政府轉(zhuǎn)移支付制度是指除政府購買之外的不以取得商品和勞務(wù)作為補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支出，是一個(gè)國家中央政府與地方政府在既定的職責(zé)和支出責(zé)任以及稅收劃分框架下的財(cái)政資金的相互無償轉(zhuǎn)移，包括自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的各項(xiàng)補(bǔ)助；地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移，即富裕地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的直接補(bǔ)助。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付既能使中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移預(yù)算資金，又能使其達(dá)到對(duì)公共財(cái)政體制的控制。隨著分稅制財(cái)政體制實(shí)施以來，中央及其各級(jí)政府都建立了過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法。從過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法運(yùn)行以來的效果看，其基本目標(biāo)雖然還沒有完全達(dá)到，但在緩解地方財(cái)政困難，規(guī)范財(cái)政補(bǔ)助等方面起到了積極作用。但是，當(dāng)前我國的財(cái)政體制仍然存在一些缺陷：轉(zhuǎn)移支付法規(guī)制度不健全；政府之間轉(zhuǎn)移支付制度的不規(guī)范、不科學(xué)、透明度低；財(cái)政體制缺乏整體規(guī)范性和具有法律保障的穩(wěn)定性等。因此，進(jìn)行進(jìn)一步的改革勢在必行。
一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在運(yùn)行中存在的問題
（一）轉(zhuǎn)移支付法規(guī)制度不健全。主要表現(xiàn)在：一是轉(zhuǎn)移支付資金未編入法定預(yù)算，預(yù)算管理有漏洞。 由于地方政府無法全面掌握上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模和種類，地方政府在年初編制財(cái)政預(yù)算時(shí)，無法準(zhǔn)確的將上級(jí)政府分配的轉(zhuǎn)移支付資金編入預(yù)算，導(dǎo)致地方政府財(cái)政預(yù)算不完整。二是對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理和使用缺乏必要的監(jiān)督檢查依據(jù)。如一些地方用無規(guī)定支付內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付資金搞“形象工程”、“政績工程”，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金投資效益差， 而有關(guān)監(jiān)督檢查部門卻難以認(rèn)定其是與非。三是轉(zhuǎn)移支付資金的分配標(biāo)準(zhǔn)和分配依據(jù)尚不具體，不科學(xué)。由于缺乏統(tǒng)一而嚴(yán)密的制度制約，人為安排轉(zhuǎn)移支付資金，隨意分配轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，同時(shí)轉(zhuǎn)移支付資金的分配過程也不透明、不公平、不公正、不科學(xué)，有些轉(zhuǎn)移支付資金在使用方面無政策導(dǎo)向，指標(biāo)籠統(tǒng)，有些轉(zhuǎn)移支付資金“戴帽”下達(dá)，項(xiàng)目零星分散，不益于集中財(cái)力辦大事。
（二）轉(zhuǎn)移支付資金在上解與撥付間層層受控，歷時(shí)較長。這種資金運(yùn)轉(zhuǎn)方式，使得轉(zhuǎn)移支付資金在各級(jí)政府間被無意義停留、占用，直接影響資金的及時(shí)使用。而且，在層層上解與下?lián)苓^程中，所用到的人力、物力等各方面費(fèi)用直接構(gòu)成了轉(zhuǎn)移性支出的成本。更甚者，在規(guī)范程度較低的背景下，爭取上級(jí)資金撥付而投入的其他交易成本也因?qū)訉涌刂频捏w制而增多。
（三）挪用轉(zhuǎn)移支付資金現(xiàn)象屢見不鮮。一些地方財(cái)政處境困窘，往往在上級(jí)財(cái)政下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金后，有的平衡了財(cái)政預(yù)算，有的視為利益，分配給了部門使用，還有一些只靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收返還過日子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，由于負(fù)債累累，不得不用轉(zhuǎn)移支付資金償還債務(wù)。
