一、“代建制"業(yè)務(wù)開展情況
根據(jù)上海投資咨詢公司（以下簡稱總公司）的總體業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，上咨監(jiān)理公司（以下簡稱公司）在1998年開始探索和發(fā)展項目管理業(yè)務(wù)，著手進行的第一個管理項目是市委黨校改擴建一期工程，這是一個政府投資項目。受業(yè)主委托，由公司負責對項目建設(shè)進行”代甲方“管理。作為專業(yè)咨詢管理公司，公司有著豐富的建設(shè)管理經(jīng)驗和較強的專業(yè)技術(shù)力量，對該項目的啟動、計劃、控制、實施以及收尾等五個過程，運用規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制手段，實施合同、工期、費用、質(zhì)量、資源和信息等管理，項目最終取得了令人滿意的效果，達到了預期目標，項目管理工作也獲得了業(yè)主的好評。
有了黨校一期工程的良好開端，公司在“代甲方”業(yè)務(wù)上又有了新的開拓，相繼承接了黨校二期工程、上證所衛(wèi)星地球接收站工程、上海市公安局指揮大樓工程、市高級人民法院審判法庭辦公樓以及市警衛(wèi)局176工程、上海市消防指揮中心工程、上海超級計算中心等大小三十余項工程，建筑總面積達到60多萬平方米，建設(shè)總投資40多億元。在項目管理工作上取得了一些成績，也積累了豐富的經(jīng)驗。
“代建制”和“代甲方”是目管理的兩種基本業(yè)務(wù)模式。在這里有必要簡單的介紹“代建制”與“代甲方”的異同之處，其主要表現(xiàn)為：1、適用范圍不同：“代建制”主要是針對非經(jīng)營性政府投資項目，而“代甲方”可針對各類工程項目；2、利益關(guān)系不同：在“代建制”模式下，代建單位代行出資人代表的職責，與各參建方均有合同關(guān)系，而“代甲方”模式下的項目管理單位僅僅扮演中介組織角色；3、管理范圍不同：“代建制”一般為項目建議書后的全過程管理，而“代甲方”根據(jù)業(yè)主委托授權(quán)范圍開展工作；4、管理內(nèi)容不同：“代建制”包括資金管理，而“代甲方”不管理資金，僅提出咨詢意見5、相似之處：“代建制”和“代甲方”的基建管理程序、模式基本相似。
目前，公司受總公司委托或獨立開展的“代建制”項目有4項，其中政府委托的“代建制”項目有3項。這類政府委托項目一般是從政府的短名單中選擇合適的代建單位，由政府相關(guān)部門、使用單位和代建單位簽訂三方委托代建管理合同，并在管理合同中明確三方各自的職責、權(quán)利和義務(wù)。代建單位在建設(shè)期間行使建設(shè)期項目法人的職權(quán)。使用單位只需明確功能和需求，而由代建單位進行全過程和全方位的管理，直至項目完成后以交鑰匙方式移交給使用單位。
公司由使用單位委托的某體育場二期工程，使用單位通過招標方式選擇由公司代建。但是，由于此類項目雙方職權(quán)的界面難以界定，使用單位也不肯放棄部分權(quán)利，實際上使公司代建工作處于類似于“代甲方”的角色。
從“代建制”業(yè)務(wù)的開展實踐中我們發(fā)現(xiàn)，代建單位在前期過程中的介入宜越早越好，在項目立項后的可行性研究階段或初步設(shè)計階段就介入。代建單位應(yīng)切實加強與使用單位在前期階段的溝通和協(xié)調(diào)，明確項目的各項使用功能和標準，做到對設(shè)計概算不漏項、不甩項，并科學合理地確定項目的總投資，才能真正使項目做到零缺陷啟動，最終使項目達到預期的目標。
二、代建方式及其利弊分析
