二十世紀(jì)初，內(nèi)部控制測(cè)評(píng)被民間審計(jì)組織用于財(cái)務(wù)審計(jì)成為現(xiàn)代審計(jì)方法運(yùn)用標(biāo)志。之后，不論是在經(jīng)濟(jì)管理界，還是在審計(jì)界；不論對(duì)民間審計(jì)組織、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，還是對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)；不論進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，還是進(jìn)行績(jī)效審計(jì)；不論是運(yùn)用內(nèi)部控制基礎(chǔ)審計(jì)方法，還是運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)方法；不論是管理、審計(jì)手段非信息技術(shù)化處理，還是管理、審計(jì)手段信息技術(shù)化處理，內(nèi)部控制一直成為理論與實(shí)踐關(guān)注的熱點(diǎn)，并隨社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展而發(fā)展。
隨著企業(yè)管理、民間審計(jì)實(shí)踐發(fā)展，計(jì)算機(jī)在企業(yè)管理和民間審計(jì)中的運(yùn)用，1992年，美國(guó)防虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)所屬贊助組織委員會(huì)提出《內(nèi)部控制整體框架》報(bào)告（COSO報(bào)告），報(bào)告拓展了內(nèi)部控制要素，成為國(guó)際審計(jì)界關(guān)于內(nèi)部控制權(quán)威的論述，進(jìn)而影響了民間審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的制定與實(shí)踐。隨著國(guó)家審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展，反腐要求的高漲，信息技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織，不僅在2001年提出內(nèi)部控制是政府責(zé)任的基礎(chǔ)，而且歷經(jīng)4年更新了1992年發(fā)布的《內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》。更新后的準(zhǔn)則指南是2004年第十八屆審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際會(huì)議討論通過的《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》，各成員國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)該準(zhǔn)則指南提出的內(nèi)部控制概念達(dá)成共識(shí)。
相對(duì)《內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》的內(nèi)部控制概念，《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》的內(nèi)部控制概念，不僅吸收了《內(nèi)部控制整體框架》報(bào)告中內(nèi)部控制概念模式，而且強(qiáng)調(diào)了信息技術(shù)控制對(duì)政府履行責(zé)任、提高辦公透明度的重要性；相對(duì)《內(nèi)部控制整體框架》的內(nèi)部控制概念，《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》不僅賦于了內(nèi)部控制新內(nèi)容：拓寬了內(nèi)部控制目標(biāo)，突出了公共資源安全控制的地位，擴(kuò)大了信息控制范圍，發(fā)展了信息技術(shù)控制，考慮了美國(guó)防虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)所屬贊助組織委員會(huì)2004年提出的《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理框架》；而且體現(xiàn)了公共部門內(nèi)部控制的特征：公共道德控制和信息資源控制的社會(huì)政治效應(yīng)，使命目標(biāo)和政策執(zhí)行控制的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。
《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》是審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織成員國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)制定和實(shí)施內(nèi)部控制測(cè)評(píng)準(zhǔn)則的基本參考依據(jù)。各國(guó)因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治目標(biāo)不同，公共部門在公共資金運(yùn)用、預(yù)算周期及重點(diǎn)和預(yù)算執(zhí)行中存在著差異。翻譯審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》提出的內(nèi)部控制概念，有助于我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況理解內(nèi)部控制發(fā)展及原因，運(yùn)用并發(fā)展財(cái)務(wù)審計(jì)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)，研究效益審計(jì)、信息技術(shù)審計(jì)內(nèi)部控制及測(cè)評(píng)，推動(dòng)審計(jì)質(zhì)量控制。
一、內(nèi)部控制的概念
