第五章、環(huán)境與資源保護(hù)立法
第一節(jié) 環(huán)境與資源保護(hù)立法體制與立法規(guī)劃
環(huán)境與資源保護(hù)立法有廣義和狹義之分。
廣義的環(huán)境與資源保護(hù)立法是指有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定程序，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充或廢止各種有關(guān)保護(hù)和改善環(huán)境，合理開發(fā)利用自然資源，防治環(huán)境污染和其他公害的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。
環(huán)境與資源保護(hù)立法是指廣義的概念，環(huán)境與資源保護(hù)立法屬于立法范疇，因此必須依照憲法和立法法規(guī)定的權(quán)限、程序和方法進(jìn)行
依照我國(guó)憲法的規(guī)定，國(guó)家立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)；國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，制定行政法規(guī)；省級(jí)或較大的市的地方人大及其常委會(huì)可以在不同憲法、法律、行政法規(guī)抵觸的前提下制定地方性法規(guī)； 民族自治地方的人大有權(quán)按照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。
除此以外，國(guó)務(wù)院各行政主管部門還可以根據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定適用于本部門的行政規(guī)章。省級(jí)或較大的市的地方人民政府也可以制定適用于本行政區(qū)域的地方行政規(guī)章。
一、環(huán)境與資源保護(hù)立法的體制
立法體制是國(guó)家對(duì)不同類型的立法在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部所作的立法權(quán)限劃分而形成的。我國(guó)的立法體制是由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等組成的二級(jí)多元體制。
二級(jí)多元體制是指我國(guó)專門的立法機(jī)關(guān)（人大及常委會(huì)）分為國(guó)家和地方兩級(jí)；多元?jiǎng)t是指除了人大及其常委會(huì)立法外，國(guó)務(wù)院及其部門、地方政府等也在職權(quán)范圍內(nèi)享有依法制定具有一定約束力的規(guī)范性文件的權(quán)力。
1、全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)
國(guó)家立法權(quán)分為全國(guó)人大立法和全國(guó)人大常委會(huì)立法兩大類
2、國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)
國(guó)務(wù)院制定的環(huán)境方面的法規(guī)涉及環(huán)境與資源保護(hù)事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，除了有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)法律的實(shí)施細(xì)則或者實(shí)施條例外，還有《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》以及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》、《野生植物保護(hù)條例》。
3、省級(jí)人大及其常委會(huì)以及較大的市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)
在我國(guó)地方性環(huán)境與資源保護(hù)法規(guī)數(shù)量很多，如：《四川省環(huán)境保護(hù)條例》、《北京市實(shí)施〈中華人共和國(guó)水法〉辦法》
4、國(guó)務(wù)院各部可以制定規(guī)章，省級(jí)人民政府和較大的市的人民政府可以制定地方政府規(guī)章
《立法法》規(guī)定國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。如國(guó)家環(huán)?？偩种贫ǖ摹董h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。
部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。當(dāng)涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院職權(quán)范圍的事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。
在省級(jí)人民政府和較大的市的人民政府方面，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)本省、直轄市、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，就執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的事項(xiàng)以及本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)作出規(guī)定。如《上海市危險(xiǎn)廢物污染防治辦法》、《吉林省生態(tài)草建設(shè)管理辦法》。
二、環(huán)境與資源保護(hù)立法規(guī)劃
立法規(guī)劃是立法者對(duì)一定時(shí)期內(nèi)立法的項(xiàng)目、議程等事項(xiàng)所作的安排和部署。
制定立法規(guī)劃的目的，是要在一定時(shí)期內(nèi)明確立法的方向、目標(biāo)、任務(wù)、具體的立法項(xiàng)目以及完成立法規(guī)劃的措施和保障。
編制和實(shí)施環(huán)境與資源保護(hù)立法的規(guī)劃，須注意以下幾個(gè)方面的關(guān)系和問題。
首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)技術(shù)等各種社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化以及這些社會(huì)關(guān)系發(fā)展變化對(duì)立法提出的要求來制定立法規(guī)劃。
其次，國(guó)家的法制建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在制定立法規(guī)劃時(shí)，必須從整體上、從立法的全過程中不斷建立和完善國(guó)家的法律體系。 一方面要從法的制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止的全過程來安排，另一方面要從各項(xiàng)綜合性立法之間、各部門法立法之間、甚至各種法的規(guī)范之間，進(jìn)行整體的安排，盡可能減少和避免各法律之間、部門法之間、各種法律規(guī)范之間，發(fā)生重疊、矛盾甚至沖突的現(xiàn)象。
最后，在立法規(guī)劃的編制方面應(yīng)當(dāng)由具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)來進(jìn)行。 以國(guó)家立法為例，按照立法權(quán)限的不同可以將它們分為權(quán)力機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃和政府機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃兩大類。
我國(guó)的基本法律、一般法律的立法規(guī)劃由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定。 其中，修訂憲法、制定和修訂基本法律的立法規(guī)劃，由全國(guó)人大制定，或者經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)制定?；痉梢酝獾钠渌傻牧⒎ㄒ?guī)劃由全國(guó)人大常委會(huì)制定，或者授權(quán)國(guó)務(wù)院擬定報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審定。 環(huán)境與資源保護(hù)的立法規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制定。
國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、法律實(shí)施細(xì)則的立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院法制辦公室編制。其中涉及環(huán)境污染與生態(tài)保護(hù)的，可以考慮由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局主要負(fù)責(zé)制定；涉及自然資源管理的，可以考慮由自然資源管理部門主要負(fù)責(zé)制定。而國(guó)務(wù)院所屬各部、委的有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)行政規(guī)章的立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由各部、委自行編制。
第二節(jié) 環(huán)境與資源保護(hù)立法的指導(dǎo)原則
環(huán)境與資源保護(hù)立法的指導(dǎo)原則，是指為實(shí)現(xiàn)環(huán)境與自然資源保護(hù)的目標(biāo)、在法律上充分體現(xiàn)環(huán)境與自然資源的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在起草、制定或修改環(huán)境與資源保護(hù)法律草案的過程中，對(duì)立法者具有指導(dǎo)意義的基本原理和基本方法。
環(huán)境與資源保護(hù)立法的指導(dǎo)原則僅適用于立法的過程中，是環(huán)境與資源保護(hù)立法的方法論基礎(chǔ)。
我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)立法的指導(dǎo)原則主要包括：尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)劃的原則；以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的原則；突出和運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的原則。
一、尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律的原則
是指在進(jìn)行環(huán)境與資源保護(hù)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮和尊重自然和生態(tài)演變的規(guī)律，以地球生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本原理作為制定法律的理論基礎(chǔ)。
1、生態(tài)學(xué)的基本規(guī)律
⑴“物物相關(guān)”律。即自然界中各種事物之間有著相互聯(lián)系、相互制約、相互依存的關(guān)系，改變其中的一個(gè)事物，必然會(huì)對(duì)其他事物產(chǎn)生直接或間接的影響。
它要求人們?cè)陂_發(fā)利用環(huán)境時(shí)應(yīng)當(dāng)注意調(diào)查研究和統(tǒng)籌規(guī)劃?！巴恋乩靡?guī)劃”、“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”等。
⑵“相生相克”律 即在生態(tài)系統(tǒng)中，每一生物種都占據(jù)一定的位置，具有特定的作用，它們相互依賴、彼此制約、協(xié)同進(jìn)化。
為了保護(hù)和改善環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，不能任意地向某一生態(tài)系統(tǒng)引進(jìn)原來沒有的物種，也不能雜生態(tài)系統(tǒng)中隨意除去一物種，兩種做法都會(huì)使某物種發(fā)生種群爆發(fā)和滅絕，危及生態(tài)平衡。如美國(guó)白蛾、鼠-蛇
