去年約有3.9萬(wàn)億元財(cái)政收入沒有進(jìn)入上交給全國(guó)人大監(jiān)督的“本子”，如此巨額資金，一部分可能用作建設(shè)投資，無(wú)法保證其為公共性目標(biāo)服務(wù)；另一部分可能用作預(yù)算外行政開支。
3月18日，溫家寶總理在會(huì)見中外記者并回答記者提問時(shí)，著重強(qiáng)調(diào)：“在今后5年，我們要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益?！薄笆构藏?cái)政更好地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境?！?BR> 溫家寶總理的回答勾勒出了我國(guó)現(xiàn)階段公共財(cái)政所要達(dá)成的四個(gè)目標(biāo)，即促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。事實(shí)上，公共財(cái)政改革的話題，討論已久，而總理的話，是在向國(guó)民承諾這項(xiàng)改革將會(huì)被加快推進(jìn)并落到實(shí)處。
但也正如總理所言，公共財(cái)政問題“是很少涉及的問題”，因此公眾迫切希望了解這項(xiàng)改革的具體內(nèi)容。比如，要實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營(yíng)管理型財(cái)政”向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變，必須解決哪些問題？如何才能保證公共財(cái)政支出能真正落實(shí)到民眾需要的地方？
“部門化”有損財(cái)政公共取向
背景：根據(jù)一些學(xué)者研究，2007年我國(guó)有近2萬(wàn)億-3萬(wàn)億的預(yù)算外收入沒有經(jīng)全國(guó)人大和各級(jí)人大批準(zhǔn)，比如上海等城市多年來通過拍賣汽車牌照所獲得的巨額預(yù)算外收入，究竟有多少、花到了什么地方、應(yīng)該怎么花，已經(jīng)引起一些人大代表和輿論的高度關(guān)注。
新京報(bào)：中央提出要建立公共財(cái)政已不是一年兩年的事情了，至少10年前李嵐清擔(dān)任主管全國(guó)財(cái)稅工作的副總理時(shí)，就提出了要建立公共財(cái)政框架的要求，但是時(shí)至今日，理論界和社會(huì)輿論仍然在大聲呼吁要建立公共財(cái)政。建立公共財(cái)政框架，到底面臨哪些問題？
周天勇：要統(tǒng)一財(cái)政收支。公共財(cái)政要求政府里只有稅收部門可以收錢，別的部門除了高速公路的交警可以收一點(diǎn)兒罰款，其他部門是絕對(duì)不能收錢的，特別是執(zhí)法部門。但是，我國(guó)的財(cái)政，說得不客氣一點(diǎn)兒，是“部門財(cái)政”，有的部門只要立一個(gè)名目，發(fā)一個(gè)文件就可以收錢。
公共財(cái)政要求公開、透明，要求財(cái)政支出大部分用于公共領(lǐng)域。如果任何部門都可以設(shè)立名目收錢，談何公開、透明？談何全面統(tǒng)籌，從而保證財(cái)政支出主要用于公共領(lǐng)域？
新京報(bào)：那是不是說“財(cái)政部門化”已經(jīng)影響了財(cái)政公共性取向的實(shí)現(xiàn)？
周天勇：的確如此。今年全國(guó)兩會(huì)上，溫家寶總理所作的政府工作報(bào)告說，2007年全國(guó)財(cái)政收入5.13萬(wàn)億元。但實(shí)際上全國(guó)去年大約收了4.8萬(wàn)億的稅、1.2萬(wàn)億的賣地收入、1.6萬(wàn)億的收費(fèi)罰款，加上彩票收入、社?；鸺盁煵荻惖?，總數(shù)大約為9萬(wàn)億。換句話說，去年約有3.9萬(wàn)億元財(cái)政收入沒有進(jìn)入上交給全國(guó)人大的本子，而且作為掌管一國(guó)財(cái)權(quán)的財(cái)政部也不見得清楚這筆賬。
如此巨額的一筆錢收上來拿去做什么了呢？一部分可能用作了建設(shè)投資。因?yàn)樗鼪]有進(jìn)入國(guó)庫(kù)，財(cái)政部沒法對(duì)它進(jìn)行統(tǒng)籌，無(wú)法保證其為公共性目標(biāo)服務(wù)。
另一部分則可能用作了預(yù)算外行政開支。據(jù)學(xué)者研究，2003年我國(guó)的黨政公務(wù)支出，如果加上財(cái)政預(yù)算外的全部支出，大約占政府收入的37%，2007年保守估計(jì)在30%左右。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，行政公務(wù)支出的美國(guó)亦不過15%，最低的日本則只有2%多一點(diǎn)兒。
