從1993年8月國務(wù)院正式簽發(fā)《國家公務(wù)員暫行條例》開始，中國在推進(jìn)公務(wù)員制度的十年里，一路風(fēng)雨，鮮花伴隨著荊棘，掌聲夾雜著批評
現(xiàn)狀
若干年前游歷歐洲美國，考察西方國家公務(wù)員制度的官員和學(xué)者們，一定不愿意看到
這樣的情景：現(xiàn)在的中國公務(wù)員“新聞”不斷，一些做法和現(xiàn)象正承受著種種輿論壓力。
8月14日，中國公務(wù)員制度建立十周年紀(jì)念日。然而，打開電腦，在新聞網(wǎng)站上輸入“公務(wù)員”三個(gè)字，查到的不僅有人事部召開十周年紀(jì)念大會的新聞，還有日前正爭論甚烈的公務(wù)員“帶薪下?！眴栴}的新文章。
問題還不僅僅在“帶薪下?！鄙?。
事實(shí)上，從1993年8月國務(wù)院正式簽發(fā)《國家公務(wù)員暫行條例》開始，中國在推進(jìn)公務(wù)員制度的十年里，就是一路風(fēng)雨，鮮花伴隨著荊棘，掌聲與批評同在。
“公平，公正，效率，透明，為大眾提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)和道德典型標(biāo)本?！?00多年前，西方創(chuàng)建公務(wù)員制度時(shí)，這一條成為黃金準(zhǔn)則。而現(xiàn)在，我們正在把這樣的標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)作一個(gè)尚需極大努力才能達(dá)到的目標(biāo)。
十年來，政府及其工作人員在行政民主化、法制化、科學(xué)化方面作了不少努力，其中也出現(xiàn)了不少優(yōu)秀公務(wù)員及依法行政的典型案例；但他們還是常常被公眾將其與官僚、散漫、效率低下等字眼聯(lián)系在一起。
甚至有激進(jìn)的學(xué)者斷言，中國公務(wù)員制度在很大程度上與老的干部人事制度沒有本質(zhì)性的區(qū)別只是名稱上的不同而已。
“我不同意這種看法。”人事部公務(wù)員管理司司長劉嘉林，把中國的公務(wù)員制度冠上了“中國特色”四個(gè)字：“和老的干部人事制度相比，大的區(qū)別，就是在制度中引入了市場競爭的機(jī)制?！?BR> 無疑，建立公務(wù)員制度以來，從公務(wù)員隊(duì)伍的進(jìn)口、中間環(huán)節(jié)再到出口，有一系列規(guī)章制度予以約束，誰也無法否定它們產(chǎn)生的積極效應(yīng)。
一些溫和派的專家趨向認(rèn)為，對依靠國家稅收生存和運(yùn)轉(zhuǎn)的公務(wù)員系統(tǒng)來說，要求嚴(yán)苛一些無可厚非。但也要看到，中國建立這樣一套制度，已經(jīng)前進(jìn)了一大步，同時(shí)也需要有一個(gè)發(fā)展過程，很多問題，還需要大環(huán)境配套。
“其實(shí)，這十年，主要是建立完善這樣一個(gè)制度，很多東西，還需要具體落實(shí)和執(zhí)行。這個(gè)意義上看，我們才剛剛起步?！眲⒓瘟终f。
“起點(diǎn)平等”
對于許多人來說，公務(wù)員是一種不錯(cuò)的就業(yè)選擇，這從屢次招考中人們爭先恐后的狀況可見一斑。
福州市工商局招兩名科員，要求本科以上學(xué)歷，結(jié)果153人報(bào)名；廈門市貿(mào)易發(fā)展局計(jì)財(cái)處需要一名會計(jì)，108個(gè)持學(xué)士及以上學(xué)位的人參加競爭。更有甚者，該省女子監(jiān)獄一名工作人員的考錄比例竟達(dá)到405∶1。
“我的同學(xué)都挺羨慕我，公務(wù)員工資雖然不是很高，但是壓力小，工作輕松、穩(wěn)定?！标惷戎ィ本├砉ご髮W(xué)畢業(yè)生，三年前參加公務(wù)員考試，擊敗了12名對手，進(jìn)了老家的國稅局當(dāng)一名公務(wù)員。她說，像她這樣的工作，比較得到社會認(rèn)可，“找對象都容易一些”。
中國歷來的仕官文化，讓進(jìn)入國家行政機(jī)關(guān)具有了兩層含義：一是工作有保障，當(dāng)了公務(wù)員，只要不作*犯科和得罪領(lǐng)導(dǎo)，“它就像是一個(gè)終身不爛的金飯碗”；另一方面就是社會地位高，進(jìn)入機(jī)關(guān)就意味著有機(jī)會走上仕途。
因而，行政機(jī)關(guān)的大門前總是門庭若市。