物種保護(hù)、野生動(dòng)植物保護(hù)以及動(dòng)植物檢疫等法律。
⑶“能流物復(fù)”律。即在生態(tài)系統(tǒng)中，能量在不斷地流動(dòng)，物質(zhì)在不停地循環(huán)。在環(huán)境與資源保護(hù)法中有關(guān)于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)以及鼓勵(lì)建立符合生態(tài)規(guī)律的生活、生產(chǎn)方式的規(guī)定。
在環(huán)境與資源保護(hù)法中有關(guān)于防止環(huán)境污染，尤其是控制有毒有害物質(zhì)的規(guī)定。
⑷“負(fù)載定額”律。 即任何生態(tài)系統(tǒng)都有一個(gè)大致的負(fù)載（承受）能力上限，包括一定的生物生產(chǎn)能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部沖擊的能力。
為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，必須一方面使它供養(yǎng)的生物的數(shù)量不超過它的生物生產(chǎn)能力，另一方面，還需確保排入生態(tài)系統(tǒng)的污染物量不超過它的自凈能力以及使沖擊周期長(zhǎng)于生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)周期。
以產(chǎn)（生物產(chǎn)量）定供（畜類或其他物種數(shù)量）的規(guī)定；控制污染物排放量，包括濃度控制和總量控制的規(guī)定和關(guān)于限制沖擊周期，如禁止春天砍樹、除草、夏時(shí)捕魚捉鱉的規(guī)定。
（5）“協(xié)調(diào)穩(wěn)定”律。即只有在結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)協(xié)調(diào)時(shí)生態(tài)系統(tǒng)才是穩(wěn)定的。
關(guān)于保護(hù)物種的多樣性、保護(hù)森林、植被，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)免受干擾以及確保創(chuàng)設(shè)結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)協(xié)調(diào)的人工系統(tǒng)的規(guī)定的產(chǎn)生。
（6）“時(shí)空有宜”律。 即一個(gè)地方都有其特定的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)有條件組合，構(gòu)成獨(dú)特的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。
環(huán)境管理中的區(qū)域性原則，即往往實(shí)行地方法規(guī)優(yōu)先原則。如省級(jí)人民政府可以頒布嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，在頒布地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)實(shí)施地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，這在其他部門法中是很少見的。
2、尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律原則的指導(dǎo)意義
生態(tài)學(xué)原理及其解釋，是我們處理環(huán)境問題所必須遵循的指導(dǎo)原則，成為我們制定環(huán)境與資源保護(hù)法律的理論基礎(chǔ)。我們只有遵循地球生態(tài)的基本原理和規(guī)律，才能夠使人類與自然界繼續(xù)在地球上生存下去。
現(xiàn)代環(huán)境科學(xué)研究已經(jīng)為人類揭示了自然界中的普遍規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本原理，環(huán)境科學(xué)研究已經(jīng)得出了這樣一個(gè)結(jié)論，即人類對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)以及能量轉(zhuǎn)換的所有影響都可以簡(jiǎn)單地歸結(jié)為兩個(gè)途徑：第一，是改變能量和物質(zhì)的輸入或輸出；第二，是制造能量和物質(zhì)轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化的新路徑或者改變現(xiàn)有的路徑。
因此，為了保護(hù)人類生存的環(huán)境，就應(yīng)當(dāng)在人類活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系最為密切的兩個(gè)基本領(lǐng)域——生產(chǎn)和消費(fèi)上改變我們過去的方法。首先，生產(chǎn)和生活廢棄物的排放量不應(yīng)超過環(huán)境容量的極限，亦即生態(tài)系統(tǒng)自動(dòng)調(diào)節(jié)能力的極限；其次，生產(chǎn)對(duì)資源的需要量同環(huán)境對(duì)資源的可供量之間保持平衡。
生態(tài)學(xué)的原理提示我們，人工建立的系統(tǒng)最后都必須與生態(tài)系統(tǒng)中有關(guān)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)的原理相一致。對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)及其規(guī)律，人類只能被動(dòng)地去適應(yīng)它、而不可能人為地去改變它。
進(jìn)行環(huán)境與資源保護(hù)立法的過程中，立法者應(yīng)當(dāng)時(shí)刻以生態(tài)規(guī)律衡量某項(xiàng)調(diào)整人類行為的法律規(guī)范，在考慮保護(hù)當(dāng)代人類自身利益的同時(shí)，還必須考慮保護(hù)人類的生存條件——生態(tài)系統(tǒng)，考慮到人類近期或者長(zhǎng)期利益的實(shí)現(xiàn)還需要有眾多的環(huán)境條件作為支撐。這樣才能使人類的行為符合生態(tài)系統(tǒng)平衡的要求，才能保證人類世代的利益。
二、以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的原則
是指在環(huán)境與資源保護(hù)立法中應(yīng)當(dāng)將實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展作為法律所要實(shí)現(xiàn)的理想目標(biāo)，用新的發(fā)展觀取代傳統(tǒng)的發(fā)展觀，使人類的思想和行為在法律規(guī)范的引導(dǎo)下發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。
可持續(xù)發(fā)展——一種基于生態(tài)學(xué)、倫理學(xué)理念的發(fā)展觀
1、可持續(xù)發(fā)展——一種基于生態(tài)學(xué)、倫理學(xué)理念的發(fā)展觀
可持續(xù)發(fā)展的概念，最初是由挪威前首相布蘭特朗夫人領(lǐng)導(dǎo)的世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（WCED）于1987年在其報(bào)告《我們共同的未來》中首先提出的。報(bào)告中指出，可持續(xù)發(fā)展“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。
可持續(xù)發(fā)展包括兩個(gè)重要的概念：一是“需要”尤其是世界上貧困人民的需要，應(yīng)將此放在特別優(yōu)先的地位考慮。二是“限制”及技術(shù)狀況和社會(huì)組織對(duì)環(huán)境滿足眼前和將來需要的能力施加的限制。
可持續(xù)發(fā)展概念的解釋包含以下幾個(gè)方面：
第一，可持續(xù)發(fā)展的前提是發(fā)展，其目的是為了增進(jìn)人類的福利，改善人類的生活質(zhì)量；
第二，要實(shí)現(xiàn)發(fā)展以滿足需要，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)為維持生態(tài)系統(tǒng)的完整性而限制某些行為，不至于因?yàn)楫?dāng)代人類的發(fā)展而危害滿足后代人類發(fā)展所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)。
第三，應(yīng)當(dāng)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)的可持續(xù)性有機(jī)地結(jié)合起來。
與傳統(tǒng)的“發(fā)展”相比較，可持續(xù)發(fā)展在對(duì)發(fā)展概念的理解上更為強(qiáng)調(diào)更新人類倫理道德和價(jià)值觀，從而更新人類的生產(chǎn)、生活方式。
1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過的《21世紀(jì)議程》指出：各國(guó)立法的變革是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本要求。 1994年，中國(guó)政府批準(zhǔn)在全國(guó)實(shí)施《中國(guó)21世紀(jì)議程》。
2、可持續(xù)發(fā)展的基本要求及其對(duì)立法的指導(dǎo)意義
為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須在如下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)人類思想觀念和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變：
⑴人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不能以破壞人類生存的環(huán)境資源基礎(chǔ)為條件。
⑵滿足全體人民的基本需要和給全體人民機(jī)會(huì)以滿足是他們要求較好生活的愿望，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提。
可持續(xù)發(fā)展的首要要求是滿足全體人民的基本需要。同時(shí)，它還對(duì)社會(huì)提出了如下要求：
鼓勵(lì)人們采納在生態(tài)可能范圍內(nèi)的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和所有人可以合理向往的標(biāo)準(zhǔn)；要求社會(huì)從提高生產(chǎn)潛力、每人都有平等的機(jī)會(huì)這兩方面滿足人民的需要；要求非再生資源耗竭的速率，應(yīng)盡可能地少妨害將來的選擇；要求保護(hù)動(dòng)植物物種；要求為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，要把大氣質(zhì)量、水和其他自然因素的不利影響減少到最小程度。
綜上所述： 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的具體要求，其根本目標(biāo)仍然是提高人類的福利。
可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家和國(guó)際現(xiàn)行法律體制在新的發(fā)展目標(biāo)指導(dǎo)下實(shí)行全面的變革。
三、突出運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的原則
突出運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的原則，是指在進(jìn)行環(huán)境與資源保護(hù)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境效益的損益分析方法和對(duì)法律規(guī)范的成本——效益分析方法分別運(yùn)用到對(duì)開發(fā)行為的預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、管理以及擬定（或既定）法律制度的設(shè)計(jì)與分析之中，作為指導(dǎo)（決定或修正）法律以及確立法律規(guī)范的理論基礎(chǔ)，以真正通過立法實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三方面效益的均衡和綜合決策。
