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2018年司法考試《行政訴訟》考點：行政訴訟的原告
一、原告的概念
行政訴訟法第24條規(guī)定：依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。第4l條第1項規(guī)定：原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織?！缎性V法解釋》第12條規(guī)定：與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
從這些規(guī)定可以看出，行政訴訟原告是指認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，而依法向人民法院提起訴訟的公民、法人或者其他組織。這里需要把握的要點是：
1.原告是公民、法人或其他組織。公民、法人和其他組織依法享有訴訟權(quán)利能力，有資格作為原告。而行政機關(guān)作為行政主體成為管理一方時，不享有原告資格。這是因為行政機關(guān)享有國家行政權(quán)力，以國家政權(quán)的強制力作保證，它具有對管理相對人直接的命令、指揮權(quán)，并且能夠單方面地對相對人作出設(shè)定或免除義務(wù)、賦予或剝奪權(quán)利或者變更其法律地位等具體行政行為，產(chǎn)生相對****利義務(wù)的取得、喪失、變更等法律后果。作為行政管理相對人的公民、法人或者其他組織在通常情況下無權(quán)否認(rèn)其效力，也不能夠拒絕履行。即使他認(rèn)為該行為侵犯了他的合法權(quán)益，仍負(fù)有服從的義務(wù)。當(dāng)相對人拒絕或不履行行政機關(guān)設(shè)定的義務(wù)時，行政機關(guān)可以行使行政處罰權(quán)，追究其法律責(zé)任，或者直接采取或者申請人民法院強制相對人履行。相對人處于被支配和服從的地位，不能抗拒行政機關(guān)的意志，也不能靠自身的力量來保障自己的合法權(quán)益。為使他們能夠防止違法行政行為的侵害和保護自己合法權(quán)益，國家相應(yīng)地賦予權(quán)利，可以要求上級行政機關(guān)或司法機關(guān)給予救助，其中一項就是賦予行政訴訟的起訴權(quán)。賦予公民、法人和其他組織這些權(quán)利，有利于保障他們的合法權(quán)益，同時有利于促進行政機關(guān)依法行政。
2.原告是承擔(dān)具體行政行為法律后果或受其影響的公民、法人或其他組織。原告必須與被訴具體行政行為之間有利害關(guān)系即承擔(dān)該具體行政行為法律后果或者合法權(quán)益受到影響。這里需要注意的是，行政訴訟原告并不限于具體行政行為直接針對的公民，法人或者其他組織。在特定情況下，公民、法人威者其他組織即使不是行政行為的直接相對人，只要其權(quán)益受到行政行為實質(zhì)影響的，也可以成為原告。
3.原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。作為與具體行政行為發(fā)生利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，可以具有原告資格，這僅僅是可能的條件，要使之成為現(xiàn)實的條件，還要求他認(rèn)為具體行政行為侵犯了他的合法權(quán)益?！昂戏?quán)益”是指法定權(quán)利和法定利益，其核心是法定權(quán)利，享有和行使法定權(quán)利，才有可能獲得法定利益。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，合法權(quán)益主要是指人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)。人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)利受到具體行政行為侵犯的，只有在有關(guān)單行法律、法規(guī)規(guī)定可以起訴的情況下，公民才能起訴。這里需要注意的是，具體行政行為是否實際上違法，“合法權(quán)益”是否確實受到了侵害不是起訴的前提。這里的關(guān)鍵是原告的主觀認(rèn)識，只要“認(rèn)為”受到具體行政行為的侵犯就可以依照行政訴訟法提起訴訟。在法院作出生效判決之前，原告的實體權(quán)益沒有最終確認(rèn)。
二、原告的確認(rèn)
在實踐中原告的確認(rèn)是一個復(fù)雜的問題。這里需要注意的是：不能將原告資格與原告起訴的名義混淆。前者著眼于原告與具體行政行為之間的利害關(guān)系，是一個實體法問題;后者著眼于訴權(quán)保護的方法，是一個程序法問題。原告資格是起訴名義的前提，也就是說，必須具有利害關(guān)系，然后才考慮如何起訴。例如，股份制公司的董事會認(rèn)為具體行政行為侵犯其公司合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)以公司的名義起訴，但前提是自己與本案具體行政行為有利害關(guān)系。又如，合伙企業(yè)的合伙人認(rèn)為具體行政行為侵犯企業(yè)合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)以核準(zhǔn)登記的字號為名義起訴。
根據(jù)《行訴法解釋》第1318條的規(guī)定，在確認(rèn)原告方面需要注意的問題是：
1.受害人的原告資格。受害人是指受到其他公民(加害人)違法行為侵害的人。在發(fā)生侵害時，行政機關(guān)可能有兩種做法：一是不予處理;二是處罰了加害人，但受害人認(rèn)為處罰輕微。在這兩種情況下，受害人是否可以起訴，要求法院判令行政機關(guān)追究或者加重加害人的責(zé)任?