公司實施代建制的方式，目前均為全過程代建的方式，我們認為這對控制代建項目的投資是十分有益的。這是因為投資控制貫穿于項目建設(shè)的全過程，而且影響項目投資的階段，是約占工程項目建設(shè)周期l／4的技術(shù)設(shè)計結(jié)束前的工作階段。一般在初步設(shè)計階段，影響項目投資的可能性為7 5％一95％；在技術(shù)設(shè)計階段，影響項目投資的可能性為35％一75％，在施工圖設(shè)計階段，影響項目投資的可能性則為5％一35％。很顯然，項目投資控制的重點在于施工以前的投資決策和設(shè)計階段。代建單位若不是從影響投資的前期階段即參與投資決策，而僅僅從對投資影響相對較小的施工圖設(shè)計和施工階段開始項目的投資控制，難以想象最終的建設(shè)投資將會得到有效的控制；同時，后期代建單位也將可能面臨由于非自身原因的前期決策失誤而帶來的風險。
因此，不宜提倡對項目代建階段進行細分并分別發(fā)包，建議宜由一家專業(yè)單位采取全過程代建的方式。這樣做，既有利于代建單位對整個項目全過程的統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，以充分發(fā)揮代建專業(yè)管理的作用；也有利于強化對政府投資項目的管理，一旦項目出現(xiàn)了問題，也可以追溯相關(guān)責任人的責任。
三、下一步改進意見和建議
1、國家盡快出臺“代建制竹管理辦法?！贝ㄖ啤霸谌珖两裆形唇⑵鹨粋€統(tǒng)一的、完善的管理辦法。在各地出臺的本地區(qū)的管理辦法中，對”代建制“含義的理解差異很大，代建管理的方法、職責和權(quán)力也不相同，各干各的，限制了”代建制“的進一步發(fā)展。
2、進一步明確“代建制竹的法律地位。為了有效地推行”代建制“，應(yīng)使代建單位具備相應(yīng)的法律地位，以解決其獨立承擔建設(shè)項目和投資安全責任的問題。由于國家目前關(guān)于代建項目的履約擔保和相關(guān)擔保尚未形成制度，代建單位作為項目法人，在代建合同中雖已明確，但在辦理政府部門的相關(guān)手續(xù)時也會遇到一定的問題。因此，建議可否由政府出面協(xié)調(diào)來解決此類問題，并不斷完善代建項目的項目法人責任及鞏固代建單位的法律地位。
3、制定一個合理的收費標準。建議對財建「2004」300號文中“代建單位管理費不得高于建設(shè)單位管理費標準”加以修訂，制定一個相對比較合理的代建收費標準，以盡可能地保證代建單位利益，從而提高代建單位從事代建制項目的積極性，同時也有利于代建管理整體水平的進一步提高。
4、合理劃分代建單位、使用單位和投資單位的職權(quán)。實現(xiàn)“代建制”的意圖之一就是實現(xiàn)“建設(shè)、管理、使用”三位一體的分離。但在“代建制”管理的實施過程中，一些使用單位為了部門利益，原本就不希望將項目交給代建單位管理，因此對代建工作橫加干涉，在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動性，進而影響到項目的順利實施。建議應(yīng)確立政府投資管理部門的主導地位，代建單位受政府投資管理部門委托，其對工程實施的各項管理應(yīng)當對政府投資管理部門負責。限制使用單位的權(quán)力，使用單位不能隨意干涉代建單位的工作，代建單位在合同規(guī)定范圍內(nèi)對施工、材料、設(shè)備、專業(yè)服務(wù)的選擇有決定權(quán)。使用單位可以對代建單位的工作進行監(jiān)督并提出建議，有分歧可以報政府相關(guān)部門裁定。