環(huán)境與資源保護(hù)立法運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的目的
1、環(huán)境與資源保護(hù)立法運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的目的
在環(huán)境與資源保護(hù)立法中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，主要包括兩個(gè)方面：
一是作為一種法律制度或措施，將環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的成果確定于環(huán)境與資源保護(hù)立法之中，即采取經(jīng)濟(jì)效果的措施并將其制度化。
二是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)法既定的制度或措施以及國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的環(huán)境效果進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。
2、將環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化
⑴環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性。是指在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，生產(chǎn)者和消費(fèi)者的活動(dòng)對(duì)其他消費(fèi)者和生產(chǎn)者的超越活動(dòng)主體范圍的利害影響。它包括正、負(fù)兩方面影響，正面的影響亦稱正外部性或外部經(jīng)濟(jì)性，負(fù)面的影響亦稱負(fù)外部性或外部不經(jīng)濟(jì)性。
外部性有兩個(gè)明顯的特征：一是他們需伴隨生產(chǎn)或消費(fèi)活動(dòng)才能產(chǎn)生，二是他們或產(chǎn)生正面（積極的）影響或產(chǎn)生負(fù)面（消極的）影響。就環(huán)境而言，外部性主要表現(xiàn)在生產(chǎn)和消費(fèi)的外部不經(jīng)濟(jì)性上。
⑵解決環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性的方法。
最直接的方法是將外部的不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，即由產(chǎn)生外部性影響的一方來承擔(dān)消除影響的所有費(fèi)用，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。
美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Ro柯斯認(rèn)為，適當(dāng)?shù)卮_定資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)有利于消除外部不經(jīng)濟(jì)性。
在行為方和受害方之間存在了交易的可能性，叫柯斯定理。
將環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的方法主要包括直接管制的方法和經(jīng)濟(jì)刺激方法兩大類。
直接管制就是由國(guó)家制定環(huán)境法律，以行政控制標(biāo)準(zhǔn)的形式規(guī)定活動(dòng)者產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)性的允許數(shù)量和方式。它又可分為末端管制和全程管制。
末端管制即直接對(duì)污染物排放作出規(guī)定；全程管制即通過生產(chǎn)投入或消費(fèi)的前端過程中可能產(chǎn)生的污染物數(shù)量予以規(guī)定，最終達(dá)到控制污染排放的目的。
經(jīng)濟(jì)刺激方式又包括市場(chǎng)刺激和非市場(chǎng)刺激兩大類。
市場(chǎng)刺激方式即依照柯斯定理，先根據(jù)允許產(chǎn)生的污染物數(shù)量設(shè)定“排污權(quán)”，再將“排污權(quán)”作為市場(chǎng)交易的標(biāo)的予以流通或消費(fèi)，最終達(dá)到控制污染排放的目的。
非市場(chǎng)性刺激則是由國(guó)家通過價(jià)格、稅收、標(biāo)志、抵押金、補(bǔ)助金、保險(xiǎn)、信貸和收費(fèi)等手段迫使生產(chǎn)者或消費(fèi)者把他們產(chǎn)生的外部費(fèi)用納入其經(jīng)濟(jì)決策之中。
3、對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)立法有效性的評(píng)估和分析
對(duì)環(huán)境法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析是美國(guó)發(fā)明的，羅斯福
1936年美國(guó)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析的方法制定了《公共汽車尾氣控制法》，在資源法律——成本——效益分析上作出了一項(xiàng)革新。
對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)立法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)估的主要范圍包括：評(píng)估環(huán)境與資源立法的經(jīng)濟(jì)成本，以及對(duì)法律實(shí)施的有效性進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的分析。此外還經(jīng)常運(yùn)用：環(huán)境經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的投入產(chǎn)出、資源開發(fā)項(xiàng)目的國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。補(bǔ)充：美國(guó)的一些創(chuàng)造 “環(huán)境權(quán)” 環(huán)境經(jīng)濟(jì)分析方法 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度
第六章 國(guó)家對(duì)環(huán)境與資源的管理
第一節(jié) 環(huán)境管理的概念、原則和范圍
一、環(huán)境管理的概念
環(huán)境管理的概念概括為：環(huán)境管理是國(guó)家采用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、科學(xué)技術(shù)、教育等多種手段，對(duì)各種影響環(huán)境的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)整和監(jiān)督，目的在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，防治環(huán)境污染和破壞，維護(hù)生態(tài)平衡。
二、環(huán)境與資源管理的原則
除了遵循國(guó)家管理的一般性原則外，還要根據(jù)環(huán)境與資源管理的特點(diǎn)，遵循一些特殊的原則。
1、綜合性原則
從管理體制、制度、措施、手段都要貫徹綜合性的原則。法律和經(jīng)濟(jì)手段的綜合運(yùn)用在環(huán)境與資源管理中起著關(guān)鍵性的作用。
2、區(qū)域性原則
貫徹區(qū)域性原則要求：1、制定環(huán)境政策和標(biāo)準(zhǔn)要盡可能考慮地區(qū)的差異性； ⑵某些環(huán)境要素的保護(hù)和污染防治，例如水的利用與保護(hù)，土地、森林、漁業(yè)資源的利用和保護(hù)等都要考慮區(qū)域性原則； ⑶注意發(fā)揮地方管理機(jī)構(gòu)的作用，以地方為主進(jìn)行環(huán)境與資源管理。我國(guó)設(shè)有長(zhǎng)江水源保護(hù)辦公室、黃河水利委員會(huì)，對(duì)這兩大流域水資源的保護(hù)主要是發(fā)揮地方機(jī)構(gòu)的作用。
3、預(yù)測(cè)性原則
國(guó)家要對(duì)環(huán)境實(shí)行有效的管理，首先必須掌握環(huán)境狀況和環(huán)境變化趨勢(shì)，這就需要進(jìn)行經(jīng)常性的科學(xué)預(yù)測(cè)?？煽康念A(yù)測(cè)是科學(xué)的環(huán)境與資源管理和決策的基礎(chǔ)和前提。
4、規(guī)劃和協(xié)調(diào)性原則
環(huán)境規(guī)劃包括長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃（例如五年）和短期規(guī)劃（一、二年）；全國(guó)規(guī)劃和地方規(guī)劃、工業(yè)污染防治規(guī)劃、水域污染防治規(guī)劃、自然環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)涉及國(guó)家環(huán)保總局、國(guó)家海洋局、交通部港務(wù)監(jiān)督、漁政部門、軍隊(duì)、地方環(huán)保部門六個(gè)方面，以國(guó)家環(huán)保總局為首組織協(xié)調(diào)和其他部門分工配合。
三、環(huán)境與資源管理的范圍
由于各國(guó)環(huán)境問題的階段性和具體情況的不同，有廣義和狹義之分。
1、狹義的環(huán)境與資源管理主要指污染控制。
2、廣義的環(huán)境與資源管理，把污染防治和自然保護(hù)結(jié)合起來，包括資源、文物古跡、風(fēng)景名勝、自然保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)植物的保護(hù)。
3、更大范圍的環(huán)境與資源管理。
認(rèn)為協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用規(guī)劃、生產(chǎn)力布局、水土保持、森林植被管理、自然資源養(yǎng)護(hù)等也是環(huán)境與資源管理的組成部分。
第二節(jié) 國(guó)家對(duì)環(huán)境與資源管理的歷史發(fā)展
現(xiàn)代環(huán)境問題產(chǎn)生于產(chǎn)業(yè)革命以后。
西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境與資源管理大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。
一、第一階段，早期限制時(shí)期
從產(chǎn)業(yè)革命開始到本世紀(jì)初，西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了早期的工業(yè)化時(shí)期，同時(shí)也進(jìn)入了公害發(fā)生期。
當(dāng)時(shí)的主要環(huán)境問題是工業(yè)生產(chǎn)引起的第一代污染。倫敦?zé)熿F污染。
二、第二階段，治理時(shí)期
從20世紀(jì)初至60年代進(jìn)入了公害發(fā)展與泛濫時(shí)期。
出現(xiàn)了一些污染嚴(yán)重的新的工業(yè)部門，如石油、化工、電力、汽車等，環(huán)境污染和破壞空前加劇，已從局部地區(qū)發(fā)展成為社會(huì)性公害。 主要對(duì)策是投入一切可能的技術(shù)和財(cái)力進(jìn)行污染治理。如：普遍采用對(duì)污染物的凈化處理（興建污水處理廠、安裝銷煙除塵設(shè)備）；開展工業(yè)廢棄物的綜合利用；采用和推廣各種無害工藝技術(shù)；用水的閉路循環(huán)等以減少污染物的排放量。
治理階段雖然取得控制污染的顯著效果，但也存在許多問題：
⑴治理是在造成污染之后再進(jìn)行治理，因而是被動(dòng)的，可謂“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，往往是此起彼伏，防不勝防。⑵治理階段一般是采用“單打一”的單項(xiàng)治理技術(shù)，很少采用綜合防治措施，這樣只能著眼于解決部門性的污染源，而不能從整體上和防治結(jié)合上有效地解決環(huán)境問題。⑶單項(xiàng)治理要耗費(fèi)巨額資金，經(jīng)濟(jì)上不合算。
三、第三階段，綜合防治時(shí)期
從20世界60年代至70年代，“預(yù)防為主”、“綜合防治”。
