（三）現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的不足
1 、城鄉(xiāng)二元分治，不利于統(tǒng)籌發(fā)展
我國的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)具有明顯的城鄉(xiāng)二元特征，這種特征體現(xiàn)在行政管理上 就是城鄉(xiāng)分治。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面由于經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用，大中城市獲得了更 為優(yōu)越的發(fā)展條件，另一方面由于地方政府在發(fā)展戰(zhàn)略上客觀存在的城市導(dǎo)向， 結(jié)果必然導(dǎo)致大部分生產(chǎn)要素流向城市，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距。事實(shí)上，城鄉(xiāng)是 不可分割的有機(jī)整體，沒有鄉(xiāng)村的健康發(fā)展，就不可能有城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展。 正如美國學(xué)者劉易斯？芒福德所說，真正有效的城市規(guī)劃必定是區(qū)域規(guī)劃，是將 城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體統(tǒng)一考慮的規(guī)劃。同樣，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展也只有通過區(qū)域?qū)?面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二 元結(jié)構(gòu)的深刻影響，城市和鄉(xiāng)村分別對待，不同的法律和法規(guī)，分別就城市論城 市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，而據(jù)此開展的各項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)不可避免地加劇這種二元的 結(jié)構(gòu)特征，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這種制度還造成了法律空白，在一些地區(qū)無法 進(jìn)行有效的規(guī)劃管治，這一點(diǎn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯 ；在廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于規(guī)劃管理薄弱，出現(xiàn)了“遍地開花”式的零星建設(shè)， 大量耕地被圈占，直接損害廣大農(nóng)民的根本利益。
2 、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，不適應(yīng)體制轉(zhuǎn)軌后的開發(fā)管理
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》在內(nèi)容上對規(guī)劃編制作了較多規(guī)定，而對規(guī)劃管理、操 作程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化，一系列新 制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來城市發(fā)展動(dòng)力的 多元化和利益群體的分化。建設(shè)單位或個(gè)人不再是原法假想的“均質(zhì)狀態(tài)”，而 是有著不同價(jià)值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產(chǎn)生了追逐利 益的沖動(dòng)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)全球化也對現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度和城市管理 構(gòu)成挑戰(zhàn)，如資本流動(dòng)性與現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)審批程序之間的沖突，有可能促使 地方政府在競爭壓力下為爭取流動(dòng)資本而放棄規(guī)劃原則，用“規(guī)劃服從投資回報(bào)” 的代價(jià)來滿足投資者的要求。WTO 帶來規(guī)則透明、市場開放等要求，也需要城鄉(xiāng) 規(guī)劃的法律制度做出回應(yīng)，如規(guī)劃的公開公示制度、對內(nèi)對外開放的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī) 構(gòu)和人員的管理制度等。
3 、偏重技術(shù)管理，不利于政府職能轉(zhuǎn)變需要
《城市規(guī)劃法》形成于我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的初期。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù) 加速，環(huán)境和資源的壓力越來越大，歷史文化遺產(chǎn)和公眾利益面臨嚴(yán)峻沖擊，一 系列新的社會問題開始顯現(xiàn)，這在客觀上要求城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變， 充分體現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的原則，由物質(zhì)空間設(shè) 計(jì)走向綜合規(guī)劃，由技術(shù)管制走向公共政策。正如中央領(lǐng)導(dǎo)同志所言，城鄉(xiāng)規(guī)劃 是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強(qiáng)的工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活 等廣泛領(lǐng)域。由于現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》沒有突出對公眾利益保護(hù)的規(guī)則，使規(guī)劃 在制定和實(shí)施管理中不能十分有針對性地保護(hù)資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn)， 以及社會弱勢群體的利益。