5、加強代建單位的行業(yè)管理和專業(yè)人才的培養(yǎng)。應(yīng)不斷培育具有專業(yè)管理水平的代建單位，并強化政府的監(jiān)管職能。有些代建單位管理弱化，缺乏必要的工程管理人員和實際工作經(jīng)驗。在建設(shè)實施過程中，管理工作往往達不到預期的效果。因此，在現(xiàn)階段應(yīng)建立代建單位的業(yè)績檔案，完善對代建單位績效的考核評比辦法，加強政府對代建單位的動態(tài)管理。對管理水平低下的代建單位應(yīng)清退出代建市場，而對綜合實力較強并具有相關(guān)工作經(jīng)驗的單位建議重點加以扶持。“代建制”推行的基礎(chǔ)是不斷培育專業(yè)化的代建單位，兩者相輔相成。
6、提高管理效率，充分發(fā)揮中介服務(wù)的作用。建議實行有選擇的回避制度，即代建單位負責項目管理工作，不得直接或間接從事代建項目的施工和材料設(shè)備供應(yīng)等。但是，我們認為代建單位負責項目管理工作后，應(yīng)允許其直接從事招標和監(jiān)理工作，這樣可以減少業(yè)主不必要的委托次數(shù)，提高工程建設(shè)管理的效率和水平，與現(xiàn)行法規(guī)也不沖突，符合國際上“管監(jiān)合一”的慣例。
7、重視工程前期研究，做好全過程投資控制。高度重視項目可行性研究等前期決策咨詢工作，維護投資估算的嚴肅性。在實行“代建制”的情況下，政府對項目投資的控制要求，就是實際發(fā)生投資不超過可行性研究的投資估算或在其上下一定范圍內(nèi)的增減，這也是代建單位明確自身責任，約束自身行為的首要依據(jù)。
委托單位或受其委托的單位在編制可行性研究報告時，要以嚴肅認真的態(tài)度和科學的方法，對項目的投資額做出準確的、實事求是的估算。政府投資管理部門在審批項目的可行性研究報告前，建議提交有資質(zhì)的機構(gòu)進行評估論證并做出客觀科學的評估意見，供政府投資管理部門參考并對以后的各項工作起到指導、約束的作用。
根據(jù)上海投資咨詢公司（以下簡稱總公司）的總體業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，上咨監(jiān)理公司（以下簡稱公司）在1998年開始探索和發(fā)展項目管理業(yè)務(wù)，著手進行的第一個管理項目是市委黨校改擴建一期工程，這是一個政府投資項目。受業(yè)主委托，由公司負責對項目建設(shè)進行”代甲方“管理。作為專業(yè)咨詢管理公司，公司有著豐富的建設(shè)管理經(jīng)驗和較強的專業(yè)技術(shù)力量，對該項目的啟動、計劃、控制、實施以及收尾等五個過程，運用規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制手段，實施合同、工期、費用、質(zhì)量、資源和信息等管理，項目最終取得了令人滿意的效果，達到了預期目標，項目管理工作也獲得了業(yè)主的好評。
有了黨校一期工程的良好開端，公司在“代甲方”業(yè)務(wù)上又有了新的開拓，相繼承接了黨校二期工程、上證所衛(wèi)星地球接收站工程、上海市公安局指揮大樓工程、市高級人民法院審判法庭辦公樓以及市警衛(wèi)局176工程、上海市消防指揮中心工程、上海超級計算中心等大小三十余項工程，建筑總面積達到60多萬平方米，建設(shè)總投資40多億元。在項目管理工作上取得了一些成績，也積累了豐富的經(jīng)驗。