具有代表性的政策轉(zhuǎn)變的標(biāo)志是1979年經(jīng)濟(jì)與發(fā)展組織（OECD）第二次環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議紀(jì)要提出的建議：各國(guó)環(huán)境政策的核心應(yīng)該是“防重于治”。得到了工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍贊同。
貫徹預(yù)防為主、綜合防治政策的主要措施包括以下幾項(xiàng)：
1、實(shí)行區(qū)域綜合規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃，全面解決合理布局問題，做到防患于未然。
2、實(shí)行預(yù)防為主的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，使損害環(huán)境的工程建設(shè)在施工前通過評(píng)價(jià)得到有效制止。
3、把污染物排放的“濃度控制”改為“總量控制”。總量控制是在計(jì)算地區(qū)環(huán)境容量（限值）和當(dāng)?shù)匚廴疚锱欧趴偭康幕A(chǔ)上，根據(jù)環(huán)境指標(biāo)限定每個(gè)排污單位的污染物排放量，這樣，可以使各種污染源排放的污染物總量不超過環(huán)境容量的限值，以保證一定地區(qū)或城市的環(huán)境質(zhì)量。
盡可能把污染物消滅在生產(chǎn)過程中。
4、不要等污染產(chǎn)生后再進(jìn)行治理，而要盡可能把污染消滅在生產(chǎn)過程中，需要進(jìn)一步加強(qiáng)管理，即從末端處理改為生產(chǎn)全過程的管理，以及采用無害、低害工藝和閉路循環(huán)系統(tǒng)。
5、把污染物的排放量減少到最低限度后，再采用凈化處理措施。
四、第四階段，制定發(fā)展與環(huán)境的總體戰(zhàn)略，全面調(diào)整人類同環(huán)境的關(guān)系
從20世紀(jì)70年代以后到目前。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)把可持續(xù)發(fā)展作為各國(guó)未來的共同發(fā)展戰(zhàn)略。
第三節(jié) 環(huán)境管理是國(guó)家的一項(xiàng)基本職責(zé)
把環(huán)境與資源管理上升為國(guó)家的一項(xiàng)基本職能，則是在20世紀(jì)70年代環(huán)境問題成為嚴(yán)重的社會(huì)公害的時(shí)候。
1972年的人類環(huán)境會(huì)議是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。這次會(huì)議指出，環(huán)境問題不僅是一個(gè)技術(shù)問題，也是一個(gè)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，不能只用科學(xué)技術(shù)的方法去解決污染，還需要用經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的、綜合的方法和措施，從其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系中全面解決環(huán)境問題。只有把環(huán)境與資源管理作為一項(xiàng)國(guó)家職能，全面加強(qiáng)國(guó)家對(duì)環(huán)境的管理才能做到。
50、60年代嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)使發(fā)達(dá)國(guó)家的政府認(rèn)識(shí)到，環(huán)境問題已經(jīng)成為同政治、經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的重大社會(huì)問題，不把環(huán)境與資源管理列為國(guó)家的重要職責(zé)，便不能應(yīng)付這種挑戰(zhàn)。
20世紀(jì)70年代，美、日、英、法、加拿大等國(guó)分別在中央設(shè)立和強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，同時(shí)，不少國(guó)家相繼在憲法里規(guī)定了環(huán)境與資源管理的原則和對(duì)策，公民在環(huán)境保護(hù)方面的基本權(quán)利和義務(wù)，把“環(huán)境保護(hù)是國(guó)家的一項(xiàng)職責(zé)”規(guī)定為憲法原則。
第四節(jié) 環(huán)境管理機(jī)構(gòu)
一、外國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)
比較有代表性的環(huán)境與資源管理體制有以下幾種類型：
1、現(xiàn)有的行政部委兼負(fù)環(huán)境保護(hù)職，2、設(shè)立設(shè)立機(jī)構(gòu)——委員會(huì)，3、成立行政部一級(jí)專門機(jī)構(gòu)，
4、具有重大權(quán)限的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，5、幾中機(jī)構(gòu)同時(shí)并設(shè)
建立以“預(yù)防為主”的綜合性的環(huán)境與資源管理機(jī)構(gòu)的目的和特征是：
1、有利于“預(yù)防為主，綜合防治”原則的貫徹，并使這種職能得到的發(fā)揮。
2、盡可能使中央各部門和地方機(jī)構(gòu)的環(huán)境與資源管理活動(dòng)取得協(xié)調(diào)，在加強(qiáng)中央機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能的前提下，更多地發(fā)揮地方機(jī)構(gòu)的作用。
3、在環(huán)境與資源管理上，必須協(xié)調(diào)人口、資源、發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系，并且承認(rèn)生態(tài)系統(tǒng)與資源利用以及環(huán)境保護(hù)之間有相互依賴的關(guān)系，并把這種依賴關(guān)系反映到政府的政策和行動(dòng)中去。
4、環(huán)境與資源管理體制的設(shè)置、機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限，應(yīng)該有助于在環(huán)境政策、規(guī)劃的制定、污染控制、自然保護(hù)、社會(huì)教育、科學(xué)研究等方面，采取綜合處理的辦法，使環(huán)境與資源管理措施能夠全面實(shí)施，并且避免國(guó)家政策和管理活動(dòng)的脫節(jié)。
二、我國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)
建國(guó)以來，我國(guó)的環(huán)境與資源管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了4次調(diào)整逐漸加強(qiáng)和完善，已經(jīng)形成了一個(gè)比較適應(yīng)環(huán)境與資源管理需要的完整體系。
1、建國(guó)以后至70年代初。由有關(guān)部委兼管。
2、1974年5月，國(guó)務(wù)院成立了由20多個(gè)有關(guān)部、委組成的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。
3、1982年，成立了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，同時(shí)撤銷國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。建設(shè)部下屬的環(huán)保局為全國(guó)環(huán)境保護(hù)的主管機(jī)構(gòu)。
4、1984年5月，成立了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。1984年12月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，城鄉(xiāng)建設(shè)保護(hù)部下屬的環(huán)保局改為國(guó)家環(huán)保局。 1998年，國(guó)家環(huán)保局升格為部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，撤銷了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。另外，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，省、市各級(jí)政府建立了環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，工業(yè)較集中的縣一般也設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)或由有關(guān)部門兼管。在較大的工礦企業(yè)里，設(shè)有環(huán)?？?、室或?qū)Ｂ毴藛T。
第五節(jié) 我國(guó)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)
國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局成立后，進(jìn)一步明確了其主要職責(zé)。1、擬定國(guó)家環(huán)境保護(hù)的方針，政策和法規(guī)，制定行政規(guī)章；對(duì)重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃及重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)；擬定國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；組織擬定和監(jiān)督實(shí)施國(guó)家確定的重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)流域污染防治規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃2、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督海洋環(huán)境保護(hù)工作3、監(jiān)督開發(fā)利用自然資源的活動(dòng)；重要生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)破壞恢復(fù)工作；監(jiān)督檢查自然保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，森林公園及生物多樣性保護(hù)，野生動(dòng)植物保護(hù)，荒漠化防治工作4、指導(dǎo)，協(xié)調(diào)和解決各地方，各部門及跨地區(qū)跨流域的重大環(huán)境問題；調(diào)查處理重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件；負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)理和行政稽查5、制定和發(fā)布國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)布國(guó)家環(huán)境狀況公報(bào)；參與編制國(guó)家可持續(xù)發(fā)展綱要6、制定和組織實(shí)施各項(xiàng)環(huán)境與資源管理制度；審定開發(fā)建設(shè)活動(dòng)環(huán)境影響報(bào)告書，負(fù)責(zé)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)7、組織環(huán)境保護(hù)科技發(fā)展，重大科研和技術(shù)示范工程；管理全國(guó)環(huán)境保護(hù)管理體系和環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證8、負(fù)責(zé)環(huán)境統(tǒng)計(jì)，信息工作；指導(dǎo)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)宣傳教育和新聞出版工作。9、擬定國(guó)家關(guān)于全球環(huán)境問題的基本原則；管理環(huán)境保護(hù)的國(guó)際合作和交流；管理和協(xié)調(diào)國(guó)際條約國(guó)內(nèi)履行活動(dòng)。10、負(fù)責(zé)核安全，輻射環(huán)境，放射性廢物管理工作。
在自然資源管理方面，土地、礦產(chǎn)有國(guó)土資源部管理，農(nóng)業(yè)、草原、漁業(yè)由農(nóng)業(yè)部管理，林業(yè)由國(guó)家林業(yè)局管理，水資源由水利部管理。