中國人民大學(xué)公務(wù)員研究所原所長李如海教授，幾乎花了一輩子時(shí)間來研究公務(wù)員制度。他告訴記者，在過去，行政機(jī)關(guān)基本上沒有甄別選拔機(jī)制，1980年代初，機(jī)關(guān)干部一度驚人膨脹到3500萬人?！叭绻皇峭菩泄珓?wù)員制度，實(shí)行凡進(jìn)必考的‘進(jìn)口’管理，不知道現(xiàn)在泛濫成什么樣子了?！?BR> 公務(wù)員考錄制度，不僅控制了行政機(jī)關(guān)不可遏制的膨脹欲望，更重要的是，公平、平等原則，漸漸在政府權(quán)力機(jī)構(gòu)有所體現(xiàn)。
從1994年開始，新畢業(yè)的大學(xué)生在擇業(yè)時(shí)又多了一個(gè)門路：到機(jī)關(guān)工作。只要是國家統(tǒng)招范圍內(nèi)的大專以上畢業(yè)生，不論家庭出身和社會資源，就有資格通過考試去競爭公務(wù)員的工作。
他們被要求在三個(gè)小時(shí)里答完類似腦筋急轉(zhuǎn)彎的綜合能力測試題，寫幾篇公文和背一些法條。這種簡單而平等的競爭方式，在形式上終結(jié)了以權(quán)力論貴賤的歷史。
趙倩有幸成為公務(wù)員制度的受益人。她只是四川一所二流大學(xué)法律系的畢業(yè)生，分配很困難，而父母又遠(yuǎn)在外地，是無權(quán)無勢的小職員，根本不可能在就業(yè)上給她任何幫助。
“我大三就入黨了，英語過了六級，畢業(yè)時(shí)獲得優(yōu)秀學(xué)生稱號。我相信，只要給我公平的機(jī)會參加競爭，我就不會輸給別人。”
于是，趙倩參加了當(dāng)年四川省級機(jī)關(guān)的公開招考，以筆試面試均第一的成績，考入四川省司法廳下屬局。
“當(dāng)我穿上警服時(shí)，真是百感交集?！彼f，在以前，沒有良好的家庭背景，想要到機(jī)關(guān)工作，是“想都不敢想的事”。
遲來的公平，還帶到了屢受歧視的農(nóng)民中間。
“這次，我們擁有了和城里人平等的機(jī)會?！?3歲的黨華家在濟(jì)南鄉(xiāng)下，高考落榜后自學(xué)電大課程，后一直在城里打工。2002年，允許具有大專以上文化的農(nóng)村戶口青年報(bào)考鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家機(jī)關(guān)的規(guī)定，讓她有了機(jī)會跳出“農(nóng)門”。
早在她之前的1995年，吉林省青年農(nóng)民祝占興等13人就通過考試，成為農(nóng)民當(dāng)公務(wù)員的先例。開放的風(fēng)氣蔓延至全國，山東、河南等不少省份，都打破城鄉(xiāng)二元制地域限制，給符合條件的農(nóng)民青年以平等的考錄機(jī)會。
人事部近的數(shù)據(jù)顯示，已經(jīng)有5000多名農(nóng)民通過考試改變了自己的命運(yùn)。
然而，有權(quán)力運(yùn)作的地方，就難免會有腐敗問題存在。
南方一個(gè)省的考生于升文抱怨說，“進(jìn)口”當(dāng)中有不公平的情況依然存在，“譬如面試，往往是好幾天后才發(fā)布面試成績，這其間就可能有了貓膩。”他參加一省級機(jī)關(guān)考試，筆試成績第一，比第三名高出近20分，但面試之后，第三名比他多了20分，剛好超過他。而他是校學(xué)生會副主席，還在辯論賽上獲過獎(jiǎng)。
參加過《國家公務(wù)員暫行條例》第17稿修改的北京大學(xué)石志夫教授，經(jīng)常到基層調(diào)研，多次聽到這方面反映：“作弊手法五花八門：試卷不密封，在試卷上做記號，賄賂面試考官等等。尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)，很難監(jiān)管?！?BR> 對于這樣的痼疾，劉嘉林司長不避諱地承認(rèn)這種現(xiàn)象的存在，他開出的藥方，是加強(qiáng)監(jiān)察力度，同時(shí)出臺規(guī)范面試的規(guī)章制度，在一些具體操作方式上健全面試考官制度，以避免出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。
競爭上崗