公共部門內(nèi)部控制是公共機(jī)構(gòu)管理部門和員工針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置、合理保障機(jī)構(gòu)履行使命并實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的過程，它是機(jī)構(gòu)運(yùn)作不可缺少的過程。公共機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)是：有序、道德和經(jīng)濟(jì)地運(yùn)作；提高運(yùn)作效率，運(yùn)作達(dá)到預(yù)期效果；履行責(zé)任；遵守法律、法規(guī)；維護(hù)資源安全，防止損失、濫用和毀壞。內(nèi)部控制隨著機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)變化不斷地更新，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、必要的過程。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)合理保障機(jī)構(gòu)履行使命并實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的過程與機(jī)構(gòu)管理部門和各層次的員工有關(guān)。內(nèi)部控制是機(jī)構(gòu)運(yùn)作不可缺少的過程。內(nèi)部控制不是孤立的事項(xiàng)或環(huán)境，而是機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理中存在的一系列活動(dòng)。這些活動(dòng)在機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理期間持續(xù)地發(fā)生，處處地、內(nèi)在地制約著機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理。內(nèi)部控制非同于某些人對(duì)它的看法，認(rèn)為內(nèi)部控制是強(qiáng)加于機(jī)構(gòu)做的或機(jī)構(gòu)不得不做的事情。內(nèi)部控制系統(tǒng)是機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理不可缺少的組成部分，與機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理融為一體，在機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)中設(shè)置，內(nèi)部控制最為有效。內(nèi)部控制應(yīng)在機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理中設(shè)置，不應(yīng)在機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理外設(shè)置。在機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理中設(shè)置內(nèi)部控制，使之成為機(jī)構(gòu)管理過程的組成部分，并與計(jì)劃、執(zhí)行和監(jiān)督過程融為一體，更為有效。
在機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理中設(shè)置內(nèi)部控制的重要意義還在于是減少管理成本。獨(dú)立于現(xiàn)有的業(yè)務(wù)處理程序重新設(shè)置內(nèi)部控制程序?qū)⒃黾訖C(jī)構(gòu)管理成本。在現(xiàn)有業(yè)務(wù)處理程序基礎(chǔ)上，調(diào)整設(shè)置內(nèi)部控制，效果更好。內(nèi)部控制系統(tǒng)與機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理融為一體，業(yè)務(wù)處理通常可避免無用的程序和多余支出。來源：考試大
二、內(nèi)部控制人員
內(nèi)部控制人員指機(jī)構(gòu)中從事內(nèi)部控制工作者。內(nèi)部控制通過機(jī)構(gòu)員工的表達(dá)和行為完成。所以，內(nèi)部控制由內(nèi)部控制人員形成。內(nèi)部控制人員必須了解其任務(wù)、責(zé)任和權(quán)限。
機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制人員包括管理部門和其他員工。雖然管理部門主要實(shí)施機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，但還負(fù)責(zé)確立機(jī)構(gòu)目標(biāo)，并對(duì)內(nèi)部控制承擔(dān)全部責(zé)任。為了解機(jī)構(gòu)目標(biāo)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，需要設(shè)置內(nèi)部控制程序，管理部門為此制定內(nèi)部控制措施，并對(duì)措施執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督、測(cè)評(píng)。執(zhí)行內(nèi)部控制需要機(jī)構(gòu)主管人員積極支持，并通過管理部門與其他員工及時(shí)溝通。因此，內(nèi)部控制是管理部門直接用以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)目標(biāo)的手段。嚴(yán)格地說，管理部門是內(nèi)部控制的重要組成部分?？傊?，機(jī)構(gòu)全體員工在設(shè)置和執(zhí)行內(nèi)部控制中均發(fā)揮著重要作用。
另外，員工的品行影響內(nèi)部控制。準(zhǔn)則指南認(rèn)為：?jiǎn)T工對(duì)內(nèi)部控制的理解、溝通和執(zhí)行并非總是一致。每個(gè)人形成特定的工作崗位環(huán)境，具備不同的工作能力，有著不同的需求，處于不同的地位。這些因素影響著內(nèi)部控制，并受內(nèi)部控制影響。
三、內(nèi)部控制的合理保障