“代建制”和“代甲方”是目管理的兩種基本業(yè)務(wù)模式。在這里有必要簡單的介紹“代建制”與“代甲方”的異同之處，其主要表現(xiàn)為：1、適用范圍不同：“代建制”主要是針對非經(jīng)營性政府投資項目，而“代甲方”可針對各類工程項目；2、利益關(guān)系不同：在“代建制”模式下，代建單位代行出資人代表的職責，與各參建方均有合同關(guān)系，而“代甲方”模式下的項目管理單位僅僅扮演中介組織角色；3、管理范圍不同：“代建制”一般為項目建議書后的全過程管理，而“代甲方”根據(jù)業(yè)主委托授權(quán)范圍開展工作；4、管理內(nèi)容不同：“代建制”包括資金管理，而“代甲方”不管理資金，僅提出咨詢意見5、相似之處：“代建制”和“代甲方”的基建管理程序、模式基本相似。
目前，公司受總公司委托或獨立開展的“代建制”項目有4項，其中政府委托的“代建制”項目有3項。這類政府委托項目一般是從政府的短名單中選擇合適的代建單位，由政府相關(guān)部門、使用單位和代建單位簽訂三方委托代建管理合同，并在管理合同中明確三方各自的職責、權(quán)利和義務(wù)。代建單位在建設(shè)期間行使建設(shè)期項目法人的職權(quán)。使用單位只需明確功能和需求，而由代建單位進行全過程和全方位的管理，直至項目完成后以交鑰匙方式移交給使用單位。
公司由使用單位委托的某體育場二期工程，使用單位通過招標方式選擇由公司代建。但是，由于此類項目雙方職權(quán)的界面難以界定，使用單位也不肯放棄部分權(quán)利，實際上使公司代建工作處于類似于“代甲方”的角色。
從“代建制”業(yè)務(wù)的開展實踐中我們發(fā)現(xiàn)，代建單位在前期過程中的介入宜越早越好，在項目立項后的可行性研究階段或初步設(shè)計階段就介入。代建單位應(yīng)切實加強與使用單位在前期階段的溝通和協(xié)調(diào)，明確項目的各項使用功能和標準，做到對設(shè)計概算不漏項、不甩項，并科學合理地確定項目的總投資，才能真正使項目做到零缺陷啟動，最終使項目達到預期的目標。
二、代建方式及其利弊分析
公司實施代建制的方式，目前均為全過程代建的方式，我們認為這對控制代建項目的投資是十分有益的。這是因為投資控制貫穿于項目建設(shè)的全過程，而且影響項目投資的階段，是約占工程項目建設(shè)周期l／4的技術(shù)設(shè)計結(jié)束前的工作階段。一般在初步設(shè)計階段，影響項目投資的可能性為7 5％一95％；在技術(shù)設(shè)計階段，影響項目投資的可能性為35％一75％，在施工圖設(shè)計階段，影響項目投資的可能性則為5％一35％。很顯然，項目投資控制的重點在于施工以前的投資決策和設(shè)計階段。代建單位若不是從影響投資的前期階段即參與投資決策，而僅僅從對投資影響相對較小的施工圖設(shè)計和施工階段開始項目的投資控制，難以想象最終的建設(shè)投資將會得到有效的控制；同時，后期代建單位也將可能面臨由于非自身原因的前期決策失誤而帶來的風險。
因此，不宜提倡對項目代建階段進行細分并分別發(fā)包，建議宜由一家專業(yè)單位采取全過程代建的方式。這樣做，既有利于代建單位對整個項目全過程的統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，以充分發(fā)揮代建專業(yè)管理的作用；也有利于強化對政府投資項目的管理，一旦項目出現(xiàn)了問題，也可以追溯相關(guān)責任人的責任。
三、下一步改進意見和建議
1、國家盡快出臺“代建制竹管理辦法?！贝ㄖ啤霸谌珖两裆形唇⑵鹨粋€統(tǒng)一的、完善的管理辦法。在各地出臺的本地區(qū)的管理辦法中，對”代建制“含義的理解差異很大，代建管理的方法、職責和權(quán)力也不相同，各干各的，限制了”代建制“的進一步發(fā)展。