4 、監(jiān)督機(jī)制不完善，不適應(yīng)決策的科學(xué)化和民主化
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》比較注重對行政權(quán)力和管理手段的維護(hù)，而對政府部門 實(shí)施監(jiān)督制約和對公民、法人以及社會組織的保護(hù)性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組 織上，強(qiáng)調(diào)單一的政府行政部門責(zé)任，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程 序；規(guī)劃決策限于一個(gè)相對封閉的機(jī)制。據(jù)此形成的規(guī)劃管理體制，使編制和實(shí) 施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府，而立法機(jī)關(guān)、上級政府、社會公眾對規(guī)劃工 作這一行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。 “一任領(lǐng)導(dǎo)一張圖”，“領(lǐng)導(dǎo)一換，規(guī)劃重來”的現(xiàn)象屢見不鮮。在缺乏法律制 度保障的前提下，作為市政府職能部門的規(guī)劃局，堅(jiān)持規(guī)劃的能力被大大削弱。 當(dāng)前暴露出來的許多問題，如不顧當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境條件，不顧自身的 經(jīng)濟(jì)能力和客觀需求，片面追求增長速度、盲目擴(kuò)大城市規(guī)模、人為提高建設(shè)標(biāo) 準(zhǔn)、隨意干預(yù)變更規(guī)劃、破壞歷史文化遺產(chǎn)的現(xiàn)象等，都可以追溯于監(jiān)督機(jī)制的 缺失，歸咎于缺乏決策的科學(xué)化和民主化。
5 、法律責(zé)任較輕，不利于維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》對違法行為的處罰規(guī)定較為原則，可操作性差。該法主 要針對違法建設(shè)行為本身提出糾錯(cuò)規(guī)定，對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予 行政處分；特別是對政府的違法行為，若非涉及經(jīng)濟(jì)犯罪，基本上構(gòu)不成法律責(zé) 任。這樣的法律制度，為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設(shè)單位和個(gè) 人而言，為了謀求利益化，也會在計(jì)算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。 鑒于一些地方違法的機(jī)會成本遠(yuǎn)低于守法的機(jī)會成本，更加導(dǎo)致違法建設(shè)行為屢 禁不止，嚴(yán)重?fù)p害了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。
1 、城鄉(xiāng)二元分治，不利于統(tǒng)籌發(fā)展
我國的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)具有明顯的城鄉(xiāng)二元特征，這種特征體現(xiàn)在行政管理上 就是城鄉(xiāng)分治。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面由于經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用，大中城市獲得了更 為優(yōu)越的發(fā)展條件，另一方面由于地方政府在發(fā)展戰(zhàn)略上客觀存在的城市導(dǎo)向， 結(jié)果必然導(dǎo)致大部分生產(chǎn)要素流向城市，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距。事實(shí)上，城鄉(xiāng)是 不可分割的有機(jī)整體，沒有鄉(xiāng)村的健康發(fā)展，就不可能有城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展。 正如美國學(xué)者劉易斯？芒福德所說，真正有效的城市規(guī)劃必定是區(qū)域規(guī)劃，是將 城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體統(tǒng)一考慮的規(guī)劃。同樣，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展也只有通過區(qū)域?qū)?面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二 元結(jié)構(gòu)的深刻影響，城市和鄉(xiāng)村分別對待，不同的法律和法規(guī)，分別就城市論城 市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，而據(jù)此開展的各項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)不可避免地加劇這種二元的 結(jié)構(gòu)特征，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這種制度還造成了法律空白，在一些地區(qū)無法 進(jìn)行有效的規(guī)劃管治，這一點(diǎn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯 ；在廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于規(guī)劃管理薄弱，出現(xiàn)了“遍地開花”式的零星建設(shè)， 大量耕地被圈占，直接損害廣大農(nóng)民的根本利益。
2 、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，不適應(yīng)體制轉(zhuǎn)軌后的開發(fā)管理