任何機(jī)構(gòu)最關(guān)注其使命完成，機(jī)構(gòu)為目標(biāo)而存在公共部門通常關(guān)注服務(wù)方式和公共效益。無論何種使命，其完成可能面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)，為盡力完成機(jī)構(gòu)使命，管理部門的任務(wù)是確認(rèn)并應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制僅助于管理部門在這些風(fēng)險(xiǎn)中合理地保障機(jī)構(gòu)完成使命并實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)。不管怎樣合理地設(shè)置、有效地執(zhí)行內(nèi)部控制，它不能絕對(duì)地保障實(shí)現(xiàn)管理部門確立的機(jī)構(gòu)總體目標(biāo)。反之，指南認(rèn)為：只有“合理”保障才具有可行性。
合理保障相當(dāng)于內(nèi)部控制達(dá)到需要的保障程度時(shí)，對(duì)內(nèi)部控制成本效益和風(fēng)險(xiǎn)做出考慮。確定內(nèi)部控制保障的合理程度需要判斷。在實(shí)際判斷，管理人員應(yīng)確認(rèn)環(huán)境變化中機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)、可承受風(fēng)險(xiǎn)，并評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和程度。
合理保障體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和不可預(yù)見性的理念。內(nèi)部控制外部因素和機(jī)構(gòu)作用可影響機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)。影響機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的因素還有：決策中判斷不當(dāng)；身心因素引起差錯(cuò)或過失；兩人或多人竄通回避內(nèi)部控制，或員工無視內(nèi)部控制。另外，控制成本的考慮將降低內(nèi)部控制系統(tǒng)的保障程度。這些因素致使管理部門不能絕對(duì)地保障機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)合理保障被認(rèn)為：內(nèi)部控制成本不應(yīng)大于內(nèi)部控制效益。反饋風(fēng)險(xiǎn)，建立內(nèi)部控制，其決定需要考慮內(nèi)部控制成本和效益。成本指實(shí)現(xiàn)具體控制目標(biāo)資源耗費(fèi)的財(cái)務(wù)估量和機(jī)會(huì)成本的經(jīng)濟(jì)估量。實(shí)現(xiàn)具體控制目標(biāo)如：預(yù)防工作延誤、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或生產(chǎn)率下降和員工精神狀態(tài)不佳。通過降低機(jī)構(gòu)預(yù)期目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)程度判斷內(nèi)部控制效益。其如：增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)欺詐、浪費(fèi)、濫用或差錯(cuò)的能力；預(yù)防差錯(cuò)發(fā)生，或加強(qiáng)業(yè)務(wù)處理合法、合規(guī)性。
將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受程度，設(shè)置內(nèi)部控制符合成本效益原則，其需要管理人員清楚地明了機(jī)構(gòu)全部實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。此外，政府機(jī)構(gòu)管理人員可能在某一業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)設(shè)置過多的內(nèi)部控制，對(duì)其他業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響。不利影響如：?jiǎn)T工可能避開繁瑣的內(nèi)部控制程序；低效率控制可能延誤業(yè)務(wù)處理；過多的控制程序可能抑制員工的創(chuàng)造性，不能解決或不能及時(shí)解決問題，降低服務(wù)的成本效益或質(zhì)量效益。由此，其他業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)增加的成本可能會(huì)抵銷設(shè)置過多控制的業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)獲取的效益。
還應(yīng)考慮業(yè)務(wù)性質(zhì)。高風(fēng)險(xiǎn)/低金額業(yè)務(wù)，其如工資、差旅費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)，其合理控制或許重要。相對(duì) 政府全部費(fèi)用支出，高風(fēng)險(xiǎn)/低金額業(yè)務(wù)內(nèi)部控制支出看似多余，但合理。其可以發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)處理差錯(cuò)，維護(hù)政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)的公眾信譽(yù)。
四、內(nèi)部控制與機(jī)構(gòu)目標(biāo)的設(shè)置
總體目標(biāo)通過諸多具體的子目標(biāo)、職能、過程和活動(dòng)實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部控制為實(shí)現(xiàn)一系列獨(dú)立且相互聯(lián)系的總體目標(biāo)而設(shè)置。機(jī)構(gòu)總體目標(biāo)是：
1、有序、道德、經(jīng)濟(jì)地運(yùn)作，提高運(yùn)作效率，達(dá)到預(yù)期效果。機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理應(yīng)循序進(jìn)行，符合道德規(guī)范，講求經(jīng)濟(jì)、效率和效果，并與機(jī)構(gòu)使命相符。
