分析影響財政專項資金效益正常發(fā)揮的主要原因及主要表現(xiàn)形式，對于促進加強財政專項資金管理，充分發(fā)揮財政專項資金的使用效能，具有積極和現(xiàn)實的意義，也是當前財政專項資金審計的重點和主要工作目標。本人在參加近二年的中央轉(zhuǎn)移支付資金專項資金審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，影響當前財政專項資金效益正常發(fā)揮的原因及表現(xiàn)形式主要有以下幾點：
一、財政專項資金撥付環(huán)節(jié)多、時間長，影響當年項目正常實施，使項目難以發(fā)揮如期效益。一是省、市和縣層層撥付晚。在某縣審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，2005年中央專款當年撥付項目資金僅占當年計劃資金的23%，其中基本建設類專項資金全部未撥付項目，當年實施的項目均為上年甚至以前年度項目，其主要原因是由于省級10月以后下達市級專項資金占當年下達資金比重58%，市級11月以后撥出資金占全年應撥數(shù)的71％,縣級當年撥付資金僅占當年應撥數(shù)的26％。二是撥付資金鏈條長，涉及部門多，影響當年資金及時撥付項目。在某縣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，以工代賑、人蓄飲水、農(nóng)村通達工程等專項資金涉及部門多、資金鏈條長，尤其以工代賑資金撥付環(huán)節(jié)經(jīng)過縣財政局、縣工賑辦、水保局或交通局、鄉(xiāng)政府、項目承包單位等5個環(huán)節(jié)，有的則經(jīng)過7個環(huán)節(jié)。按照預算法的規(guī)定，當年預算安排資金應于當年完成，由于政府各級部門層層滯留專項資金，致使很多項目當年不能實施,國家政策目標難以實現(xiàn)。
二、地方財力有限，配套資金不到位，導致項目閑置，不能發(fā)揮如期效益。在對某市審計調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，由于該市所屬的七縣區(qū)均為國定貧困縣，地方經(jīng)濟欠發(fā)達，可用財力有限，機構運轉(zhuǎn)和事業(yè)費支出占了可用財力90%以上，財政資金基本上只能用于保機關事業(yè)單位人員工資及政府機構運轉(zhuǎn)，加之債務負擔也很沉重，因此，配套資金缺口大，配套率僅達到28%。由于配套資金不到位，造成一些投資項目無法及時開工或項目主體雖已完工但配套設施未建設而不能投入使用，致使中央專項資金閑置或不能發(fā)揮預期效益。硬性要求配套的項目過多、資金過大，也極易造成當?shù)厝嗣袢罕娯摀^重，該市2005年通達工程建設實際配套資金全部是以工投勞、征地折資款，由于這些地區(qū)本身就是貧困地區(qū)，地方財政捉襟見肘，農(nóng)民群眾都很窮，強行配套必然加重農(nóng)民群眾的負擔。
三、前期準備不足，盲目上項目，造成資金閑置。由于“跑步（部）前（錢）進”成為潛規(guī)則，一些地方在申報項目時，抱著“不要白不要”的態(tài)度，只重爭取資金，不重細致調(diào)查研究，對具體建設項目不明確而爭取資金的問題時有發(fā)生。個別項目由于在立項時比較倉促，未嚴格執(zhí)行基本建設程序，前期準備不充分，可行性研究不夠，因而在上級資金下達后無法正常使用，從而發(fā)生資金閑置。因買醬油的錢不能打醋，常常導致該辦的事辦不了，甚至一些迫切需要搞的項目不能實施，而一些資金長期躺在那里睡大覺，不能及時發(fā)揮應有作用。而中央資金分配部門往往重資金的分配、輕資金使用的全程監(jiān)督管理，缺乏追蹤問效，后續(xù)監(jiān)督管理跟不上，從而使部分專項資金難以達到預期的目標。