新京報(bào)：但一些人會(huì)說，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府收入用作投資是迫不得已，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然得依靠政府直接加大投入。
賈康：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的政府的確存在這方面的考慮，因?yàn)樗麄兡貌怀鲎銐虻腻X來優(yōu)化投資環(huán)境，只能湊錢辦一些企業(yè)，一則可以形成一點(diǎn)兒財(cái)源，另一方面可以增加一點(diǎn)兒就業(yè)機(jī)會(huì)。
但是，對(duì)中央政府來說，必須盡量減少自己的生產(chǎn)建設(shè)職能，今后應(yīng)該有限參與一些周期長(zhǎng)、跨區(qū)域、大型的、對(duì)生產(chǎn)力布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)具有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目，而且不宜采取完全直接劃撥的方式，如果可以參股解決就不必控股，如果可以控股解決就不必絕對(duì)控股。只有按照政府盡量少參與生產(chǎn)建設(shè)職能、中央地方各就各位的框架來解決問題，才能最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)型。
周天勇：我認(rèn)為在這方面不存在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)別，關(guān)鍵是財(cái)政預(yù)算中各項(xiàng)支出必須保持一定的比例，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，公共性支出總量可以多一些，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以少一些，但不能因?yàn)檎杖胗邢蘧拖鳒p公共性支出。
政府所有收入只能“一本賬”
背景：2007年的廣東人代會(huì)上，人大代表提出，財(cái)政廳長(zhǎng)作報(bào)告不能只拿著幾頁(yè)紙，而必須把整個(gè)財(cái)政情況都給代表報(bào)一報(bào)。最后財(cái)政廳把幾百頁(yè)的預(yù)算材料拿出來，交給代表審閱，然后召開對(duì)話會(huì)議，主持工作的副廳長(zhǎng)當(dāng)場(chǎng)回答代表提出的問題。
新京報(bào)：民眾同樣擔(dān)心，被劃作公共性開支的那部分預(yù)算，如何真正落到公眾需要的地方？因?yàn)閺囊酝慕?jīng)驗(yàn)來看，公共領(lǐng)域的財(cái)政支出存在灰色地帶最多的，一是不計(jì)投入產(chǎn)出，容易出現(xiàn)隨意支出的問題，二是監(jiān)督經(jīng)常到不了位，很容易滋生腐敗。
周天勇：必須通過法律程序捂住政府的“錢袋子”。那就要求修訂和完善《預(yù)算法》，加強(qiáng)人大和社會(huì)對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督。
1994年3月，我國(guó)已通過了一部《預(yù)算法》，但規(guī)定比較模糊，而且缺乏可操作性，隨著公共財(cái)政預(yù)算體制改革的推出，一些與公共財(cái)政預(yù)算不相適應(yīng)的地方日益顯露出來，因而必須按照公開、透明和權(quán)力制衡的原則進(jìn)行修訂和調(diào)整。
另外，審計(jì)是加強(qiáng)對(duì)政府監(jiān)督的的形式。我國(guó)雖然已經(jīng)設(shè)立了一個(gè)審計(jì)署，但政府內(nèi)部的設(shè)計(jì)部門往往缺乏獨(dú)立性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，國(guó)家審計(jì)體制最終要設(shè)在人大之中，更能體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的憲法思想。
賈康：既然公共財(cái)政主要提供的是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，那就必須首先構(gòu)建一個(gè)相應(yīng)的決策機(jī)制，具體而言，構(gòu)建一個(gè)以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇機(jī)制。更通俗的說法就是，政府理財(cái)?shù)拿裰骰?、決策的科學(xué)化、社會(huì)生活的法治化。