（四）轉(zhuǎn)移支付資金的“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”分離，難以保障資金使用效率。一是上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的檢查制度和工作力度不到位，“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”分離，對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的事前、事中、事后工作缺乏全程跟蹤檢查和績效評(píng)價(jià)。二是一些地方重財(cái)權(quán)輕事權(quán)，疏于管理，使轉(zhuǎn)移支付資金、項(xiàng)目、制度等方面成了問題多發(fā)“地帶”。如一些轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目評(píng)估失準(zhǔn)、論證不足，考查失誤，審批不嚴(yán)，致使轉(zhuǎn)移支付資金低效或無效運(yùn)作。有的轉(zhuǎn)移支付資金由于偏離上級(jí)財(cái)政政策導(dǎo)向，未堅(jiān)持?？顚Ｓ?，專人管理，專戶核算，專項(xiàng)檢查的資金管理和使用的原則，使有限的轉(zhuǎn)移支付資金未能發(fā)揮應(yīng)有的效益。有些轉(zhuǎn)移支付資金管理制度約束內(nèi)容不全面，分配方式不明確，管理辦法不規(guī)范，操作程序不統(tǒng)一，懲戒措施不到位，甚至與宏觀財(cái)政政策和公共財(cái)政框架相悖，造成轉(zhuǎn)移支付資金浪費(fèi)。
二、完善轉(zhuǎn)移支付制度的對(duì)策建議
如何通過制度的規(guī)范提高財(cái)政支出效益是我國當(dāng)前轉(zhuǎn)移性支出亟待解決的問題。
首先，上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)盡快制定出臺(tái)科學(xué)合理規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，建立健全行之有效的轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，通過財(cái)政收支方式的轉(zhuǎn)變，減少中間環(huán)節(jié)，加速資金運(yùn)行速度，降低交易成本。從中國現(xiàn)行的社會(huì)體制來看，依靠政府級(jí)層的壓縮，簡化行政編制來降低政府間轉(zhuǎn)移支付資金的交易成本還存在著一定的難度。
其次，建立嚴(yán)格有效的監(jiān)督體系，強(qiáng)化獎(jiǎng)罰，并以法律形式確定。結(jié)合中外政府間轉(zhuǎn)移支付制度的成功范例，提高資金效益，離不開有效的監(jiān)督體系與明晰的法律規(guī)定。我國可嘗試對(duì)專項(xiàng)撥款加強(qiáng)監(jiān)督、評(píng)估。一是項(xiàng)目執(zhí)行情況定期報(bào)告制度，通過定期報(bào)告，隨時(shí)跟蹤支出資金的使用效益。二是項(xiàng)目定期審計(jì)制度，通過定期審計(jì)和抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)反饋糾錯(cuò)。三是項(xiàng)目獎(jiǎng)罰制度。對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用得當(dāng)?shù)捻?xiàng)目，可提供財(cái)政貼息等各種優(yōu)惠措施，對(duì)嚴(yán)重的違規(guī)行為，則要進(jìn)行追究處理。
再次，要合理確定分配范圍、依據(jù)、形式。一是要壓縮專項(xiàng)補(bǔ)助范圍。將專項(xiàng)補(bǔ)助的范圍收縮到基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生保健、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、基本交通條件等少數(shù)項(xiàng)目上，以實(shí)現(xiàn)保障各地區(qū)基本公共物品提供水平大體平衡的宏觀政策目標(biāo)。二是要統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)，以“公式法”取代“基數(shù)法”。關(guān)鍵的是科學(xué)分析影響各級(jí)政府收支的基本因素，如人口、土地、人均GDP、教育等，盡量使用地方政府無法自己控制的客觀變量，在盡可能減少下級(jí)政府扭曲行為的同時(shí)，有效解決基數(shù)法中存在的區(qū)域不均等問題，促進(jìn)地方財(cái)政平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是要將年終結(jié)算補(bǔ)助按具體內(nèi)容分解，并把相應(yīng)部分并入一般補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助，減少分配上的暗箱操作。