2、進一步明確“代建制竹的法律地位。為了有效地推行”代建制“，應(yīng)使代建單位具備相應(yīng)的法律地位，以解決其獨立承擔建設(shè)項目和投資安全責任的問題。由于國家目前關(guān)于代建項目的履約擔保和相關(guān)擔保尚未形成制度，代建單位作為項目法人，在代建合同中雖已明確，但在辦理政府部門的相關(guān)手續(xù)時也會遇到一定的問題。因此，建議可否由政府出面協(xié)調(diào)來解決此類問題，并不斷完善代建項目的項目法人責任及鞏固代建單位的法律地位。
3、制定一個合理的收費標準。建議對財建「2004」300號文中“代建單位管理費不得高于建設(shè)單位管理費標準”加以修訂，制定一個相對比較合理的代建收費標準，以盡可能地保證代建單位利益，從而提高代建單位從事代建制項目的積極性，同時也有利于代建管理整體水平的進一步提高。
4、合理劃分代建單位、使用單位和投資單位的職權(quán)。實現(xiàn)“代建制”的意圖之一就是實現(xiàn)“建設(shè)、管理、使用”三位一體的分離。但在“代建制”管理的實施過程中，一些使用單位為了部門利益，原本就不希望將項目交給代建單位管理，因此對代建工作橫加干涉，在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動性，進而影響到項目的順利實施。建議應(yīng)確立政府投資管理部門的主導地位，代建單位受政府投資管理部門委托，其對工程實施的各項管理應(yīng)當對政府投資管理部門負責。限制使用單位的權(quán)力，使用單位不能隨意干涉代建單位的工作，代建單位在合同規(guī)定范圍內(nèi)對施工、材料、設(shè)備、專業(yè)服務(wù)的選擇有決定權(quán)。使用單位可以對代建單位的工作進行監(jiān)督并提出建議，有分歧可以報政府相關(guān)部門裁定。
5、加強代建單位的行業(yè)管理和專業(yè)人才的培養(yǎng)。應(yīng)不斷培育具有專業(yè)管理水平的代建單位，并強化政府的監(jiān)管職能。有些代建單位管理弱化，缺乏必要的工程管理人員和實際工作經(jīng)驗。在建設(shè)實施過程中，管理工作往往達不到預期的效果。因此，在現(xiàn)階段應(yīng)建立代建單位的業(yè)績檔案，完善對代建單位績效的考核評比辦法，加強政府對代建單位的動態(tài)管理。對管理水平低下的代建單位應(yīng)清退出代建市場，而對綜合實力較強并具有相關(guān)工作經(jīng)驗的單位建議重點加以扶持。“代建制”推行的基礎(chǔ)是不斷培育專業(yè)化的代建單位，兩者相輔相成。
6、提高管理效率，充分發(fā)揮中介服務(wù)的作用。建議實行有選擇的回避制度，即代建單位負責項目管理工作，不得直接或間接從事代建項目的施工和材料設(shè)備供應(yīng)等。但是，我們認為代建單位負責項目管理工作后，應(yīng)允許其直接從事招標和監(jiān)理工作，這樣可以減少業(yè)主不必要的委托次數(shù)，提高工程建設(shè)管理的效率和水平，與現(xiàn)行法規(guī)也不沖突，符合國際上“管監(jiān)合一”的慣例。
7、重視工程前期研究，做好全過程投資控制。高度重視項目可行性研究等前期決策咨詢工作，維護投資估算的嚴肅性。在實行“代建制”的情況下，政府對項目投資的控制要求，就是實際發(fā)生投資不超過可行性研究的投資估算或在其上下一定范圍內(nèi)的增減，這也是代建單位明確自身責任，約束自身行為的首要依據(jù)。
委托單位或受其委托的單位在編制可行性研究報告時，要以嚴肅認真的態(tài)度和科學的方法，對項目的投資額做出準確的、實事求是的估算。政府投資管理部門在審批項目的可行性研究報告前，建議提交有資質(zhì)的機構(gòu)進行評估論證并做出客觀科學的評估意見，供政府投資管理部門參考并對以后的各項工作起到指導、約束的作用。