有序意指以合理的方式有條理地處理業(yè)務(wù)。道德意指道義原則。上世紀(jì)九十年代以來注
重道德，預(yù)防、檢查舞弊和腐敗，其對(duì)公共部門變得更為重要。一般希望是：公務(wù)員應(yīng)合理滿足公眾利益，嚴(yán)格管理公共資源；公眾應(yīng)受到合法、合理的公平對(duì)待。因此，公共道德奠定了公共部門的公眾信譽(yù)基礎(chǔ)，是良性治理社會(huì)的必要條件和根基。經(jīng)濟(jì)意指不浪費(fèi)或揮霍。即以最低成本，獲取適當(dāng)?shù)姆腺|(zhì)量的資源，適地、適時(shí)地配置資源。
效率意指實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)目標(biāo)的資源投入與產(chǎn)出關(guān)系。即以最少的資源投入，實(shí)現(xiàn)既定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出；或以既定數(shù)量和質(zhì)量的資源投入，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)出。效果意指目標(biāo)完成程度符合既定目標(biāo)要求或業(yè)務(wù)處理結(jié)果達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。
2、履行責(zé)任。公共責(zé)任包括公共機(jī)構(gòu)及員工在公共資金使用管理、合理滿足公眾利益及業(yè)務(wù)處理各方面的職責(zé)，履行責(zé)任指要求公共服務(wù)機(jī)構(gòu)及員工對(duì)其決策和行為承擔(dān)責(zé)任的過程。
履行責(zé)任被認(rèn)為是形成和處理財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息，保持信息可用性、可靠性和相關(guān)性，合理披露信息，及時(shí)向機(jī)構(gòu)內(nèi)外股東報(bào)告。非財(cái)務(wù)信息指與政策及執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性、效率、效果和內(nèi)部控制執(zhí)行及效果相關(guān)的信息。
3、遵守法律和法規(guī)。要求機(jī)構(gòu)遵守大量的法律和法規(guī)，法律和法規(guī)主要指公共機(jī)構(gòu)法律和法規(guī)中有關(guān)公共收支授權(quán)及管理方式，如：預(yù)算法案，國(guó)際條約，公共事務(wù)管理法，會(huì)計(jì)法或準(zhǔn)則，環(huán)境保護(hù)和公民權(quán)力法，所得稅法規(guī)，反欺詐和腐敗法令等。
4、維護(hù)資源安全。防止因浪費(fèi)、濫用、不當(dāng)管理、差錯(cuò)、舞弊和違規(guī)行為引起的資源損失、浪費(fèi)和毀壞。
雖然認(rèn)為這一目標(biāo)次于第一個(gè)目標(biāo)，但維護(hù)公共部門資源安全非常重要，需要加強(qiáng)。公共資源一般體現(xiàn)為公共資金，其使用的公共效益一般需要特別地關(guān)注。此外，現(xiàn)金為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)在公共部門仍普遍使用，資源的取得、使用和安排沒有足夠的保障。因而導(dǎo)致一些公共機(jī)構(gòu)并不及時(shí)更新其全部財(cái)產(chǎn)記錄，使資產(chǎn)更易流失。因此，在資源取得至處理資源的每一管理環(huán)節(jié)中應(yīng)設(shè)置內(nèi)部控制。
信息、原始憑證和會(huì)計(jì)記錄資源是政府履行責(zé)任并提高辦公透明度的關(guān)鍵，存在被盜、濫用和損壞的危險(xiǎn)，應(yīng)加保護(hù)。伴隨計(jì)算機(jī)系統(tǒng)廣泛應(yīng)用，維護(hù)資源真實(shí)性和記錄有效性變得甚為重要。不注意保護(hù)電腦儲(chǔ)存的敏感信息，它可能被毀壞、復(fù)制、擴(kuò)散和濫用。來源：www.examda.com
五、內(nèi)部控制效果的有限性
內(nèi)部控制憑自身不能保障機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)既定總體目標(biāo)。 無論內(nèi)部控制系統(tǒng)如何合理地設(shè)置、有效地執(zhí)行，其效果僅能合理地，而不能絕對(duì)地保障實(shí)現(xiàn)管理部門確立的機(jī)構(gòu)總體目標(biāo)或完成內(nèi)部控制任務(wù)。雖然內(nèi)部控制可形成管理部門有關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的進(jìn)度信息，或借助內(nèi)部控制接近實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)目標(biāo)，但內(nèi)部控制卻不能變管理人員劣性為優(yōu)點(diǎn)。政府機(jī)構(gòu)修改工作政策或程序，人口結(jié)構(gòu)或經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化；這些變動(dòng)顯然超出管理部門控制范圍，管理人員在變動(dòng)中可能需要重新設(shè)置內(nèi)部控制或調(diào)整可承受風(fēng)險(xiǎn)程度。
內(nèi)部控制效果在于減少機(jī)構(gòu)總體目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)的可能性。但內(nèi)部控制總存在著設(shè)置不合理或無法如期執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制效果取決于人的因素，它受制于管理部門和員工對(duì)其：設(shè)置錯(cuò)誤，判斷或解釋誤差，理解偏差，疏忽大意，疲勞作業(yè)，注意力分散，竄通回避，肆意踐踏或無視。
內(nèi)部控制設(shè)置資源的制約也是個(gè)限制因素。必須結(jié)合內(nèi)部控制成本考慮內(nèi)部控制效益。保持內(nèi)部控制系統(tǒng)以消除所有損失風(fēng)險(xiǎn)不切實(shí)際，由此產(chǎn)生的成本可能高于其帶來的收益。具體的內(nèi)部控制設(shè)置與否，應(yīng)同時(shí)考慮內(nèi)部控制設(shè)置成本和風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的可能性及對(duì)機(jī)構(gòu)的潛在影響。