第四，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的管理。政府間轉(zhuǎn)移支付制度要真正成為一種規(guī)范性的制度，必須實(shí)行法制化管理。一是加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的立法工作，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定、轉(zhuǎn)移支付的形式、轉(zhuǎn)移支付的方式、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管等，都應(yīng)當(dāng)以法律形式確定下來。可由全國人大制定相關(guān)的法律，通過法律形式增加其透明度，保證其實(shí)施的嚴(yán)肅性，并對(duì)轉(zhuǎn)移支付的全過程進(jìn)行有效的監(jiān)督，堅(jiān)持依法辦事，克服隨意性，避免各種疏漏。二是要建立一個(gè)有效的轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)管理體系，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和責(zé)任分配方面建立有效的制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付管理工作的科學(xué)化、規(guī)范化、合理化。
一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在運(yùn)行中存在的問題
（一）轉(zhuǎn)移支付法規(guī)制度不健全。主要表現(xiàn)在：一是轉(zhuǎn)移支付資金未編入法定預(yù)算，預(yù)算管理有漏洞。 由于地方政府無法全面掌握上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模和種類，地方政府在年初編制財(cái)政預(yù)算時(shí)，無法準(zhǔn)確的將上級(jí)政府分配的轉(zhuǎn)移支付資金編入預(yù)算，導(dǎo)致地方政府財(cái)政預(yù)算不完整。二是對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理和使用缺乏必要的監(jiān)督檢查依據(jù)。如一些地方用無規(guī)定支付內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付資金搞“形象工程”、“政績工程”，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金投資效益差， 而有關(guān)監(jiān)督檢查部門卻難以認(rèn)定其是與非。三是轉(zhuǎn)移支付資金的分配標(biāo)準(zhǔn)和分配依據(jù)尚不具體，不科學(xué)。由于缺乏統(tǒng)一而嚴(yán)密的制度制約，人為安排轉(zhuǎn)移支付資金，隨意分配轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，同時(shí)轉(zhuǎn)移支付資金的分配過程也不透明、不公平、不公正、不科學(xué)，有些轉(zhuǎn)移支付資金在使用方面無政策導(dǎo)向，指標(biāo)籠統(tǒng)，有些轉(zhuǎn)移支付資金“戴帽”下達(dá)，項(xiàng)目零星分散，不益于集中財(cái)力辦大事。
（二）轉(zhuǎn)移支付資金在上解與撥付間層層受控，歷時(shí)較長。這種資金運(yùn)轉(zhuǎn)方式，使得轉(zhuǎn)移支付資金在各級(jí)政府間被無意義停留、占用，直接影響資金的及時(shí)使用。而且，在層層上解與下?lián)苓^程中，所用到的人力、物力等各方面費(fèi)用直接構(gòu)成了轉(zhuǎn)移性支出的成本。更甚者，在規(guī)范程度較低的背景下，爭取上級(jí)資金撥付而投入的其他交易成本也因?qū)訉涌刂频捏w制而增多。
（三）挪用轉(zhuǎn)移支付資金現(xiàn)象屢見不鮮。一些地方財(cái)政處境困窘，往往在上級(jí)財(cái)政下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金后，有的平衡了財(cái)政預(yù)算，有的視為利益，分配給了部門使用，還有一些只靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收返還過日子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，由于負(fù)債累累，不得不用轉(zhuǎn)移支付資金償還債務(wù)。
（四）轉(zhuǎn)移支付資金的“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”分離，難以保障資金使用效率。一是上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的檢查制度和工作力度不到位，“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”分離，對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的事前、事中、事后工作缺乏全程跟蹤檢查和績效評(píng)價(jià)。二是一些地方重財(cái)權(quán)輕事權(quán)，疏于管理，使轉(zhuǎn)移支付資金、項(xiàng)目、制度等方面成了問題多發(fā)“地帶”。如一些轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目評(píng)估失準(zhǔn)、論證不足，考查失誤，審批不嚴(yán)，致使轉(zhuǎn)移支付資金低效或無效運(yùn)作。有的轉(zhuǎn)移支付資金由于偏離上級(jí)財(cái)政政策導(dǎo)向，未堅(jiān)持?？顚Ｓ?，專人管理，專戶核算，專項(xiàng)檢查的資金管理和使用的原則，使有限的轉(zhuǎn)移支付資金未能發(fā)揮應(yīng)有的效益。有些轉(zhuǎn)移支付資金管理制度約束內(nèi)容不全面，分配方式不明確，管理辦法不規(guī)范，操作程序不統(tǒng)一，懲戒措施不到位，甚至與宏觀財(cái)政政策和公共財(cái)政框架相悖，造成轉(zhuǎn)移支付資金浪費(fèi)。