四、項目交叉、多頭管理，資金分散，不能形成合力。一是職能交叉、資金使用政策要求不統(tǒng)一、信息溝通不充分，缺乏總體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使部分財政資金得不到合理分配，有限資源得不到有效配置。目前參與中央專項補助分配的部委多達30多個，在資金分配和項目設置方面，各部委之間、部委內(nèi)部各司局之間職能交叉、專項補助項目內(nèi)容重復的問題十分突出。時常出現(xiàn)同一項目多個部門管理，不僅投入重復，使用分散，而且造成資金管理成本高。我們在某縣審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，僅退耕還林糧食補助一項資金就涉及財政局的三個科管理，農(nóng)業(yè)科管現(xiàn)金補助，企業(yè)科管糧食補助，經(jīng)建科管種苗款，各自為陣。多頭管理極易造成一些不必要的浪費、工作效率的低下和資金的“跑、冒、滴、漏”。二是部分專項資金“灑胡椒面”、“小、散、亂”，難以形成合力，致使政策效果不明顯。這一現(xiàn)象在涉農(nóng)專項資金分配使用中表現(xiàn)較為突出，“十五”時期以來，政府新增財力的使用在逐步向“三農(nóng)”傾斜，財政對農(nóng)業(yè)投入的絕對量在大幅度增加，但財政支農(nóng)資金支出相對財政總支出、相對“三農(nóng)”面廣量大的實際、相對農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位而言，仍然是十分有限的，因此必須集中資金解決突出問題。但支農(nóng)資金由于分屬中央17個部委管理，一些項目資金甚至10萬元以下，造成資金使用分散，這種資金小、散和中央部委直接管每個小項目的做法，既不現(xiàn)實也不科學。
五、擠占挪用財政專項資金的問題時有發(fā)生，也是部分專項資金效益得不到有效發(fā)揮的重要原因之一。一些地方因財政供養(yǎng)人員多、負擔重，財力有限，人員經(jīng)費、機構運轉(zhuǎn)費不足，故挪用專項資金發(fā)放工資或彌補經(jīng)費不足；一些地方或個人為了宣揚政績，挪用專項資金搞政績工程、面子工程；甚至一些有權力部門或個人因腐敗等違法行為而導致一些豆腐渣工程，如此等等，都影響了財政專項資金效益的正常發(fā)揮。
針對以上影響當前財政專項資金效益正常發(fā)揮的主要原因，我們應采取以下主要對策：一是各級財政和主管部門應加快專款撥付進度，盡可能減少資金撥付環(huán)節(jié)和資金撥付天數(shù)，縮短鏈條，使專款當年撥付項目當年見效。二是加大對貧困地區(qū)的補助力度，減少或部分取消貧困地區(qū)的配套資金要求。三是嚴格項目審批制度，建立財政性資金的追蹤問效機制，資金撥付和使用后，進行定期檢查，加強資金的監(jiān)督檢查，防止資金被閑置或挪用。四是建立專項資金有效協(xié)調(diào)機制，減少專項資金的投入渠道，加強專款整合，使有限資金形成合力。
一、財政專項資金撥付環(huán)節(jié)多、時間長，影響當年項目正常實施，使項目難以發(fā)揮如期效益。一是省、市和縣層層撥付晚。在某縣審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，2005年中央專款當年撥付項目資金僅占當年計劃資金的23%，其中基本建設類專項資金全部未撥付項目，當年實施的項目均為上年甚至以前年度項目，其主要原因是由于省級10月以后下達市級專項資金占當年下達資金比重58%，市級11月以后撥出資金占全年應撥數(shù)的71％,縣級當年撥付資金僅占當年應撥數(shù)的26％。二是撥付資金鏈條長，涉及部門多，影響當年資金及時撥付項目。在某縣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，以工代賑、人蓄飲水、農(nóng)村通達工程等專項資金涉及部門多、資金鏈條長，尤其以工代賑資金撥付環(huán)節(jié)經(jīng)過縣財政局、縣工賑辦、水保局或交通局、鄉(xiāng)政府、項目承包單位等5個環(huán)節(jié)，有的則經(jīng)過7個環(huán)節(jié)。按照預算法的規(guī)定，當年預算安排資金應于當年完成，由于政府各級部門層層滯留專項資金，致使很多項目當年不能實施,國家政策目標難以實現(xiàn)。
二、地方財力有限，配套資金不到位，導致項目閑置，不能發(fā)揮如期效益。在對某市審計調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，由于該市所屬的七縣區(qū)均為國定貧困縣，地方經(jīng)濟欠發(fā)達，可用財力有限，機構運轉(zhuǎn)和事業(yè)費支出占了可用財力90%以上，財政資金基本上只能用于保機關事業(yè)單位人員工資及政府機構運轉(zhuǎn)，加之債務負擔也很沉重，因此，配套資金缺口大，配套率僅達到28%。由于配套資金不到位，造成一些投資項目無法及時開工或項目主體雖已完工但配套設施未建設而不能投入使用，致使中央專項資金閑置或不能發(fā)揮預期效益。硬性要求配套的項目過多、資金過大，也極易造成當?shù)厝嗣袢罕娯摀^重，該市2005年通達工程建設實際配套資金全部是以工投勞、征地折資款，由于這些地區(qū)本身就是貧困地區(qū)，地方財政捉襟見肘，農(nóng)民群眾都很窮，強行配套必然加重農(nóng)民群眾的負擔。