機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)變化和管理部門的態(tài)度嚴(yán)重地影響著內(nèi)部控制效果及內(nèi)部控制人員的操作。因此，管理部門需要不斷地檢查和更新內(nèi)部控制，與員工溝通業(yè)務(wù)變化情況，樹立忠于內(nèi)部控制職守的榜樣。
隨著企業(yè)管理、民間審計(jì)實(shí)踐發(fā)展，計(jì)算機(jī)在企業(yè)管理和民間審計(jì)中的運(yùn)用，1992年，美國(guó)防虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)所屬贊助組織委員會(huì)提出《內(nèi)部控制整體框架》報(bào)告（COSO報(bào)告），報(bào)告拓展了內(nèi)部控制要素，成為國(guó)際審計(jì)界關(guān)于內(nèi)部控制權(quán)威的論述，進(jìn)而影響了民間審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的制定與實(shí)踐。隨著國(guó)家審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展，反腐要求的高漲，信息技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織，不僅在2001年提出內(nèi)部控制是政府責(zé)任的基礎(chǔ)，而且歷經(jīng)4年更新了1992年發(fā)布的《內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》。更新后的準(zhǔn)則指南是2004年第十八屆審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際會(huì)議討論通過的《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》，各成員國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)該準(zhǔn)則指南提出的內(nèi)部控制概念達(dá)成共識(shí)。
相對(duì)《內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》的內(nèi)部控制概念，《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》的內(nèi)部控制概念，不僅吸收了《內(nèi)部控制整體框架》報(bào)告中內(nèi)部控制概念模式，而且強(qiáng)調(diào)了信息技術(shù)控制對(duì)政府履行責(zé)任、提高辦公透明度的重要性；相對(duì)《內(nèi)部控制整體框架》的內(nèi)部控制概念，《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》不僅賦于了內(nèi)部控制新內(nèi)容：拓寬了內(nèi)部控制目標(biāo)，突出了公共資源安全控制的地位，擴(kuò)大了信息控制范圍，發(fā)展了信息技術(shù)控制，考慮了美國(guó)防虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)所屬贊助組織委員會(huì)2004年提出的《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理框架》；而且體現(xiàn)了公共部門內(nèi)部控制的特征：公共道德控制和信息資源控制的社會(huì)政治效應(yīng)，使命目標(biāo)和政策執(zhí)行控制的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。
《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》是審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織成員國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)制定和實(shí)施內(nèi)部控制測(cè)評(píng)準(zhǔn)則的基本參考依據(jù)。各國(guó)因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治目標(biāo)不同，公共部門在公共資金運(yùn)用、預(yù)算周期及重點(diǎn)和預(yù)算執(zhí)行中存在著差異。翻譯審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》提出的內(nèi)部控制概念，有助于我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況理解內(nèi)部控制發(fā)展及原因，運(yùn)用并發(fā)展財(cái)務(wù)審計(jì)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)，研究效益審計(jì)、信息技術(shù)審計(jì)內(nèi)部控制及測(cè)評(píng)，推動(dòng)審計(jì)質(zhì)量控制。
一、內(nèi)部控制的概念