“葉壯同志，男，漢族，45歲，中共黨員，大學(xué)文化，現(xiàn)任四川省委企業(yè)工委副書記，擬提名為內(nèi)江市政府市長人選。干部群眾如有需要反映情況的，請于7日內(nèi)以真實(shí)姓名向省委組織部干部監(jiān)督處(電話：028-86600012)電話、書面反映或面談?！?BR> 這是四川省委組織部8月9日通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布的一條公示。前不久，原內(nèi)江市市長被“雙規(guī)”，經(jīng)考察提名，候選人葉壯向社會公示。
如果在十年前，這樣的告示無疑是一件新鮮事物。而在今天，人們早已見慣不驚，把它當(dāng)做政治生活很平常的一部分。
“傳統(tǒng)的人事任免，少數(shù)人決定，弊端很多?，F(xiàn)在有了一些變化，這個(gè)權(quán)利交給你自己，看你是否具備勝任上一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的素質(zhì)，具備了，通過考試、考核就可能上去?！眲⒓瘟终f，競爭上崗是從1997年抓起的新事物，已經(jīng)在實(shí)踐中展示了蓬勃的生命力，“它就像春天的種子播下去以后，逐漸生根開花結(jié)果，這對推進(jìn)民主政治進(jìn)程，加速公務(wù)員制度的發(fā)展，起了非常重要的作用。”
據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1999年至2002年底，全國地方各級政府機(jī)關(guān)共有35.3萬個(gè)職位實(shí)行了競爭上崗，其中2002年競爭上崗人數(shù)占到了同年晉升人數(shù)的59.8%。
當(dāng)然，更讓人們感覺欣喜的是，競爭上崗的范圍在逐步擴(kuò)大，從早期的副科級到副處級，后來發(fā)展到一些地方的正職也開始面向社會公選，廳長、市長公開選拔考試的新聞時(shí)有出現(xiàn)。觀察家們相信，這將成為未來固定的制度安排，它的發(fā)展趨勢，還將朝著更高職別發(fā)展。
考核和出口
“現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)不那么好當(dāng)了?！敝醒雵覚C(jī)關(guān)一些中上層級的部門領(lǐng)導(dǎo)曾對北京大學(xué)石志夫教授發(fā)出這樣的感嘆。
“這個(gè)難，就在于監(jiān)督力度將大大加強(qiáng)。”石志夫說。
昆明市人事局局長董利華說，作為領(lǐng)導(dǎo)，他現(xiàn)在每年都要公開述職，機(jī)關(guān)全體職工現(xiàn)場打分投票，并當(dāng)場公布結(jié)果。
“說實(shí)話，不是沒有壓力的?！倍A說，他去年的考核成績是97.1分，屬優(yōu)秀，然而有些部門領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場公布的成績不及格或剛剛及格，就在這樣的監(jiān)督中“下馬”。
中組部于1995年開始實(shí)行的《干部選拔任用條例》，把中國的官員們拉上了“戰(zhàn)車”，讓不少官員感受到了壓力。然而，制度雖然制定了，但執(zhí)行情況如何，還取決于當(dāng)?shù)亍?BR> 河南一個(gè)姓秦的科長就抱怨說，“組織部門年終來人考核，把領(lǐng)導(dǎo)名字列出來，讓大家當(dāng)面提意見，你說，這怎么提？后來讓大家填意見表，給領(lǐng)導(dǎo)評等級，填完了就把票收走，并不公布，至于是好是壞，一概不知。”
李如海教授花了大半年時(shí)間在北京市進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)公務(wù)員考核走形式的情況不在少數(shù)?！肮珓?wù)員考核按規(guī)定，分優(yōu)秀、稱職、不稱職三個(gè)等級，其中有10%-15%的比例可評為優(yōu)秀，但領(lǐng)導(dǎo)為考慮平衡，一般每個(gè)處室都分配優(yōu)秀名額。同時(shí)，除了優(yōu)秀，剩下的85%，大家礙于面子，基本上都是稱職，很少有人不稱職?！?BR> 這種狀況下，雖然規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，公務(wù)員能進(jìn)能出，但實(shí)施起來卻異常艱難。全國近500萬公務(wù)員，從1996年到2002年年間，總共辭退17857人，每年不到3000人，占總數(shù)的比例不足0.06%。