第一節(jié) 環(huán)境與資源保護(hù)立法體制與立法規(guī)劃
環(huán)境與資源保護(hù)立法有廣義和狹義之分。
廣義的環(huán)境與資源保護(hù)立法是指有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定程序，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充或廢止各種有關(guān)保護(hù)和改善環(huán)境，合理開發(fā)利用自然資源，防治環(huán)境污染和其他公害的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。
環(huán)境與資源保護(hù)立法是指廣義的概念，環(huán)境與資源保護(hù)立法屬于立法范疇，因此必須依照憲法和立法法規(guī)定的權(quán)限、程序和方法進(jìn)行
依照我國(guó)憲法的規(guī)定，國(guó)家立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)；國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，制定行政法規(guī)；省級(jí)或較大的市的地方人大及其常委會(huì)可以在不同憲法、法律、行政法規(guī)抵觸的前提下制定地方性法規(guī)； 民族自治地方的人大有權(quán)按照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。
除此以外，國(guó)務(wù)院各行政主管部門還可以根據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定適用于本部門的行政規(guī)章。省級(jí)或較大的市的地方人民政府也可以制定適用于本行政區(qū)域的地方行政規(guī)章。
一、環(huán)境與資源保護(hù)立法的體制
立法體制是國(guó)家對(duì)不同類型的立法在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部所作的立法權(quán)限劃分而形成的。我國(guó)的立法體制是由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等組成的二級(jí)多元體制。
二級(jí)多元體制是指我國(guó)專門的立法機(jī)關(guān)（人大及常委會(huì)）分為國(guó)家和地方兩級(jí)；多元?jiǎng)t是指除了人大及其常委會(huì)立法外，國(guó)務(wù)院及其部門、地方政府等也在職權(quán)范圍內(nèi)享有依法制定具有一定約束力的規(guī)范性文件的權(quán)力。
1、全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)
國(guó)家立法權(quán)分為全國(guó)人大立法和全國(guó)人大常委會(huì)立法兩大類
2、國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)
國(guó)務(wù)院制定的環(huán)境方面的法規(guī)涉及環(huán)境與資源保護(hù)事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，除了有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)法律的實(shí)施細(xì)則或者實(shí)施條例外，還有《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》以及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》、《野生植物保護(hù)條例》。
3、省級(jí)人大及其常委會(huì)以及較大的市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)
在我國(guó)地方性環(huán)境與資源保護(hù)法規(guī)數(shù)量很多，如：《四川省環(huán)境保護(hù)條例》、《北京市實(shí)施〈中華人共和國(guó)水法〉辦法》
4、國(guó)務(wù)院各部可以制定規(guī)章，省級(jí)人民政府和較大的市的人民政府可以制定地方政府規(guī)章
《立法法》規(guī)定國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。如國(guó)家環(huán)?？偩种贫ǖ摹董h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。
部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。當(dāng)涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院職權(quán)范圍的事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。
在省級(jí)人民政府和較大的市的人民政府方面，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)本省、直轄市、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，就執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的事項(xiàng)以及本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)作出規(guī)定。如《上海市危險(xiǎn)廢物污染防治辦法》、《吉林省生態(tài)草建設(shè)管理辦法》。
二、環(huán)境與資源保護(hù)立法規(guī)劃
立法規(guī)劃是立法者對(duì)一定時(shí)期內(nèi)立法的項(xiàng)目、議程等事項(xiàng)所作的安排和部署。
制定立法規(guī)劃的目的，是要在一定時(shí)期內(nèi)明確立法的方向、目標(biāo)、任務(wù)、具體的立法項(xiàng)目以及完成立法規(guī)劃的措施和保障。
編制和實(shí)施環(huán)境與資源保護(hù)立法的規(guī)劃，須注意以下幾個(gè)方面的關(guān)系和問題。
首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)技術(shù)等各種社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化以及這些社會(huì)關(guān)系發(fā)展變化對(duì)立法提出的要求來制定立法規(guī)劃。
其次，國(guó)家的法制建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在制定立法規(guī)劃時(shí)，必須從整體上、從立法的全過程中不斷建立和完善國(guó)家的法律體系。 一方面要從法的制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止的全過程來安排，另一方面要從各項(xiàng)綜合性立法之間、各部門法立法之間、甚至各種法的規(guī)范之間，進(jìn)行整體的安排，盡可能減少和避免各法律之間、部門法之間、各種法律規(guī)范之間，發(fā)生重疊、矛盾甚至沖突的現(xiàn)象。
最后，在立法規(guī)劃的編制方面應(yīng)當(dāng)由具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)來進(jìn)行。 以國(guó)家立法為例，按照立法權(quán)限的不同可以將它們分為權(quán)力機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃和政府機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃兩大類。
我國(guó)的基本法律、一般法律的立法規(guī)劃由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定。 其中，修訂憲法、制定和修訂基本法律的立法規(guī)劃，由全國(guó)人大制定，或者經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)制定?；痉梢酝獾钠渌傻牧⒎ㄒ?guī)劃由全國(guó)人大常委會(huì)制定，或者授權(quán)國(guó)務(wù)院擬定報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審定。 環(huán)境與資源保護(hù)的立法規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制定。
國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、法律實(shí)施細(xì)則的立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院法制辦公室編制。其中涉及環(huán)境污染與生態(tài)保護(hù)的，可以考慮由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局主要負(fù)責(zé)制定；涉及自然資源管理的，可以考慮由自然資源管理部門主要負(fù)責(zé)制定。而國(guó)務(wù)院所屬各部、委的有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)行政規(guī)章的立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由各部、委自行編制。
第二節(jié) 環(huán)境與資源保護(hù)立法的指導(dǎo)原則
環(huán)境與資源保護(hù)立法的指導(dǎo)原則，是指為實(shí)現(xiàn)環(huán)境與自然資源保護(hù)的目標(biāo)、在法律上充分體現(xiàn)環(huán)境與自然資源的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在起草、制定或修改環(huán)境與資源保護(hù)法律草案的過程中，對(duì)立法者具有指導(dǎo)意義的基本原理和基本方法。
環(huán)境與資源保護(hù)立法的指導(dǎo)原則僅適用于立法的過程中，是環(huán)境與資源保護(hù)立法的方法論基礎(chǔ)。
我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)立法的指導(dǎo)原則主要包括：尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)劃的原則；以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的原則；突出和運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的原則。
一、尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律的原則
是指在進(jìn)行環(huán)境與資源保護(hù)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮和尊重自然和生態(tài)演變的規(guī)律，以地球生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本原理作為制定法律的理論基礎(chǔ)。
1、生態(tài)學(xué)的基本規(guī)律
⑴“物物相關(guān)”律。即自然界中各種事物之間有著相互聯(lián)系、相互制約、相互依存的關(guān)系，改變其中的一個(gè)事物，必然會(huì)對(duì)其他事物產(chǎn)生直接或間接的影響。
它要求人們?cè)陂_發(fā)利用環(huán)境時(shí)應(yīng)當(dāng)注意調(diào)查研究和統(tǒng)籌規(guī)劃?！巴恋乩靡?guī)劃”、“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”等。
⑵“相生相克”律 即在生態(tài)系統(tǒng)中，每一生物種都占據(jù)一定的位置，具有特定的作用，它們相互依賴、彼此制約、協(xié)同進(jìn)化。
為了保護(hù)和改善環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，不能任意地向某一生態(tài)系統(tǒng)引進(jìn)原來沒有的物種，也不能雜生態(tài)系統(tǒng)中隨意除去一物種，兩種做法都會(huì)使某物種發(fā)生種群爆發(fā)和滅絕，危及生態(tài)平衡。如美國(guó)白蛾、鼠-蛇