三、前期準備不足，盲目上項目，造成資金閑置。由于“跑步（部）前（錢）進”成為潛規(guī)則，一些地方在申報項目時，抱著“不要白不要”的態(tài)度，只重爭取資金，不重細致調(diào)查研究，對具體建設項目不明確而爭取資金的問題時有發(fā)生。個別項目由于在立項時比較倉促，未嚴格執(zhí)行基本建設程序，前期準備不充分，可行性研究不夠，因而在上級資金下達后無法正常使用，從而發(fā)生資金閑置。因買醬油的錢不能打醋，常常導致該辦的事辦不了，甚至一些迫切需要搞的項目不能實施，而一些資金長期躺在那里睡大覺，不能及時發(fā)揮應有作用。而中央資金分配部門往往重資金的分配、輕資金使用的全程監(jiān)督管理，缺乏追蹤問效，后續(xù)監(jiān)督管理跟不上，從而使部分專項資金難以達到預期的目標。
四、項目交叉、多頭管理，資金分散，不能形成合力。一是職能交叉、資金使用政策要求不統(tǒng)一、信息溝通不充分，缺乏總體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使部分財政資金得不到合理分配，有限資源得不到有效配置。目前參與中央專項補助分配的部委多達30多個，在資金分配和項目設置方面，各部委之間、部委內(nèi)部各司局之間職能交叉、專項補助項目內(nèi)容重復的問題十分突出。時常出現(xiàn)同一項目多個部門管理，不僅投入重復，使用分散，而且造成資金管理成本高。我們在某縣審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，僅退耕還林糧食補助一項資金就涉及財政局的三個科管理，農(nóng)業(yè)科管現(xiàn)金補助，企業(yè)科管糧食補助，經(jīng)建科管種苗款，各自為陣。多頭管理極易造成一些不必要的浪費、工作效率的低下和資金的“跑、冒、滴、漏”。二是部分專項資金“灑胡椒面”、“小、散、亂”，難以形成合力，致使政策效果不明顯。這一現(xiàn)象在涉農(nóng)專項資金分配使用中表現(xiàn)較為突出，“十五”時期以來，政府新增財力的使用在逐步向“三農(nóng)”傾斜，財政對農(nóng)業(yè)投入的絕對量在大幅度增加，但財政支農(nóng)資金支出相對財政總支出、相對“三農(nóng)”面廣量大的實際、相對農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位而言，仍然是十分有限的，因此必須集中資金解決突出問題。但支農(nóng)資金由于分屬中央17個部委管理，一些項目資金甚至10萬元以下，造成資金使用分散，這種資金小、散和中央部委直接管每個小項目的做法，既不現(xiàn)實也不科學。
五、擠占挪用財政專項資金的問題時有發(fā)生，也是部分專項資金效益得不到有效發(fā)揮的重要原因之一。一些地方因財政供養(yǎng)人員多、負擔重，財力有限，人員經(jīng)費、機構運轉(zhuǎn)費不足，故挪用專項資金發(fā)放工資或彌補經(jīng)費不足；一些地方或個人為了宣揚政績，挪用專項資金搞政績工程、面子工程；甚至一些有權力部門或個人因腐敗等違法行為而導致一些豆腐渣工程，如此等等，都影響了財政專項資金效益的正常發(fā)揮。
針對以上影響當前財政專項資金效益正常發(fā)揮的主要原因，我們應采取以下主要對策：一是各級財政和主管部門應加快專款撥付進度，盡可能減少資金撥付環(huán)節(jié)和資金撥付天數(shù)，縮短鏈條，使專款當年撥付項目當年見效。二是加大對貧困地區(qū)的補助力度，減少或部分取消貧困地區(qū)的配套資金要求。三是嚴格項目審批制度，建立財政性資金的追蹤問效機制，資金撥付和使用后，進行定期檢查，加強資金的監(jiān)督檢查，防止資金被閑置或挪用。四是建立專項資金有效協(xié)調(diào)機制，減少專項資金的投入渠道，加強專款整合，使有限資金形成合力。