“出口”太窄，公務(wù)員隊(duì)伍事實(shí)上的終身制，成了輿論批評的口實(shí)。政府在這方面也大傷腦筋，想了諸多辦法解決“出口”問題，譬如在考核中采取定量定性相結(jié)合的辦法，革除以往那種單一的定性的做法。
然而，對事無巨細(xì)的公務(wù)員工作來說，定量考核很難予以細(xì)化。
“我每天發(fā)多少傳真，印多少文件，打多少電話，這些都視情況而定，怎么來衡量它是少還是多？”北京市政府一位辦公室工作人員說。
連劉嘉林也承認(rèn)，現(xiàn)在正在推行的定量考核，“表格過于復(fù)雜”，還需要進(jìn)一步完善。
“事實(shí)上，辭退或處理公務(wù)員難度大，很大程度上是因?yàn)楸Ｕ现贫炔唤∪??！眲⑺鹃L把“出口窄”歸結(jié)于社會保障制度跟不上，公務(wù)員的失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)都沒有得到完全解決。
立法與監(jiān)督
“水變油是可能的”，這樣的偽命題，在北京548位公務(wù)員中，居然17.4%的人給予肯定回答。
1999年至2000年，北京市科委、北京市人事局對市屬機(jī)構(gòu)中的548名公務(wù)員進(jìn)行“科學(xué)素養(yǎng)調(diào)查”，平均分為60.8分，剛好及格。同一個(gè)調(diào)查中，還有39.3%的公務(wù)員不知道DNA出自生物領(lǐng)域，36.8%公務(wù)員不上網(wǎng)。
近三年來盡管新錄用了70萬公務(wù)員，學(xué)歷也從1993年的大專以上32%的比例，提高到69%，但是公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)和知識結(jié)構(gòu)仍然堪憂。
劉嘉林就說，像懂外語、計(jì)算機(jī)、世貿(mào)知識等政府急需的人才，在整個(gè)隊(duì)伍中還是鳳毛麟角。
李如海教授說，近年來公務(wù)員隊(duì)伍學(xué)歷水平提高，一部分屬于“虛高”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級公務(wù)員屬于“五大生”進(jìn)入的比較多。在一些地方，不少人甚至不經(jīng)過考試，人事部進(jìn)行過統(tǒng)計(jì)，近三年來，全國新增70萬公務(wù)員，真正經(jīng)過考試錄用的比例只有62.7%，縣鄉(xiāng)一級的考試錄用比例甚至只占到38%，像陜西就出過“舞女當(dāng)法官”的新聞，那些素質(zhì)低劣的人進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，嚴(yán)重影響了黨和政府的形象。
“凡推行公務(wù)員制度、實(shí)施人員過渡后，按規(guī)定應(yīng)該考試而未考試或考試不合格進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)的人員，要堅(jiān)決予以清退。”人事部部長張柏林7月17日在黨政機(jī)關(guān)考試錄用與公務(wù)員培訓(xùn)工作會議上，對那些利用職權(quán)進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的人，發(fā)出了后“通牒”。
盡管清查難度很大，但人事部下了決心要“動大手術(shù)”，先由各省在年底前自查自糾，然后人事部會同中組部到各地進(jìn)行大檢查，為公務(wù)員考錄制度在日后實(shí)施掃清障礙。
“這反映了一個(gè)問題：權(quán)力的制約和監(jiān)督力度還不夠。目前的當(dāng)務(wù)之急，是通過立法來解決?！眹倚姓W(xué)院教授杜鋼建認(rèn)為，《國家公務(wù)員暫行條例》實(shí)行十年，早就應(yīng)該以法律的形式來規(guī)范存在的方方面面問題。
他告訴記者，早在兩年前，國家就啟動了《公務(wù)員法》的制定工作，但由于在公務(wù)員范圍等方面存在分歧，目前還在討論中。
劉嘉林透露說，《公務(wù)員法》目前已到了第10稿，預(yù)計(jì)年底會進(jìn)入立法程序，“公務(wù)員制度建設(shè)風(fēng)風(fēng)雨雨十年來的成果，全部將在法律中融會貫通，得以體現(xiàn)。未來的公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，就將在此法制軌道上更平穩(wěn)地運(yùn)行。(本報(bào)駐京記者 孫亞菲)