，曾國藩對此感激涕零，在給兒子曾紀澤的信中說他對此“感激次骨，較之得高爵穹官，其感百倍過之”。
曾國藩申請軍費報銷免于審計并得到批準只是一個特例。即便如此，曾國藩同時也表示，以前已經和戶部書吏說好要給的8萬兩銀子“部費”還是照給，但書吏們不能再多要了。而在絕大多數的情況下，為了嚴肅財務紀律，避免在報銷中弄虛作假，審計是絕對不能少的。與此同時，“部費”也是絕對不能少的，地方官員在報銷時都得特別準備“部費”，搞賬外之賬，由此形成一種正式財政制度之外的非正式財政制度(筆者為之取了個名字，叫做“亞財政”，詳見《亞財政》一書)，成為歷史上一種屢禁不止的腐敗現象。