新京報(bào)：決策只是解決了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)誰(shuí)來提供、政府應(yīng)該花多少錢來解決、要達(dá)到一個(gè)什么目標(biāo)等原則性的問題，但是錢究竟應(yīng)該從哪里來、錢應(yīng)該怎么花、每筆款項(xiàng)到哪里去了等涉及預(yù)算管理運(yùn)行的問題，可能更加復(fù)雜，而且更加重要。
周天勇：歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是，政府必須提前6-9個(gè)月把預(yù)算報(bào)告提交給議會(huì)，議會(huì)下面會(huì)設(shè)立一個(gè)預(yù)算委員會(huì)，專門審議錢怎么花的、應(yīng)該怎么花。因?yàn)榛ㄥX的問題，委員會(huì)會(huì)進(jìn)行辯論，而且辯論往往會(huì)占去60%左右的開會(huì)時(shí)間。
而我國(guó)是什么情況呢？我國(guó)的會(huì)計(jì)年度是從每年1月1日開始，到了3月份人大開會(huì)時(shí)才審議，人大審議、批準(zhǔn)之前，預(yù)算實(shí)際上已經(jīng)執(zhí)行兩三個(gè)月了。
賈康：公共財(cái)政既然是“公共的”，那就必須以“公開性”作為預(yù)算管理運(yùn)行的第一要義，就是要讓公眾有知情權(quán)，知道政府理財(cái)方面的信息，而且能讓公眾的意愿?jìng)鬟_(dá)到政府理財(cái)部門和立法部門，最后形成財(cái)政預(yù)算和具有法律效率的執(zhí)行文件。
公開性確立之后，接下來就是一個(gè)透明度問題。理財(cái)部門必須限度地公開信息，讓公眾充分了解相關(guān)信息后發(fā)表意見、提出建議，然后才能通過制度安排，形成可執(zhí)行的方案。
新京報(bào)：但是公不公開、公開多少，主動(dòng)權(quán)往往是被有關(guān)政府部門掌握的。能否從制度上加以完善，來保證預(yù)算管理運(yùn)行的科學(xué)化和有效性？
賈康：從預(yù)算環(huán)節(jié)來說，必須保持預(yù)算的完整性，就是要把政府的所有收入完整地體現(xiàn)在一個(gè)大的文本里面，不能再區(qū)分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、預(yù)算外的預(yù)算外、財(cái)政部門不管而交給各個(gè)部門自行管理的基金等等。
保持預(yù)算完整性的好處是什么呢？第一，方便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和優(yōu)化配置。第二，可以避免政府憑借權(quán)力任意收支，方便監(jiān)督。所有的收支放到一個(gè)文本上，政府活動(dòng)的范圍、重點(diǎn)和導(dǎo)向就一目了然了。
預(yù)算要編制、執(zhí)行、監(jiān)督分離
背景：目前，我國(guó)對(duì)超預(yù)算收入的開支實(shí)行的是“報(bào)告制”，即使用方案只需由財(cái)政部門向人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算委通報(bào)，使用結(jié)果由國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)告。最近幾年，不斷有人大代表建議，使用超預(yù)算收入同樣必須按照“先有預(yù)算，后有支出”的原則，編制使用方案，報(bào)人大審批。
新京報(bào)：預(yù)算問題解決了，接下來就是嚴(yán)格執(zhí)行的問題了。
賈康：說到執(zhí)行問題，記得上世紀(jì)80年代后期我去美國(guó)的時(shí)候，到各級(jí)財(cái)政部門我都要問，你們預(yù)算執(zhí)行的要求是不多不少、不早不遲，預(yù)算怎么安排，絕對(duì)不能改，如果你們覺得現(xiàn)實(shí)需要，臨時(shí)改變了會(huì)怎么樣呢？對(duì)方的回答是：“我沒有權(quán)力做這個(gè)事，如果做了，我就要進(jìn)監(jiān)獄?！?BR> 為什么美國(guó)人能做到嚴(yán)格按照預(yù)算安排執(zhí)行？我的理解是，他們的預(yù)算管理運(yùn)行沒有隨意改變的空間。首先有一個(gè)權(quán)力制衡的框架，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各管各的事，互相瞅著，誰(shuí)都不能偏離。如果執(zhí)行過程中確實(shí)需要修正預(yù)算，那就必須按照法律規(guī)定啟動(dòng)修正程序。雖然他們同樣存在“急事急辦，特事特辦”，但一旦確定下來，執(zhí)行環(huán)節(jié)的官員是沒有變動(dòng)空間的。