由于受害人不是行政行為直接針對的人，利害關(guān)系如何認(rèn)定是一個比較困難的問題。對此，《行訴法解釋》第13條第3項作了肯定性的規(guī)定，受害人要求行政機關(guān)追究加害人責(zé)任的，屬于利害關(guān)系的一種情形，受害人享有原告資格。
這里還需要注意兩種情形：(1)加害人或者受害人中起訴的一方是原告，沒有起訴的一方是第三人。(2)如果加害人認(rèn)為行政處罰過重而起訴，受害人認(rèn)為處罰過輕同時起訴，在這種情況下，受害人和加害人都是原告，但他們不是共同原告。這是因為，兩個原告的主張沖突不符合共同原告的要件。
2.相鄰權(quán)人的原告資格。相鄰權(quán)是指不動產(chǎn)的占有人在行使其物權(quán)時，對與其相鄰的他人不動產(chǎn)所享有的特定支配權(quán)。根據(jù)民法通則有關(guān)相鄰關(guān)系的規(guī)定，相鄰權(quán)主要包括截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等權(quán)利。由于生產(chǎn)生活區(qū)域日益集中，人們的相互依賴性增強，相鄰權(quán)越來越重要。相鄰權(quán)的內(nèi)容也在不斷地發(fā)展變化。如果被訴具體行政行為侵害了有關(guān)公民的相鄰權(quán)，利害關(guān)系即告成立。例如，規(guī)劃部門許可某公司修建30層大樓，影響了與之相鄰的其他房主的采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)，這些房主均具有對規(guī)劃部門的許可行為提起行政訴訟的原告資格。
3.公平競爭權(quán)人的原告資格。《行訴法解釋》第13條對此作了肯定性規(guī)定，即公平競爭權(quán)受到侵害的人具有原告資格。
《行訴法解釋》這一有關(guān)公平競爭權(quán)的規(guī)定具有受案范圍、原告資格和基本權(quán)利多個方面的意義。就受案范圍而言，公平競爭權(quán)擴大了“人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)”這一權(quán)利標(biāo)準(zhǔn);就原告資格而言，公平競爭權(quán)豐富了利害關(guān)系的內(nèi)容：就基本權(quán)利保護而言，公平競爭權(quán)豐富了憲法第33條規(guī)定的平等權(quán)的內(nèi)涵。
公平競爭權(quán)是一項獨立的法律權(quán)利，但與其他權(quán)利往往有交叉關(guān)系。公平競爭權(quán)受侵害本身構(gòu)成原告資格。例如，若干企業(yè)競投出租車營運權(quán)，政府以行政決定形式將出租車營運權(quán)批給某個企業(yè)，其他參加投標(biāo)的企業(yè)均可以公平競爭權(quán)受到侵害為由提起行政訴訟。又如，政府招投標(biāo)機構(gòu)給本地企業(yè)加分，政府主管機關(guān)審批出租車經(jīng)營許可牌照時對本地機動車寬松而對外地機動車無理限制。
4.投資人的原告資格。在有兩個以上投資人投資組成的合資、合作或者聯(lián)營企業(yè)中，投資組成的企業(yè)利益即是投資方的利益。對此，《行訴法解釋》作了肯定性規(guī)定。第15條規(guī)定：聯(lián)營企業(yè)、中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)的聯(lián)營、合資、合作各方，認(rèn)為聯(lián)營、合資、合作企業(yè)權(quán)益或者自己一方合法權(quán)益受到具體行政行為侵害的，均可以以自己的名義提起訴訟。
5.合伙組織的原告確認(rèn)。合伙組織分為個人合伙和合伙企業(yè)兩種形式。根據(jù)《行訴法解釋》第14條規(guī)定，合伙企業(yè)向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以核準(zhǔn)登記的字號為原告，由執(zhí)行合伙企業(yè)事務(wù)的合伙人做訴訟代表人。其他合伙組織提起訴訟的，合伙人為共同原告。