公共部門內(nèi)部控制是公共機(jī)構(gòu)管理部門和員工針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置、合理保障機(jī)構(gòu)履行使命并實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的過程，它是機(jī)構(gòu)運(yùn)作不可缺少的過程。公共機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)是：有序、道德和經(jīng)濟(jì)地運(yùn)作；提高運(yùn)作效率，運(yùn)作達(dá)到預(yù)期效果；履行責(zé)任；遵守法律、法規(guī)；維護(hù)資源安全，防止損失、濫用和毀壞。內(nèi)部控制隨著機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)變化不斷地更新，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、必要的過程。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)合理保障機(jī)構(gòu)履行使命并實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的過程與機(jī)構(gòu)管理部門和各層次的員工有關(guān)。內(nèi)部控制是機(jī)構(gòu)運(yùn)作不可缺少的過程。內(nèi)部控制不是孤立的事項(xiàng)或環(huán)境，而是機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理中存在的一系列活動(dòng)。這些活動(dòng)在機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理期間持續(xù)地發(fā)生，處處地、內(nèi)在地制約著機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理。內(nèi)部控制非同于某些人對(duì)它的看法，認(rèn)為內(nèi)部控制是強(qiáng)加于機(jī)構(gòu)做的或機(jī)構(gòu)不得不做的事情。內(nèi)部控制系統(tǒng)是機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理不可缺少的組成部分，與機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理融為一體，在機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)中設(shè)置，內(nèi)部控制最為有效。內(nèi)部控制應(yīng)在機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理中設(shè)置，不應(yīng)在機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理外設(shè)置。在機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理中設(shè)置內(nèi)部控制，使之成為機(jī)構(gòu)管理過程的組成部分，并與計(jì)劃、執(zhí)行和監(jiān)督過程融為一體，更為有效。
在機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理中設(shè)置內(nèi)部控制的重要意義還在于是減少管理成本。獨(dú)立于現(xiàn)有的業(yè)務(wù)處理程序重新設(shè)置內(nèi)部控制程序?qū)⒃黾訖C(jī)構(gòu)管理成本。在現(xiàn)有業(yè)務(wù)處理程序基礎(chǔ)上，調(diào)整設(shè)置內(nèi)部控制，效果更好。內(nèi)部控制系統(tǒng)與機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理融為一體，業(yè)務(wù)處理通常可避免無用的程序和多余支出。來源：考試大
二、內(nèi)部控制人員
內(nèi)部控制人員指機(jī)構(gòu)中從事內(nèi)部控制工作者。內(nèi)部控制通過機(jī)構(gòu)員工的表達(dá)和行為完成。所以，內(nèi)部控制由內(nèi)部控制人員形成。內(nèi)部控制人員必須了解其任務(wù)、責(zé)任和權(quán)限。
機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制人員包括管理部門和其他員工。雖然管理部門主要實(shí)施機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，但還負(fù)責(zé)確立機(jī)構(gòu)目標(biāo)，并對(duì)內(nèi)部控制承擔(dān)全部責(zé)任。為了解機(jī)構(gòu)目標(biāo)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，需要設(shè)置內(nèi)部控制程序，管理部門為此制定內(nèi)部控制措施，并對(duì)措施執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督、測(cè)評(píng)。執(zhí)行內(nèi)部控制需要機(jī)構(gòu)主管人員積極支持，并通過管理部門與其他員工及時(shí)溝通。因此，內(nèi)部控制是管理部門直接用以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)目標(biāo)的手段。嚴(yán)格地說，管理部門是內(nèi)部控制的重要組成部分?？傊?，機(jī)構(gòu)全體員工在設(shè)置和執(zhí)行內(nèi)部控制中均發(fā)揮著重要作用。
另外，員工的品行影響內(nèi)部控制。準(zhǔn)則指南認(rèn)為：?jiǎn)T工對(duì)內(nèi)部控制的理解、溝通和執(zhí)行并非總是一致。每個(gè)人形成特定的工作崗位環(huán)境，具備不同的工作能力，有著不同的需求，處于不同的地位。這些因素影響著內(nèi)部控制，并受內(nèi)部控制影響。
三、內(nèi)部控制的合理保障
任何機(jī)構(gòu)最關(guān)注其使命完成，機(jī)構(gòu)為目標(biāo)而存在公共部門通常關(guān)注服務(wù)方式和公共效益。無論何種使命，其完成可能面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)，為盡力完成機(jī)構(gòu)使命，管理部門的任務(wù)是確認(rèn)并應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制僅助于管理部門在這些風(fēng)險(xiǎn)中合理地保障機(jī)構(gòu)完成使命并實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)。不管怎樣合理地設(shè)置、有效地執(zhí)行內(nèi)部控制，它不能絕對(duì)地保障實(shí)現(xiàn)管理部門確立的機(jī)構(gòu)總體目標(biāo)。反之，指南認(rèn)為：只有“合理”保障才具有可行性。