周天勇：我國(guó)的確存在財(cái)政部門隨便調(diào)整預(yù)算的問題，說到底是預(yù)算缺乏一個(gè)科學(xué)的制衡，一是人大代表不是常任制，缺乏具備專業(yè)知識(shí)的人大代表，二是中央政府編制預(yù)算和執(zhí)行沒有分開，政府內(nèi)部不能監(jiān)督，社會(huì)更無(wú)法監(jiān)督。
新京報(bào)：這涉及行政體制和政治體制改革的問題了，整個(gè)預(yù)算管理運(yùn)行框架必須隨著行政管理體制改革，比如此次的大部制改革的推進(jìn)，而逐步走向完善。目前有沒有一些技術(shù)手段可以憑借？
賈康：當(dāng)然是有的，比如以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的金財(cái)工程、金稅工程、金關(guān)工程，正在將財(cái)稅業(yè)務(wù)管理流程越來越細(xì)化，經(jīng)計(jì)算機(jī)處理過所有信息是不能隨意改動(dòng)的。比如按照金財(cái)工程的要求，各種預(yù)算編制所包含的要素都有標(biāo)準(zhǔn)代碼，這些標(biāo)準(zhǔn)代碼形成了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)代碼詞典，任何人都可以按照標(biāo)準(zhǔn)代碼進(jìn)行查閱，是不容改動(dòng)的。
當(dāng)然，要使公共財(cái)政所追求的目標(biāo)不被扭曲，制度的建設(shè)固然重要，加強(qiáng)宣傳教育，讓政府部門特別是財(cái)稅部門樹立起理財(cái)系統(tǒng)為公眾服務(wù)的意識(shí)，同樣必不可少。
周天勇：現(xiàn)在的確有很多信息技術(shù)可以利用，比如通過互聯(lián)網(wǎng)向全社會(huì)公布財(cái)政收支的詳細(xì)情況，任何人都可以上網(wǎng)查詢，接受社會(huì)的監(jiān)督。但是，如果沒有健全的制度作保證，再先進(jìn)的技術(shù)亦沒有意義。比如，如果政府不公開收支情況或者只公布一個(gè)大概，你能怎么辦呢？因此，說到底還是一個(gè)制度建設(shè)問題。
3月18日，溫家寶總理在會(huì)見中外記者并回答記者提問時(shí)，著重強(qiáng)調(diào)：“在今后5年，我們要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益?！薄笆构藏?cái)政更好地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境?！?BR> 溫家寶總理的回答勾勒出了我國(guó)現(xiàn)階段公共財(cái)政所要達(dá)成的四個(gè)目標(biāo)，即促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。事實(shí)上，公共財(cái)政改革的話題，討論已久，而總理的話，是在向國(guó)民承諾這項(xiàng)改革將會(huì)被加快推進(jìn)并落到實(shí)處。
但也正如總理所言，公共財(cái)政問題“是很少涉及的問題”，因此公眾迫切希望了解這項(xiàng)改革的具體內(nèi)容。比如，要實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營(yíng)管理型財(cái)政”向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變，必須解決哪些問題？如何才能保證公共財(cái)政支出能真正落實(shí)到民眾需要的地方？
“部門化”有損財(cái)政公共取向
背景：根據(jù)一些學(xué)者研究，2007年我國(guó)有近2萬(wàn)億-3萬(wàn)億的預(yù)算外收入沒有經(jīng)全國(guó)人大和各級(jí)人大批準(zhǔn)，比如上海等城市多年來通過拍賣汽車牌照所獲得的巨額預(yù)算外收入，究竟有多少、花到了什么地方、應(yīng)該怎么花，已經(jīng)引起一些人大代表和輿論的高度關(guān)注。
新京報(bào)：中央提出要建立公共財(cái)政已不是一年兩年的事情了，至少10年前李嵐清擔(dān)任主管全國(guó)財(cái)稅工作的副總理時(shí)，就提出了要建立公共財(cái)政框架的要求，但是時(shí)至今日，理論界和社會(huì)輿論仍然在大聲呼吁要建立公共財(cái)政。建立公共財(cái)政框架，到底面臨哪些問題？