6.股份制企業(yè)內(nèi)部機構(gòu)的訴權(quán)。股份制企業(yè)的股東大會、股東代表大會、董事會等認(rèn)為行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯企業(yè)經(jīng)營主權(quán)的，可以以企業(yè)名義提起訴訟。從《行訴法解釋》第18條的規(guī)定來看，股份制企業(yè)的內(nèi)部機構(gòu)被賦予了原告的資格，但是，起訴時必須以企業(yè)的名義?！缎性V法解釋》作出這種規(guī)定的主要原因是股份制企業(yè)的不同機構(gòu)往往由不同投資方控制，在企業(yè)內(nèi)部各個投資方意見出現(xiàn)分歧的情況下，認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的部分投資方難以行使訴權(quán)，其實體權(quán)益不能得到保護。
7.非國有企業(yè)被行政機關(guān)分立、終止、兼并、改變隸屬關(guān)系時的原告確認(rèn)。根據(jù)《行訴法解釋》第15條規(guī)定，在這種情況下，企業(yè)或者其法定代表人可以提起訴訟?！缎性V法解釋》作出這種規(guī)定的主要考慮是實踐中出現(xiàn)了行政機關(guān)通過人事任免等手段侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的情況。因此，賦予法定代表人訴權(quán)具有保護法定代表人經(jīng)營權(quán)、企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和防止行政機關(guān)規(guī)避法律等多重意義。這里需要注意的是：非國有企業(yè)的法定代表人起訴時是以自己的名義，而不是以企業(yè)的名義。因為，法定代表人被《行訴法解釋》賦予了獨立的訴權(quán)和原告資格。
《行訴法解釋》沒有規(guī)定國有企業(yè)法定代表人在這種情況下的訴權(quán)。學(xué)界認(rèn)為，這并不意味著在這種情兄下國有企業(yè)法定代表人沒有原告資格。因為，就經(jīng)營自主權(quán)而言，無論是國有企業(yè)還是非國有企業(yè)都是一致的，國有企業(yè)被侵犯經(jīng)營自主權(quán)的，法定代表人可以以自己的名義起訴。
《行訴法解釋》有關(guān)注銷、撤銷、合并、強令兼并、出售、分立、改變隸屬關(guān)系等列舉性規(guī)定僅僅是為了便于理解，沒有窮盡侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的全部情形。因此，對《行訴法解釋》的列舉性規(guī)定應(yīng)當(dāng)從企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的角度作概括性的理解。
8.企業(yè)法定代表人的獨立訴權(quán)和代位訴權(quán)。企業(yè)法定代表人被行政機關(guān)更換，新法定代表人不同意起訴或者提出撤訴，原法定代表人是否可以起訴或者繼續(xù)進行訴訟?如果起訴，是以企業(yè)的名義，還是以自己的名義?根據(jù)最高人民法院《行政庭關(guān)于對在案件審理期間法定代表人被更換，新的法定代表人提出撤訴申請，法院是否準(zhǔn)予撤訴問題的答復(fù)意見》(1998年10月28日)規(guī)定，在企業(yè)法定代表人被行政機關(guān)變更或撤換的情況下，原企業(yè)法定代表人有權(quán)提起行政訴訟。新的法定代表人提出撤訴申請，沒有法律依據(jù)。根據(jù)該司法解釋的本意，原法定代表人既可以以自己的名義起訴，也可以以企業(yè)的名義起訴，人民法院不得以起訴的名義不當(dāng)為由不予受理或者裁定駁回訴訟請求。