合理保障相當(dāng)于內(nèi)部控制達(dá)到需要的保障程度時(shí)，對(duì)內(nèi)部控制成本效益和風(fēng)險(xiǎn)做出考慮。確定內(nèi)部控制保障的合理程度需要判斷。在實(shí)際判斷，管理人員應(yīng)確認(rèn)環(huán)境變化中機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)、可承受風(fēng)險(xiǎn)，并評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和程度。
合理保障體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和不可預(yù)見性的理念。內(nèi)部控制外部因素和機(jī)構(gòu)作用可影響機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)。影響機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的因素還有：決策中判斷不當(dāng)；身心因素引起差錯(cuò)或過失；兩人或多人竄通回避內(nèi)部控制，或員工無視內(nèi)部控制。另外，控制成本的考慮將降低內(nèi)部控制系統(tǒng)的保障程度。這些因素致使管理部門不能絕對(duì)地保障機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)合理保障被認(rèn)為：內(nèi)部控制成本不應(yīng)大于內(nèi)部控制效益。反饋風(fēng)險(xiǎn)，建立內(nèi)部控制，其決定需要考慮內(nèi)部控制成本和效益。成本指實(shí)現(xiàn)具體控制目標(biāo)資源耗費(fèi)的財(cái)務(wù)估量和機(jī)會(huì)成本的經(jīng)濟(jì)估量。實(shí)現(xiàn)具體控制目標(biāo)如：預(yù)防工作延誤、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或生產(chǎn)率下降和員工精神狀態(tài)不佳。通過降低機(jī)構(gòu)預(yù)期目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)程度判斷內(nèi)部控制效益。其如：增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)欺詐、浪費(fèi)、濫用或差錯(cuò)的能力；預(yù)防差錯(cuò)發(fā)生，或加強(qiáng)業(yè)務(wù)處理合法、合規(guī)性。
將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受程度，設(shè)置內(nèi)部控制符合成本效益原則，其需要管理人員清楚地明了機(jī)構(gòu)全部實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。此外，政府機(jī)構(gòu)管理人員可能在某一業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)設(shè)置過多的內(nèi)部控制，對(duì)其他業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響。不利影響如：?jiǎn)T工可能避開繁瑣的內(nèi)部控制程序；低效率控制可能延誤業(yè)務(wù)處理；過多的控制程序可能抑制員工的創(chuàng)造性，不能解決或不能及時(shí)解決問題，降低服務(wù)的成本效益或質(zhì)量效益。由此，其他業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)增加的成本可能會(huì)抵銷設(shè)置過多控制的業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)獲取的效益。
還應(yīng)考慮業(yè)務(wù)性質(zhì)。高風(fēng)險(xiǎn)/低金額業(yè)務(wù)，其如工資、差旅費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)，其合理控制或許重要。相對(duì) 政府全部費(fèi)用支出，高風(fēng)險(xiǎn)/低金額業(yè)務(wù)內(nèi)部控制支出看似多余，但合理。其可以發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)處理差錯(cuò)，維護(hù)政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)的公眾信譽(yù)。
四、內(nèi)部控制與機(jī)構(gòu)目標(biāo)的設(shè)置
總體目標(biāo)通過諸多具體的子目標(biāo)、職能、過程和活動(dòng)實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部控制為實(shí)現(xiàn)一系列獨(dú)立且相互聯(lián)系的總體目標(biāo)而設(shè)置。機(jī)構(gòu)總體目標(biāo)是：
1、有序、道德、經(jīng)濟(jì)地運(yùn)作，提高運(yùn)作效率，達(dá)到預(yù)期效果。機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處理應(yīng)循序進(jìn)行，符合道德規(guī)范，講求經(jīng)濟(jì)、效率和效果，并與機(jī)構(gòu)使命相符。
有序意指以合理的方式有條理地處理業(yè)務(wù)。道德意指道義原則。上世紀(jì)九十年代以來注
重道德，預(yù)防、檢查舞弊和腐敗，其對(duì)公共部門變得更為重要。一般希望是：公務(wù)員應(yīng)合理滿足公眾利益，嚴(yán)格管理公共資源；公眾應(yīng)受到合法、合理的公平對(duì)待。因此，公共道德奠定了公共部門的公眾信譽(yù)基礎(chǔ)，是良性治理社會(huì)的必要條件和根基。經(jīng)濟(jì)意指不浪費(fèi)或揮霍。即以最低成本，獲取適當(dāng)?shù)姆腺|(zhì)量的資源，適地、適時(shí)地配置資源。