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》在內(nèi)容上對規(guī)劃編制作了較多規(guī)定，而對規(guī)劃管理、操 作程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化，一系列新 制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來城市發(fā)展動(dòng)力的 多元化和利益群體的分化。建設(shè)單位或個(gè)人不再是原法假想的“均質(zhì)狀態(tài)”，而 是有著不同價(jià)值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產(chǎn)生了追逐利 益的沖動(dòng)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)全球化也對現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度和城市管理 構(gòu)成挑戰(zhàn)，如資本流動(dòng)性與現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)審批程序之間的沖突，有可能促使 地方政府在競爭壓力下為爭取流動(dòng)資本而放棄規(guī)劃原則，用“規(guī)劃服從投資回報(bào)” 的代價(jià)來滿足投資者的要求。WTO 帶來規(guī)則透明、市場開放等要求，也需要城鄉(xiāng) 規(guī)劃的法律制度做出回應(yīng)，如規(guī)劃的公開公示制度、對內(nèi)對外開放的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī) 構(gòu)和人員的管理制度等。
3 、偏重技術(shù)管理，不利于政府職能轉(zhuǎn)變需要
《城市規(guī)劃法》形成于我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的初期。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù) 加速，環(huán)境和資源的壓力越來越大，歷史文化遺產(chǎn)和公眾利益面臨嚴(yán)峻沖擊，一 系列新的社會問題開始顯現(xiàn)，這在客觀上要求城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變， 充分體現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的原則，由物質(zhì)空間設(shè) 計(jì)走向綜合規(guī)劃，由技術(shù)管制走向公共政策。正如中央領(lǐng)導(dǎo)同志所言，城鄉(xiāng)規(guī)劃 是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強(qiáng)的工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活 等廣泛領(lǐng)域。由于現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》沒有突出對公眾利益保護(hù)的規(guī)則，使規(guī)劃 在制定和實(shí)施管理中不能十分有針對性地保護(hù)資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn)， 以及社會弱勢群體的利益。
4 、監(jiān)督機(jī)制不完善，不適應(yīng)決策的科學(xué)化和民主化
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》比較注重對行政權(quán)力和管理手段的維護(hù)，而對政府部門 實(shí)施監(jiān)督制約和對公民、法人以及社會組織的保護(hù)性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組 織上，強(qiáng)調(diào)單一的政府行政部門責(zé)任，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程 序；規(guī)劃決策限于一個(gè)相對封閉的機(jī)制。據(jù)此形成的規(guī)劃管理體制，使編制和實(shí) 施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府，而立法機(jī)關(guān)、上級政府、社會公眾對規(guī)劃工 作這一行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。 “一任領(lǐng)導(dǎo)一張圖”，“領(lǐng)導(dǎo)一換，規(guī)劃重來”的現(xiàn)象屢見不鮮。在缺乏法律制 度保障的前提下，作為市政府職能部門的規(guī)劃局，堅(jiān)持規(guī)劃的能力被大大削弱。 當(dāng)前暴露出來的許多問題，如不顧當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境條件，不顧自身的 經(jīng)濟(jì)能力和客觀需求，片面追求增長速度、盲目擴(kuò)大城市規(guī)模、人為提高建設(shè)標(biāo) 準(zhǔn)、隨意干預(yù)變更規(guī)劃、破壞歷史文化遺產(chǎn)的現(xiàn)象等，都可以追溯于監(jiān)督機(jī)制的 缺失，歸咎于缺乏決策的科學(xué)化和民主化。
5 、法律責(zé)任較輕，不利于維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》對違法行為的處罰規(guī)定較為原則，可操作性差。該法主 要針對違法建設(shè)行為本身提出糾錯(cuò)規(guī)定，對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予 行政處分；特別是對政府的違法行為，若非涉及經(jīng)濟(jì)犯罪，基本上構(gòu)不成法律責(zé) 任。這樣的法律制度，為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設(shè)單位和個(gè) 人而言，為了謀求利益化，也會在計(jì)算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。 鑒于一些地方違法的機(jī)會成本遠(yuǎn)低于守法的機(jī)會成本，更加導(dǎo)致違法建設(shè)行為屢 禁不止，嚴(yán)重?fù)p害了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。