物種保護(hù)、野生動(dòng)植物保護(hù)以及動(dòng)植物檢疫等法律。
⑶“能流物復(fù)”律。即在生態(tài)系統(tǒng)中，能量在不斷地流動(dòng)，物質(zhì)在不停地循環(huán)。在環(huán)境與資源保護(hù)法中有關(guān)于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)以及鼓勵(lì)建立符合生態(tài)規(guī)律的生活、生產(chǎn)方式的規(guī)定。
在環(huán)境與資源保護(hù)法中有關(guān)于防止環(huán)境污染，尤其是控制有毒有害物質(zhì)的規(guī)定。
⑷“負(fù)載定額”律。 即任何生態(tài)系統(tǒng)都有一個(gè)大致的負(fù)載（承受）能力上限，包括一定的生物生產(chǎn)能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部沖擊的能力。
為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，必須一方面使它供養(yǎng)的生物的數(shù)量不超過它的生物生產(chǎn)能力，另一方面，還需確保排入生態(tài)系統(tǒng)的污染物量不超過它的自凈能力以及使沖擊周期長(zhǎng)于生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)周期。
以產(chǎn)（生物產(chǎn)量）定供（畜類或其他物種數(shù)量）的規(guī)定；控制污染物排放量，包括濃度控制和總量控制的規(guī)定和關(guān)于限制沖擊周期，如禁止春天砍樹、除草、夏時(shí)捕魚捉鱉的規(guī)定。
（5）“協(xié)調(diào)穩(wěn)定”律。即只有在結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)協(xié)調(diào)時(shí)生態(tài)系統(tǒng)才是穩(wěn)定的。
關(guān)于保護(hù)物種的多樣性、保護(hù)森林、植被，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)免受干擾以及確保創(chuàng)設(shè)結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)協(xié)調(diào)的人工系統(tǒng)的規(guī)定的產(chǎn)生。
（6）“時(shí)空有宜”律。 即一個(gè)地方都有其特定的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)有條件組合，構(gòu)成獨(dú)特的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。
環(huán)境管理中的區(qū)域性原則，即往往實(shí)行地方法規(guī)優(yōu)先原則。如省級(jí)人民政府可以頒布嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，在頒布地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)實(shí)施地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，這在其他部門法中是很少見的。
2、尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律原則的指導(dǎo)意義
生態(tài)學(xué)原理及其解釋，是我們處理環(huán)境問題所必須遵循的指導(dǎo)原則，成為我們制定環(huán)境與資源保護(hù)法律的理論基礎(chǔ)。我們只有遵循地球生態(tài)的基本原理和規(guī)律，才能夠使人類與自然界繼續(xù)在地球上生存下去。
現(xiàn)代環(huán)境科學(xué)研究已經(jīng)為人類揭示了自然界中的普遍規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本原理，環(huán)境科學(xué)研究已經(jīng)得出了這樣一個(gè)結(jié)論，即人類對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)以及能量轉(zhuǎn)換的所有影響都可以簡(jiǎn)單地歸結(jié)為兩個(gè)途徑：第一，是改變能量和物質(zhì)的輸入或輸出；第二，是制造能量和物質(zhì)轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化的新路徑或者改變現(xiàn)有的路徑。
因此，為了保護(hù)人類生存的環(huán)境，就應(yīng)當(dāng)在人類活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系最為密切的兩個(gè)基本領(lǐng)域——生產(chǎn)和消費(fèi)上改變我們過去的方法。首先，生產(chǎn)和生活廢棄物的排放量不應(yīng)超過環(huán)境容量的極限，亦即生態(tài)系統(tǒng)自動(dòng)調(diào)節(jié)能力的極限；其次，生產(chǎn)對(duì)資源的需要量同環(huán)境對(duì)資源的可供量之間保持平衡。
生態(tài)學(xué)的原理提示我們，人工建立的系統(tǒng)最后都必須與生態(tài)系統(tǒng)中有關(guān)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)的原理相一致。對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)及其規(guī)律，人類只能被動(dòng)地去適應(yīng)它、而不可能人為地去改變它。
進(jìn)行環(huán)境與資源保護(hù)立法的過程中，立法者應(yīng)當(dāng)時(shí)刻以生態(tài)規(guī)律衡量某項(xiàng)調(diào)整人類行為的法律規(guī)范，在考慮保護(hù)當(dāng)代人類自身利益的同時(shí)，還必須考慮保護(hù)人類的生存條件——生態(tài)系統(tǒng)，考慮到人類近期或者長(zhǎng)期利益的實(shí)現(xiàn)還需要有眾多的環(huán)境條件作為支撐。這樣才能使人類的行為符合生態(tài)系統(tǒng)平衡的要求，才能保證人類世代的利益。
二、以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的原則
是指在環(huán)境與資源保護(hù)立法中應(yīng)當(dāng)將實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展作為法律所要實(shí)現(xiàn)的理想目標(biāo)，用新的發(fā)展觀取代傳統(tǒng)的發(fā)展觀，使人類的思想和行為在法律規(guī)范的引導(dǎo)下發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。
可持續(xù)發(fā)展——一種基于生態(tài)學(xué)、倫理學(xué)理念的發(fā)展觀
1、可持續(xù)發(fā)展——一種基于生態(tài)學(xué)、倫理學(xué)理念的發(fā)展觀
可持續(xù)發(fā)展的概念，最初是由挪威前首相布蘭特朗夫人領(lǐng)導(dǎo)的世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（WCED）于1987年在其報(bào)告《我們共同的未來》中首先提出的。報(bào)告中指出，可持續(xù)發(fā)展“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。
可持續(xù)發(fā)展包括兩個(gè)重要的概念：一是“需要”尤其是世界上貧困人民的需要，應(yīng)將此放在特別優(yōu)先的地位考慮。二是“限制”及技術(shù)狀況和社會(huì)組織對(duì)環(huán)境滿足眼前和將來需要的能力施加的限制。
可持續(xù)發(fā)展概念的解釋包含以下幾個(gè)方面：
第一，可持續(xù)發(fā)展的前提是發(fā)展，其目的是為了增進(jìn)人類的福利，改善人類的生活質(zhì)量；
第二，要實(shí)現(xiàn)發(fā)展以滿足需要，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)為維持生態(tài)系統(tǒng)的完整性而限制某些行為，不至于因?yàn)楫?dāng)代人類的發(fā)展而危害滿足后代人類發(fā)展所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)。
第三，應(yīng)當(dāng)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)的可持續(xù)性有機(jī)地結(jié)合起來。
與傳統(tǒng)的“發(fā)展”相比較，可持續(xù)發(fā)展在對(duì)發(fā)展概念的理解上更為強(qiáng)調(diào)更新人類倫理道德和價(jià)值觀，從而更新人類的生產(chǎn)、生活方式。
1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過的《21世紀(jì)議程》指出：各國(guó)立法的變革是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本要求。 1994年，中國(guó)政府批準(zhǔn)在全國(guó)實(shí)施《中國(guó)21世紀(jì)議程》。
2、可持續(xù)發(fā)展的基本要求及其對(duì)立法的指導(dǎo)意義
為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須在如下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)人類思想觀念和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變：
⑴人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不能以破壞人類生存的環(huán)境資源基礎(chǔ)為條件。
⑵滿足全體人民的基本需要和給全體人民機(jī)會(huì)以滿足是他們要求較好生活的愿望，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提。
可持續(xù)發(fā)展的首要要求是滿足全體人民的基本需要。同時(shí)，它還對(duì)社會(huì)提出了如下要求：
鼓勵(lì)人們采納在生態(tài)可能范圍內(nèi)的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和所有人可以合理向往的標(biāo)準(zhǔn)；要求社會(huì)從提高生產(chǎn)潛力、每人都有平等的機(jī)會(huì)這兩方面滿足人民的需要；要求非再生資源耗竭的速率，應(yīng)盡可能地少妨害將來的選擇；要求保護(hù)動(dòng)植物物種；要求為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，要把大氣質(zhì)量、水和其他自然因素的不利影響減少到最小程度。
綜上所述： 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的具體要求，其根本目標(biāo)仍然是提高人類的福利。
可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家和國(guó)際現(xiàn)行法律體制在新的發(fā)展目標(biāo)指導(dǎo)下實(shí)行全面的變革。
三、突出運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的原則
突出運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的原則，是指在進(jìn)行環(huán)境與資源保護(hù)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境效益的損益分析方法和對(duì)法律規(guī)范的成本——效益分析方法分別運(yùn)用到對(duì)開發(fā)行為的預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、管理以及擬定（或既定）法律制度的設(shè)計(jì)與分析之中，作為指導(dǎo)（決定或修正）法律以及確立法律規(guī)范的理論基礎(chǔ)，以真正通過立法實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三方面效益的均衡和綜合決策。