效率意指實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)目標(biāo)的資源投入與產(chǎn)出關(guān)系。即以最少的資源投入，實(shí)現(xiàn)既定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出；或以既定數(shù)量和質(zhì)量的資源投入，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)出。效果意指目標(biāo)完成程度符合既定目標(biāo)要求或業(yè)務(wù)處理結(jié)果達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。
2、履行責(zé)任。公共責(zé)任包括公共機(jī)構(gòu)及員工在公共資金使用管理、合理滿足公眾利益及業(yè)務(wù)處理各方面的職責(zé)，履行責(zé)任指要求公共服務(wù)機(jī)構(gòu)及員工對(duì)其決策和行為承擔(dān)責(zé)任的過程。
履行責(zé)任被認(rèn)為是形成和處理財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息，保持信息可用性、可靠性和相關(guān)性，合理披露信息，及時(shí)向機(jī)構(gòu)內(nèi)外股東報(bào)告。非財(cái)務(wù)信息指與政策及執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性、效率、效果和內(nèi)部控制執(zhí)行及效果相關(guān)的信息。
3、遵守法律和法規(guī)。要求機(jī)構(gòu)遵守大量的法律和法規(guī)，法律和法規(guī)主要指公共機(jī)構(gòu)法律和法規(guī)中有關(guān)公共收支授權(quán)及管理方式，如：預(yù)算法案，國(guó)際條約，公共事務(wù)管理法，會(huì)計(jì)法或準(zhǔn)則，環(huán)境保護(hù)和公民權(quán)力法，所得稅法規(guī)，反欺詐和腐敗法令等。
4、維護(hù)資源安全。防止因浪費(fèi)、濫用、不當(dāng)管理、差錯(cuò)、舞弊和違規(guī)行為引起的資源損失、浪費(fèi)和毀壞。
雖然認(rèn)為這一目標(biāo)次于第一個(gè)目標(biāo)，但維護(hù)公共部門資源安全非常重要，需要加強(qiáng)。公共資源一般體現(xiàn)為公共資金，其使用的公共效益一般需要特別地關(guān)注。此外，現(xiàn)金為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)在公共部門仍普遍使用，資源的取得、使用和安排沒有足夠的保障。因而導(dǎo)致一些公共機(jī)構(gòu)并不及時(shí)更新其全部財(cái)產(chǎn)記錄，使資產(chǎn)更易流失。因此，在資源取得至處理資源的每一管理環(huán)節(jié)中應(yīng)設(shè)置內(nèi)部控制。
信息、原始憑證和會(huì)計(jì)記錄資源是政府履行責(zé)任并提高辦公透明度的關(guān)鍵，存在被盜、濫用和損壞的危險(xiǎn)，應(yīng)加保護(hù)。伴隨計(jì)算機(jī)系統(tǒng)廣泛應(yīng)用，維護(hù)資源真實(shí)性和記錄有效性變得甚為重要。不注意保護(hù)電腦儲(chǔ)存的敏感信息，它可能被毀壞、復(fù)制、擴(kuò)散和濫用。來源：www.examda.com
五、內(nèi)部控制效果的有限性
內(nèi)部控制憑自身不能保障機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)既定總體目標(biāo)。 無論內(nèi)部控制系統(tǒng)如何合理地設(shè)置、有效地執(zhí)行，其效果僅能合理地，而不能絕對(duì)地保障實(shí)現(xiàn)管理部門確立的機(jī)構(gòu)總體目標(biāo)或完成內(nèi)部控制任務(wù)。雖然內(nèi)部控制可形成管理部門有關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的進(jìn)度信息，或借助內(nèi)部控制接近實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)目標(biāo)，但內(nèi)部控制卻不能變管理人員劣性為優(yōu)點(diǎn)。政府機(jī)構(gòu)修改工作政策或程序，人口結(jié)構(gòu)或經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化；這些變動(dòng)顯然超出管理部門控制范圍，管理人員在變動(dòng)中可能需要重新設(shè)置內(nèi)部控制或調(diào)整可承受風(fēng)險(xiǎn)程度。
內(nèi)部控制效果在于減少機(jī)構(gòu)總體目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)的可能性。但內(nèi)部控制總存在著設(shè)置不合理或無法如期執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制效果取決于人的因素，它受制于管理部門和員工對(duì)其：設(shè)置錯(cuò)誤，判斷或解釋誤差，理解偏差，疏忽大意，疲勞作業(yè)，注意力分散，竄通回避，肆意踐踏或無視。
內(nèi)部控制設(shè)置資源的制約也是個(gè)限制因素。必須結(jié)合內(nèi)部控制成本考慮內(nèi)部控制效益。保持內(nèi)部控制系統(tǒng)以消除所有損失風(fēng)險(xiǎn)不切實(shí)際，由此產(chǎn)生的成本可能高于其帶來的收益。具體的內(nèi)部控制設(shè)置與否，應(yīng)同時(shí)考慮內(nèi)部控制設(shè)置成本和風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的可能性及對(duì)機(jī)構(gòu)的潛在影響。
機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)變化和管理部門的態(tài)度嚴(yán)重地影響著內(nèi)部控制效果及內(nèi)部控制人員的操作。因此，管理部門需要不斷地檢查和更新內(nèi)部控制，與員工溝通業(yè)務(wù)變化情況，樹立忠于內(nèi)部控制職守的榜樣。