周天勇：要統(tǒng)一財(cái)政收支。公共財(cái)政要求政府里只有稅收部門可以收錢，別的部門除了高速公路的交警可以收一點(diǎn)兒罰款，其他部門是絕對(duì)不能收錢的，特別是執(zhí)法部門。但是，我國(guó)的財(cái)政，說得不客氣一點(diǎn)兒，是“部門財(cái)政”，有的部門只要立一個(gè)名目，發(fā)一個(gè)文件就可以收錢。
公共財(cái)政要求公開、透明，要求財(cái)政支出大部分用于公共領(lǐng)域。如果任何部門都可以設(shè)立名目收錢，談何公開、透明？談何全面統(tǒng)籌，從而保證財(cái)政支出主要用于公共領(lǐng)域？
新京報(bào)：那是不是說“財(cái)政部門化”已經(jīng)影響了財(cái)政公共性取向的實(shí)現(xiàn)？
周天勇：的確如此。今年全國(guó)兩會(huì)上，溫家寶總理所作的政府工作報(bào)告說，2007年全國(guó)財(cái)政收入5.13萬(wàn)億元。但實(shí)際上全國(guó)去年大約收了4.8萬(wàn)億的稅、1.2萬(wàn)億的賣地收入、1.6萬(wàn)億的收費(fèi)罰款，加上彩票收入、社?；鸺盁煵荻惖?，總數(shù)大約為9萬(wàn)億。換句話說，去年約有3.9萬(wàn)億元財(cái)政收入沒有進(jìn)入上交給全國(guó)人大的本子，而且作為掌管一國(guó)財(cái)權(quán)的財(cái)政部也不見得清楚這筆賬。
如此巨額的一筆錢收上來拿去做什么了呢？一部分可能用作了建設(shè)投資。因?yàn)樗鼪]有進(jìn)入國(guó)庫(kù)，財(cái)政部沒法對(duì)它進(jìn)行統(tǒng)籌，無(wú)法保證其為公共性目標(biāo)服務(wù)。
另一部分則可能用作了預(yù)算外行政開支。據(jù)學(xué)者研究，2003年我國(guó)的黨政公務(wù)支出，如果加上財(cái)政預(yù)算外的全部支出，大約占政府收入的37%，2007年保守估計(jì)在30%左右。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，行政公務(wù)支出的美國(guó)亦不過15%，最低的日本則只有2%多一點(diǎn)兒。
新京報(bào)：但一些人會(huì)說，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府收入用作投資是迫不得已，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然得依靠政府直接加大投入。
賈康：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的政府的確存在這方面的考慮，因?yàn)樗麄兡貌怀鲎銐虻腻X來優(yōu)化投資環(huán)境，只能湊錢辦一些企業(yè)，一則可以形成一點(diǎn)兒財(cái)源，另一方面可以增加一點(diǎn)兒就業(yè)機(jī)會(huì)。
但是，對(duì)中央政府來說，必須盡量減少自己的生產(chǎn)建設(shè)職能，今后應(yīng)該有限參與一些周期長(zhǎng)、跨區(qū)域、大型的、對(duì)生產(chǎn)力布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)具有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目，而且不宜采取完全直接劃撥的方式，如果可以參股解決就不必控股，如果可以控股解決就不必絕對(duì)控股。只有按照政府盡量少參與生產(chǎn)建設(shè)職能、中央地方各就各位的框架來解決問題，才能最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)型。
周天勇：我認(rèn)為在這方面不存在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)別，關(guān)鍵是財(cái)政預(yù)算中各項(xiàng)支出必須保持一定的比例，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，公共性支出總量可以多一些，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以少一些，但不能因?yàn)檎杖胗邢蘧拖鳒p公共性支出。
政府所有收入只能“一本賬”
背景：2007年的廣東人代會(huì)上，人大代表提出，財(cái)政廳長(zhǎng)作報(bào)告不能只拿著幾頁(yè)紙，而必須把整個(gè)財(cái)政情況都給代表報(bào)一報(bào)。最后財(cái)政廳把幾百頁(yè)的預(yù)算材料拿出來，交給代表審閱，然后召開對(duì)話會(huì)議，主持工作的副廳長(zhǎng)當(dāng)場(chǎng)回答代表提出的問題。