環(huán)境與資源保護(hù)立法運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的目的
1、環(huán)境與資源保護(hù)立法運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的目的
在環(huán)境與資源保護(hù)立法中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，主要包括兩個(gè)方面：
一是作為一種法律制度或措施，將環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的成果確定于環(huán)境與資源保護(hù)立法之中，即采取經(jīng)濟(jì)效果的措施并將其制度化。
二是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)法既定的制度或措施以及國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的環(huán)境效果進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。
2、將環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化
⑴環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性。是指在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，生產(chǎn)者和消費(fèi)者的活動(dòng)對(duì)其他消費(fèi)者和生產(chǎn)者的超越活動(dòng)主體范圍的利害影響。它包括正、負(fù)兩方面影響，正面的影響亦稱正外部性或外部經(jīng)濟(jì)性，負(fù)面的影響亦稱負(fù)外部性或外部不經(jīng)濟(jì)性。
外部性有兩個(gè)明顯的特征：一是他們需伴隨生產(chǎn)或消費(fèi)活動(dòng)才能產(chǎn)生，二是他們或產(chǎn)生正面（積極的）影響或產(chǎn)生負(fù)面（消極的）影響。就環(huán)境而言，外部性主要表現(xiàn)在生產(chǎn)和消費(fèi)的外部不經(jīng)濟(jì)性上。
⑵解決環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性的方法。
最直接的方法是將外部的不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，即由產(chǎn)生外部性影響的一方來承擔(dān)消除影響的所有費(fèi)用，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。
美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Ro柯斯認(rèn)為，適當(dāng)?shù)卮_定資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)有利于消除外部不經(jīng)濟(jì)性。
在行為方和受害方之間存在了交易的可能性，叫柯斯定理。
將環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的方法主要包括直接管制的方法和經(jīng)濟(jì)刺激方法兩大類。
直接管制就是由國(guó)家制定環(huán)境法律，以行政控制標(biāo)準(zhǔn)的形式規(guī)定活動(dòng)者產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)性的允許數(shù)量和方式。它又可分為末端管制和全程管制。
末端管制即直接對(duì)污染物排放作出規(guī)定；全程管制即通過生產(chǎn)投入或消費(fèi)的前端過程中可能產(chǎn)生的污染物數(shù)量予以規(guī)定，最終達(dá)到控制污染排放的目的。
經(jīng)濟(jì)刺激方式又包括市場(chǎng)刺激和非市場(chǎng)刺激兩大類。
市場(chǎng)刺激方式即依照柯斯定理，先根據(jù)允許產(chǎn)生的污染物數(shù)量設(shè)定“排污權(quán)”，再將“排污權(quán)”作為市場(chǎng)交易的標(biāo)的予以流通或消費(fèi)，最終達(dá)到控制污染排放的目的。
非市場(chǎng)性刺激則是由國(guó)家通過價(jià)格、稅收、標(biāo)志、抵押金、補(bǔ)助金、保險(xiǎn)、信貸和收費(fèi)等手段迫使生產(chǎn)者或消費(fèi)者把他們產(chǎn)生的外部費(fèi)用納入其經(jīng)濟(jì)決策之中。
3、對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)立法有效性的評(píng)估和分析
對(duì)環(huán)境法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析是美國(guó)發(fā)明的，羅斯福
1936年美國(guó)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析的方法制定了《公共汽車尾氣控制法》，在資源法律——成本——效益分析上作出了一項(xiàng)革新。
對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)立法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)估的主要范圍包括：評(píng)估環(huán)境與資源立法的經(jīng)濟(jì)成本，以及對(duì)法律實(shí)施的有效性進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的分析。此外還經(jīng)常運(yùn)用：環(huán)境經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的投入產(chǎn)出、資源開發(fā)項(xiàng)目的國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。補(bǔ)充：美國(guó)的一些創(chuàng)造 “環(huán)境權(quán)” 環(huán)境經(jīng)濟(jì)分析方法 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度
第六章 國(guó)家對(duì)環(huán)境與資源的管理
第一節(jié) 環(huán)境管理的概念、原則和范圍
一、環(huán)境管理的概念
環(huán)境管理的概念概括為：環(huán)境管理是國(guó)家采用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、科學(xué)技術(shù)、教育等多種手段，對(duì)各種影響環(huán)境的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)整和監(jiān)督，目的在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，防治環(huán)境污染和破壞，維護(hù)生態(tài)平衡。
二、環(huán)境與資源管理的原則
除了遵循國(guó)家管理的一般性原則外，還要根據(jù)環(huán)境與資源管理的特點(diǎn)，遵循一些特殊的原則。
1、綜合性原則
從管理體制、制度、措施、手段都要貫徹綜合性的原則。法律和經(jīng)濟(jì)手段的綜合運(yùn)用在環(huán)境與資源管理中起著關(guān)鍵性的作用。
2、區(qū)域性原則
貫徹區(qū)域性原則要求：1、制定環(huán)境政策和標(biāo)準(zhǔn)要盡可能考慮地區(qū)的差異性； ⑵某些環(huán)境要素的保護(hù)和污染防治，例如水的利用與保護(hù)，土地、森林、漁業(yè)資源的利用和保護(hù)等都要考慮區(qū)域性原則； ⑶注意發(fā)揮地方管理機(jī)構(gòu)的作用，以地方為主進(jìn)行環(huán)境與資源管理。我國(guó)設(shè)有長(zhǎng)江水源保護(hù)辦公室、黃河水利委員會(huì)，對(duì)這兩大流域水資源的保護(hù)主要是發(fā)揮地方機(jī)構(gòu)的作用。
3、預(yù)測(cè)性原則
國(guó)家要對(duì)環(huán)境實(shí)行有效的管理，首先必須掌握環(huán)境狀況和環(huán)境變化趨勢(shì)，這就需要進(jìn)行經(jīng)常性的科學(xué)預(yù)測(cè)?？煽康念A(yù)測(cè)是科學(xué)的環(huán)境與資源管理和決策的基礎(chǔ)和前提。
4、規(guī)劃和協(xié)調(diào)性原則
環(huán)境規(guī)劃包括長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃（例如五年）和短期規(guī)劃（一、二年）；全國(guó)規(guī)劃和地方規(guī)劃、工業(yè)污染防治規(guī)劃、水域污染防治規(guī)劃、自然環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)涉及國(guó)家環(huán)保總局、國(guó)家海洋局、交通部港務(wù)監(jiān)督、漁政部門、軍隊(duì)、地方環(huán)保部門六個(gè)方面，以國(guó)家環(huán)保總局為首組織協(xié)調(diào)和其他部門分工配合。
三、環(huán)境與資源管理的范圍
由于各國(guó)環(huán)境問題的階段性和具體情況的不同，有廣義和狹義之分。
1、狹義的環(huán)境與資源管理主要指污染控制。
2、廣義的環(huán)境與資源管理，把污染防治和自然保護(hù)結(jié)合起來，包括資源、文物古跡、風(fēng)景名勝、自然保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)植物的保護(hù)。
3、更大范圍的環(huán)境與資源管理。
認(rèn)為協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用規(guī)劃、生產(chǎn)力布局、水土保持、森林植被管理、自然資源養(yǎng)護(hù)等也是環(huán)境與資源管理的組成部分。
第二節(jié) 國(guó)家對(duì)環(huán)境與資源管理的歷史發(fā)展
現(xiàn)代環(huán)境問題產(chǎn)生于產(chǎn)業(yè)革命以后。
西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境與資源管理大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。
一、第一階段，早期限制時(shí)期
從產(chǎn)業(yè)革命開始到本世紀(jì)初，西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了早期的工業(yè)化時(shí)期，同時(shí)也進(jìn)入了公害發(fā)生期。
當(dāng)時(shí)的主要環(huán)境問題是工業(yè)生產(chǎn)引起的第一代污染。倫敦?zé)熿F污染。
二、第二階段，治理時(shí)期
從20世紀(jì)初至60年代進(jìn)入了公害發(fā)展與泛濫時(shí)期。
出現(xiàn)了一些污染嚴(yán)重的新的工業(yè)部門，如石油、化工、電力、汽車等，環(huán)境污染和破壞空前加劇，已從局部地區(qū)發(fā)展成為社會(huì)性公害。 主要對(duì)策是投入一切可能的技術(shù)和財(cái)力進(jìn)行污染治理。如：普遍采用對(duì)污染物的凈化處理（興建污水處理廠、安裝銷煙除塵設(shè)備）；開展工業(yè)廢棄物的綜合利用；采用和推廣各種無害工藝技術(shù)；用水的閉路循環(huán)等以減少污染物的排放量。
治理階段雖然取得控制污染的顯著效果，但也存在許多問題：
⑴治理是在造成污染之后再進(jìn)行治理，因而是被動(dòng)的，可謂“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，往往是此起彼伏，防不勝防。⑵治理階段一般是采用“單打一”的單項(xiàng)治理技術(shù)，很少采用綜合防治措施，這樣只能著眼于解決部門性的污染源，而不能從整體上和防治結(jié)合上有效地解決環(huán)境問題。⑶單項(xiàng)治理要耗費(fèi)巨額資金，經(jīng)濟(jì)上不合算。
三、第三階段，綜合防治時(shí)期
從20世界60年代至70年代，“預(yù)防為主”、“綜合防治”。
具有代表性的政策轉(zhuǎn)變的標(biāo)志是1979年經(jīng)濟(jì)與發(fā)展組織（OECD）第二次環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議紀(jì)要提出的建議：各國(guó)環(huán)境政策的核心應(yīng)該是“防重于治”。得到了工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍贊同。