9.農(nóng)村土地使用權(quán)人的原告資格。《行訴法解釋》第16條規(guī)定，農(nóng)村土地承包人等土地使用權(quán)人，對行政機關(guān)處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起行政訴訟。作出這種規(guī)定的主要理由是：農(nóng)村集體所有土地的所有權(quán)與使用權(quán)是分離的，除了土地承包這種形式之外，租賃、以土地使用權(quán)作價入股、宅基地使用等也都是所有權(quán)與使用權(quán)的分離形式。在這種情況下，不僅所有權(quán)人的權(quán)益要保護，使用權(quán)人的權(quán)益也要保護。在具體行政行為涉及有關(guān)土地權(quán)益時，使用權(quán)人也具有原告資格。
三、原告資格的轉(zhuǎn)移
原告資格轉(zhuǎn)移是指有權(quán)起訴的公民死亡、法人或者其他組織終止，他們的原告資格依法自然轉(zhuǎn)移給有利害關(guān)系的特定公民、法人或者其他組織承受。
這里需要把握如下四個問題：
1.原告資格轉(zhuǎn)移的條件。包括：(1)有原告資格的主體在法律上不復(fù)存在。(2)有原告資格的人死亡或終止時，未逾訴訟保護期限，即仍在法定起訴期限以內(nèi)。(3)原告資格轉(zhuǎn)移發(fā)生于與原告有特定利害關(guān)系的主體之間，沒有這種關(guān)系也不發(fā)生資格轉(zhuǎn)移。這個特定利害關(guān)系，對自然人來說就是彼此間存在近親屬法律關(guān)系，對法人組織來說就是權(quán)利承受關(guān)系，即被轉(zhuǎn)移主體與承受者之間在實體權(quán)利義務(wù)上存在著承受與被承受關(guān)系。
2.自然人原告資格的轉(zhuǎn)移。根據(jù)行政訴訟法第24條第2款規(guī)定，有權(quán)提起訴訟的公民死亡時，其近親屬可以提起訴訟。根據(jù)《行訴法解釋》第11條規(guī)定，近親屬包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。在這種情況下，近親屬享有原告資格，以自己的名義提起訴訟，其地位等同于有權(quán)提起訴訟的公民。
3.法人或其他組織原告資格的轉(zhuǎn)移。根據(jù)行政訴訟法第24條第3款的規(guī)定，有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以起訴。法人或者其他組織終止有兩種情況：一是消滅，即法人或者其他組織的資格在法律上最終歸于消滅和結(jié)束，如撤銷、破產(chǎn)，其權(quán)利由法律規(guī)定的組織承受，如上級企業(yè)或者清算組。二是變更，即原法人或者組織以新的法人或其他組織形式出現(xiàn)，并且與原法人或者其他組織之間在法律上具有繼承關(guān)系。這種變更主要有分立和合并兩種形式。分立是指一個法人或者其他組織按照法定程序分為兩個或兩個以上的新法人或者新的組織，由于原來法人或者其他組織的利益由分立后新的法人或者新的組織承受，所以，起訴權(quán)由分立后的一個或幾個新的法人或新的組織來行使。合并，是指兩個或兩個以上法人或者其他組織，依照法定程序合并成為一個法人或者其他組織。合并后的新法人或者其他組織是原有法人或者組織權(quán)益的承受者，可以以自己的名義提起訴訟。因此，不論何種原因?qū)е略瓉淼姆ㄈ嘶蛘咂渌M織終止或者消滅，只要有承受其權(quán)利的組織，原告資格就可以發(fā)生轉(zhuǎn)移。
4.程序。承受原告資格的公民或者組織應(yīng)當(dāng)向人民法院提供其近親屬的證明或者作為被終止的組織的權(quán)利承受者的證明文件。如果在訴訟過程中出現(xiàn)了這種情況，也就是說，原告死亡需要等待其近親屬表明是否參加訴訟的;作為原告的法人、組織終止，尚未確定權(quán)利義務(wù)承受人的，訴訟中止。中止訴訟期限滿3個月以后，如仍無人要求或繼續(xù)訴訟的，依法終結(jié)訴訟。