新京報(bào)：民眾同樣擔(dān)心，被劃作公共性開支的那部分預(yù)算，如何真正落到公眾需要的地方？因?yàn)閺囊酝慕?jīng)驗(yàn)來看，公共領(lǐng)域的財(cái)政支出存在灰色地帶最多的，一是不計(jì)投入產(chǎn)出，容易出現(xiàn)隨意支出的問題，二是監(jiān)督經(jīng)常到不了位，很容易滋生腐敗。
周天勇：必須通過法律程序捂住政府的“錢袋子”。那就要求修訂和完善《預(yù)算法》，加強(qiáng)人大和社會(huì)對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督。
1994年3月，我國(guó)已通過了一部《預(yù)算法》，但規(guī)定比較模糊，而且缺乏可操作性，隨著公共財(cái)政預(yù)算體制改革的推出，一些與公共財(cái)政預(yù)算不相適應(yīng)的地方日益顯露出來，因而必須按照公開、透明和權(quán)力制衡的原則進(jìn)行修訂和調(diào)整。
另外，審計(jì)是加強(qiáng)對(duì)政府監(jiān)督的的形式。我國(guó)雖然已經(jīng)設(shè)立了一個(gè)審計(jì)署，但政府內(nèi)部的設(shè)計(jì)部門往往缺乏獨(dú)立性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，國(guó)家審計(jì)體制最終要設(shè)在人大之中，更能體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的憲法思想。
賈康：既然公共財(cái)政主要提供的是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，那就必須首先構(gòu)建一個(gè)相應(yīng)的決策機(jī)制，具體而言，構(gòu)建一個(gè)以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇機(jī)制。更通俗的說法就是，政府理財(cái)?shù)拿裰骰?、決策的科學(xué)化、社會(huì)生活的法治化。
新京報(bào)：決策只是解決了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)誰(shuí)來提供、政府應(yīng)該花多少錢來解決、要達(dá)到一個(gè)什么目標(biāo)等原則性的問題，但是錢究竟應(yīng)該從哪里來、錢應(yīng)該怎么花、每筆款項(xiàng)到哪里去了等涉及預(yù)算管理運(yùn)行的問題，可能更加復(fù)雜，而且更加重要。
周天勇：歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是，政府必須提前6-9個(gè)月把預(yù)算報(bào)告提交給議會(huì)，議會(huì)下面會(huì)設(shè)立一個(gè)預(yù)算委員會(huì)，專門審議錢怎么花的、應(yīng)該怎么花。因?yàn)榛ㄥX的問題，委員會(huì)會(huì)進(jìn)行辯論，而且辯論往往會(huì)占去60%左右的開會(huì)時(shí)間。
而我國(guó)是什么情況呢？我國(guó)的會(huì)計(jì)年度是從每年1月1日開始，到了3月份人大開會(huì)時(shí)才審議，人大審議、批準(zhǔn)之前，預(yù)算實(shí)際上已經(jīng)執(zhí)行兩三個(gè)月了。
賈康：公共財(cái)政既然是“公共的”，那就必須以“公開性”作為預(yù)算管理運(yùn)行的第一要義，就是要讓公眾有知情權(quán)，知道政府理財(cái)方面的信息，而且能讓公眾的意愿?jìng)鬟_(dá)到政府理財(cái)部門和立法部門，最后形成財(cái)政預(yù)算和具有法律效率的執(zhí)行文件。
公開性確立之后，接下來就是一個(gè)透明度問題。理財(cái)部門必須限度地公開信息，讓公眾充分了解相關(guān)信息后發(fā)表意見、提出建議，然后才能通過制度安排，形成可執(zhí)行的方案。
新京報(bào)：但是公不公開、公開多少，主動(dòng)權(quán)往往是被有關(guān)政府部門掌握的。能否從制度上加以完善，來保證預(yù)算管理運(yùn)行的科學(xué)化和有效性？
賈康：從預(yù)算環(huán)節(jié)來說，必須保持預(yù)算的完整性，就是要把政府的所有收入完整地體現(xiàn)在一個(gè)大的文本里面，不能再區(qū)分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、預(yù)算外的預(yù)算外、財(cái)政部門不管而交給各個(gè)部門自行管理的基金等等。