貫徹預(yù)防為主、綜合防治政策的主要措施包括以下幾項(xiàng)：
1、實(shí)行區(qū)域綜合規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃，全面解決合理布局問題，做到防患于未然。
2、實(shí)行預(yù)防為主的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，使損害環(huán)境的工程建設(shè)在施工前通過評(píng)價(jià)得到有效制止。
3、把污染物排放的“濃度控制”改為“總量控制”。總量控制是在計(jì)算地區(qū)環(huán)境容量（限值）和當(dāng)?shù)匚廴疚锱欧趴偭康幕A(chǔ)上，根據(jù)環(huán)境指標(biāo)限定每個(gè)排污單位的污染物排放量，這樣，可以使各種污染源排放的污染物總量不超過環(huán)境容量的限值，以保證一定地區(qū)或城市的環(huán)境質(zhì)量。
盡可能把污染物消滅在生產(chǎn)過程中。
4、不要等污染產(chǎn)生后再進(jìn)行治理，而要盡可能把污染消滅在生產(chǎn)過程中，需要進(jìn)一步加強(qiáng)管理，即從末端處理改為生產(chǎn)全過程的管理，以及采用無害、低害工藝和閉路循環(huán)系統(tǒng)。
5、把污染物的排放量減少到最低限度后，再采用凈化處理措施。
四、第四階段，制定發(fā)展與環(huán)境的總體戰(zhàn)略，全面調(diào)整人類同環(huán)境的關(guān)系
從20世紀(jì)70年代以后到目前。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)把可持續(xù)發(fā)展作為各國(guó)未來的共同發(fā)展戰(zhàn)略。
第三節(jié) 環(huán)境管理是國(guó)家的一項(xiàng)基本職責(zé)
把環(huán)境與資源管理上升為國(guó)家的一項(xiàng)基本職能，則是在20世紀(jì)70年代環(huán)境問題成為嚴(yán)重的社會(huì)公害的時(shí)候。
1972年的人類環(huán)境會(huì)議是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。這次會(huì)議指出，環(huán)境問題不僅是一個(gè)技術(shù)問題，也是一個(gè)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，不能只用科學(xué)技術(shù)的方法去解決污染，還需要用經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的、綜合的方法和措施，從其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系中全面解決環(huán)境問題。只有把環(huán)境與資源管理作為一項(xiàng)國(guó)家職能，全面加強(qiáng)國(guó)家對(duì)環(huán)境的管理才能做到。
50、60年代嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)使發(fā)達(dá)國(guó)家的政府認(rèn)識(shí)到，環(huán)境問題已經(jīng)成為同政治、經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的重大社會(huì)問題，不把環(huán)境與資源管理列為國(guó)家的重要職責(zé)，便不能應(yīng)付這種挑戰(zhàn)。
20世紀(jì)70年代，美、日、英、法、加拿大等國(guó)分別在中央設(shè)立和強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，同時(shí)，不少國(guó)家相繼在憲法里規(guī)定了環(huán)境與資源管理的原則和對(duì)策，公民在環(huán)境保護(hù)方面的基本權(quán)利和義務(wù)，把“環(huán)境保護(hù)是國(guó)家的一項(xiàng)職責(zé)”規(guī)定為憲法原則。
第四節(jié) 環(huán)境管理機(jī)構(gòu)
一、外國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)
比較有代表性的環(huán)境與資源管理體制有以下幾種類型：
1、現(xiàn)有的行政部委兼負(fù)環(huán)境保護(hù)職，2、設(shè)立設(shè)立機(jī)構(gòu)——委員會(huì)，3、成立行政部一級(jí)專門機(jī)構(gòu)，
4、具有重大權(quán)限的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，5、幾中機(jī)構(gòu)同時(shí)并設(shè)
建立以“預(yù)防為主”的綜合性的環(huán)境與資源管理機(jī)構(gòu)的目的和特征是：
1、有利于“預(yù)防為主，綜合防治”原則的貫徹，并使這種職能得到的發(fā)揮。
2、盡可能使中央各部門和地方機(jī)構(gòu)的環(huán)境與資源管理活動(dòng)取得協(xié)調(diào)，在加強(qiáng)中央機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能的前提下，更多地發(fā)揮地方機(jī)構(gòu)的作用。
3、在環(huán)境與資源管理上，必須協(xié)調(diào)人口、資源、發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系，并且承認(rèn)生態(tài)系統(tǒng)與資源利用以及環(huán)境保護(hù)之間有相互依賴的關(guān)系，并把這種依賴關(guān)系反映到政府的政策和行動(dòng)中去。
4、環(huán)境與資源管理體制的設(shè)置、機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限，應(yīng)該有助于在環(huán)境政策、規(guī)劃的制定、污染控制、自然保護(hù)、社會(huì)教育、科學(xué)研究等方面，采取綜合處理的辦法，使環(huán)境與資源管理措施能夠全面實(shí)施，并且避免國(guó)家政策和管理活動(dòng)的脫節(jié)。
二、我國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)
建國(guó)以來，我國(guó)的環(huán)境與資源管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了4次調(diào)整逐漸加強(qiáng)和完善，已經(jīng)形成了一個(gè)比較適應(yīng)環(huán)境與資源管理需要的完整體系。
1、建國(guó)以后至70年代初。由有關(guān)部委兼管。
2、1974年5月，國(guó)務(wù)院成立了由20多個(gè)有關(guān)部、委組成的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。
3、1982年，成立了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，同時(shí)撤銷國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。建設(shè)部下屬的環(huán)保局為全國(guó)環(huán)境保護(hù)的主管機(jī)構(gòu)。
4、1984年5月，成立了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。1984年12月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，城鄉(xiāng)建設(shè)保護(hù)部下屬的環(huán)保局改為國(guó)家環(huán)保局。 1998年，國(guó)家環(huán)保局升格為部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，撤銷了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。另外，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，省、市各級(jí)政府建立了環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，工業(yè)較集中的縣一般也設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)或由有關(guān)部門兼管。在較大的工礦企業(yè)里，設(shè)有環(huán)?？?、室或?qū)Ｂ毴藛T。
第五節(jié) 我國(guó)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)
國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局成立后，進(jìn)一步明確了其主要職責(zé)。1、擬定國(guó)家環(huán)境保護(hù)的方針，政策和法規(guī)，制定行政規(guī)章；對(duì)重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃及重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)；擬定國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；組織擬定和監(jiān)督實(shí)施國(guó)家確定的重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)流域污染防治規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃2、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督海洋環(huán)境保護(hù)工作3、監(jiān)督開發(fā)利用自然資源的活動(dòng)；重要生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)破壞恢復(fù)工作；監(jiān)督檢查自然保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，森林公園及生物多樣性保護(hù)，野生動(dòng)植物保護(hù)，荒漠化防治工作4、指導(dǎo)，協(xié)調(diào)和解決各地方，各部門及跨地區(qū)跨流域的重大環(huán)境問題；調(diào)查處理重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件；負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)理和行政稽查5、制定和發(fā)布國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)布國(guó)家環(huán)境狀況公報(bào)；參與編制國(guó)家可持續(xù)發(fā)展綱要6、制定和組織實(shí)施各項(xiàng)環(huán)境與資源管理制度；審定開發(fā)建設(shè)活動(dòng)環(huán)境影響報(bào)告書，負(fù)責(zé)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)7、組織環(huán)境保護(hù)科技發(fā)展，重大科研和技術(shù)示范工程；管理全國(guó)環(huán)境保護(hù)管理體系和環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證8、負(fù)責(zé)環(huán)境統(tǒng)計(jì)，信息工作；指導(dǎo)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)宣傳教育和新聞出版工作。9、擬定國(guó)家關(guān)于全球環(huán)境問題的基本原則；管理環(huán)境保護(hù)的國(guó)際合作和交流；管理和協(xié)調(diào)國(guó)際條約國(guó)內(nèi)履行活動(dòng)。10、負(fù)責(zé)核安全，輻射環(huán)境，放射性廢物管理工作。
在自然資源管理方面，土地、礦產(chǎn)有國(guó)土資源部管理，農(nóng)業(yè)、草原、漁業(yè)由農(nóng)業(yè)部管理，林業(yè)由國(guó)家林業(yè)局管理，水資源由水利部管理。