二、完善轉(zhuǎn)移支付制度的對(duì)策建議
如何通過制度的規(guī)范提高財(cái)政支出效益是我國當(dāng)前轉(zhuǎn)移性支出亟待解決的問題。
首先，上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)盡快制定出臺(tái)科學(xué)合理規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，建立健全行之有效的轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，通過財(cái)政收支方式的轉(zhuǎn)變，減少中間環(huán)節(jié)，加速資金運(yùn)行速度，降低交易成本。從中國現(xiàn)行的社會(huì)體制來看，依靠政府級(jí)層的壓縮，簡化行政編制來降低政府間轉(zhuǎn)移支付資金的交易成本還存在著一定的難度。
其次，建立嚴(yán)格有效的監(jiān)督體系，強(qiáng)化獎(jiǎng)罰，并以法律形式確定。結(jié)合中外政府間轉(zhuǎn)移支付制度的成功范例，提高資金效益，離不開有效的監(jiān)督體系與明晰的法律規(guī)定。我國可嘗試對(duì)專項(xiàng)撥款加強(qiáng)監(jiān)督、評(píng)估。一是項(xiàng)目執(zhí)行情況定期報(bào)告制度，通過定期報(bào)告，隨時(shí)跟蹤支出資金的使用效益。二是項(xiàng)目定期審計(jì)制度，通過定期審計(jì)和抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)反饋糾錯(cuò)。三是項(xiàng)目獎(jiǎng)罰制度。對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用得當(dāng)?shù)捻?xiàng)目，可提供財(cái)政貼息等各種優(yōu)惠措施，對(duì)嚴(yán)重的違規(guī)行為，則要進(jìn)行追究處理。
再次，要合理確定分配范圍、依據(jù)、形式。一是要壓縮專項(xiàng)補(bǔ)助范圍。將專項(xiàng)補(bǔ)助的范圍收縮到基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生保健、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、基本交通條件等少數(shù)項(xiàng)目上，以實(shí)現(xiàn)保障各地區(qū)基本公共物品提供水平大體平衡的宏觀政策目標(biāo)。二是要統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)，以“公式法”取代“基數(shù)法”。關(guān)鍵的是科學(xué)分析影響各級(jí)政府收支的基本因素，如人口、土地、人均GDP、教育等，盡量使用地方政府無法自己控制的客觀變量，在盡可能減少下級(jí)政府扭曲行為的同時(shí)，有效解決基數(shù)法中存在的區(qū)域不均等問題，促進(jìn)地方財(cái)政平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是要將年終結(jié)算補(bǔ)助按具體內(nèi)容分解，并把相應(yīng)部分并入一般補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助，減少分配上的暗箱操作。
第四，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的管理。政府間轉(zhuǎn)移支付制度要真正成為一種規(guī)范性的制度，必須實(shí)行法制化管理。一是加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的立法工作，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定、轉(zhuǎn)移支付的形式、轉(zhuǎn)移支付的方式、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管等，都應(yīng)當(dāng)以法律形式確定下來。可由全國人大制定相關(guān)的法律，通過法律形式增加其透明度，保證其實(shí)施的嚴(yán)肅性，并對(duì)轉(zhuǎn)移支付的全過程進(jìn)行有效的監(jiān)督，堅(jiān)持依法辦事，克服隨意性，避免各種疏漏。二是要建立一個(gè)有效的轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)管理體系，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和責(zé)任分配方面建立有效的制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付管理工作的科學(xué)化、規(guī)范化、合理化。