保持預(yù)算完整性的好處是什么呢？第一，方便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和優(yōu)化配置。第二，可以避免政府憑借權(quán)力任意收支，方便監(jiān)督。所有的收支放到一個(gè)文本上，政府活動(dòng)的范圍、重點(diǎn)和導(dǎo)向就一目了然了。
預(yù)算要編制、執(zhí)行、監(jiān)督分離
背景：目前，我國(guó)對(duì)超預(yù)算收入的開支實(shí)行的是“報(bào)告制”，即使用方案只需由財(cái)政部門向人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算委通報(bào)，使用結(jié)果由國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)告。最近幾年，不斷有人大代表建議，使用超預(yù)算收入同樣必須按照“先有預(yù)算，后有支出”的原則，編制使用方案，報(bào)人大審批。
新京報(bào)：預(yù)算問題解決了，接下來就是嚴(yán)格執(zhí)行的問題了。
賈康：說到執(zhí)行問題，記得上世紀(jì)80年代后期我去美國(guó)的時(shí)候，到各級(jí)財(cái)政部門我都要問，你們預(yù)算執(zhí)行的要求是不多不少、不早不遲，預(yù)算怎么安排，絕對(duì)不能改，如果你們覺得現(xiàn)實(shí)需要，臨時(shí)改變了會(huì)怎么樣呢？對(duì)方的回答是：“我沒有權(quán)力做這個(gè)事，如果做了，我就要進(jìn)監(jiān)獄?！?BR> 為什么美國(guó)人能做到嚴(yán)格按照預(yù)算安排執(zhí)行？我的理解是，他們的預(yù)算管理運(yùn)行沒有隨意改變的空間。首先有一個(gè)權(quán)力制衡的框架，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各管各的事，互相瞅著，誰(shuí)都不能偏離。如果執(zhí)行過程中確實(shí)需要修正預(yù)算，那就必須按照法律規(guī)定啟動(dòng)修正程序。雖然他們同樣存在“急事急辦，特事特辦”，但一旦確定下來，執(zhí)行環(huán)節(jié)的官員是沒有變動(dòng)空間的。
周天勇：我國(guó)的確存在財(cái)政部門隨便調(diào)整預(yù)算的問題，說到底是預(yù)算缺乏一個(gè)科學(xué)的制衡，一是人大代表不是常任制，缺乏具備專業(yè)知識(shí)的人大代表，二是中央政府編制預(yù)算和執(zhí)行沒有分開，政府內(nèi)部不能監(jiān)督，社會(huì)更無(wú)法監(jiān)督。
新京報(bào)：這涉及行政體制和政治體制改革的問題了，整個(gè)預(yù)算管理運(yùn)行框架必須隨著行政管理體制改革，比如此次的大部制改革的推進(jìn)，而逐步走向完善。目前有沒有一些技術(shù)手段可以憑借？
賈康：當(dāng)然是有的，比如以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的金財(cái)工程、金稅工程、金關(guān)工程，正在將財(cái)稅業(yè)務(wù)管理流程越來越細(xì)化，經(jīng)計(jì)算機(jī)處理過所有信息是不能隨意改動(dòng)的。比如按照金財(cái)工程的要求，各種預(yù)算編制所包含的要素都有標(biāo)準(zhǔn)代碼，這些標(biāo)準(zhǔn)代碼形成了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)代碼詞典，任何人都可以按照標(biāo)準(zhǔn)代碼進(jìn)行查閱，是不容改動(dòng)的。
當(dāng)然，要使公共財(cái)政所追求的目標(biāo)不被扭曲，制度的建設(shè)固然重要，加強(qiáng)宣傳教育，讓政府部門特別是財(cái)稅部門樹立起理財(cái)系統(tǒng)為公眾服務(wù)的意識(shí)，同樣必不可少。
周天勇：現(xiàn)在的確有很多信息技術(shù)可以利用，比如通過互聯(lián)網(wǎng)向全社會(huì)公布財(cái)政收支的詳細(xì)情況，任何人都可以上網(wǎng)查詢，接受社會(huì)的監(jiān)督。但是，如果沒有健全的制度作保證，再先進(jìn)的技術(shù)亦沒有意義。比如，如果政府不公開收支情況或者只公布一個(gè)大概，你能怎么辦呢？因此，說到底還是一個(gè)制度建設(shè)問題。