由于現(xiàn)有中央支農(nóng)資金部門分割嚴(yán)重、名目繁多、交叉重疊嚴(yán)重，存在使用效率低下、擠占挪用、難以形成合力等突出問題。
7月25日，審計署在其官方網(wǎng)站上公布了16個省共50個縣中央支農(nóng)專項(xiàng)資金審計調(diào)查結(jié)果的公告（下稱《公告》）。由審計署財政審計司于2007年組織進(jìn)行的此次審計，對象為黑龍江、吉林、河北、山西等16個省（區(qū)）2006年中央轉(zhuǎn)移支付支農(nóng)專項(xiàng)資金的管理使用情況，其中重點(diǎn)抽查了 50個縣。
據(jù)不完全統(tǒng)計，16個省（自治區(qū)）有關(guān)部門和項(xiàng)目單位共擠占挪用中央支農(nóng)專項(xiàng)資金6億多元，在支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施過程中，還存在變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、損害農(nóng)民利益等問題。
多頭管理 效率低下
近年來，中央支農(nóng)?？钪鹉暝黾?。2006年中央財政撥付到16個?。▍^(qū)）的支農(nóng)專項(xiàng)資金總計1264億元，占當(dāng)年這些省份中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的46%.雖然總量并不少，但由于支農(nóng)資金由多個部門掌握，相關(guān)的支農(nóng)項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，資金使用嚴(yán)重分散，效益低下。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，中央財政現(xiàn)有直接支持“三農(nóng)”的資金共分15大類，包括基本建設(shè)投資（國債資金）、農(nóng)業(yè)科學(xué)事業(yè)費(fèi)、科技三項(xiàng)費(fèi)用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費(fèi)、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策性補(bǔ)貼支出、農(nóng)村中小教育支出、農(nóng)村衛(wèi)生支出、農(nóng)村救濟(jì)支出、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格補(bǔ)貼。每一大類還分為多種項(xiàng)目，可謂“名目繁多”。
國務(wù)院發(fā)展研究中心之前的調(diào)查也表明，政府對農(nóng)業(yè)的投入渠道多而且亂，大約涉及26塊。比如農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資主要由國家發(fā)展和改革委員會系統(tǒng)掌握，農(nóng)業(yè)科研費(fèi)用主要由財政部門和科技部門掌握，或科技部門與農(nóng)業(yè)部門共同掌控；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金由財政部門掌握，支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費(fèi)，則由財政部門與相關(guān)專業(yè)部門共同掌握。農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼資金由財政部門管理，或財政部門與流通主管部門共同管理。
審計署有關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問時指出，據(jù)審計調(diào)查，目前全國看，財政支農(nóng)款項(xiàng)達(dá)160個左右，這些名目不同的項(xiàng)目資金，從中央到省、市、縣，都有20個左右的部門參與資金管理。無論在中央還是地方，目前都沒有一個對上述諸多支農(nóng)資金實(shí)行統(tǒng)籌管理的部門，這是中國支農(nóng)資金低效使用的重要原因。
由于部門間職能交叉、信息溝通不通暢，導(dǎo)致負(fù)責(zé)資金分配的部門間在項(xiàng)目選擇、資金投向上很難協(xié)調(diào)，項(xiàng)目設(shè)置重復(fù)，政策目標(biāo)及內(nèi)容交叉。這必然會影響資金的使用效率。
審計署抽查16個省50個縣中，中央投入支農(nóng)專項(xiàng)資金總額為23.87億元，但卻分散投向了4.55萬個實(shí)施項(xiàng)目，平均每個項(xiàng)目只有5.25萬元。
經(jīng)審計調(diào)查，2006年中央支農(nóng)專項(xiàng)資金支付1.02億元，用于黑龍江樺川縣悅來灌區(qū)項(xiàng)目建設(shè)，但真正用于灌區(qū)的資金僅為815萬元。其余按項(xiàng)目管理的資金被分散到2148個具體項(xiàng)目。每個項(xiàng)目平均只有1.97萬元，最少的只有1200元。
與此同時，對中央支農(nóng)項(xiàng)目投入，基層政府并未按要求撥付相應(yīng)的配套資金。據(jù)《公告》，接受審計的50個縣中有16個縣（市）存在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（如農(nóng)村公路、沼氣建設(shè)、農(nóng)村安全飲水等）和扶貧等項(xiàng)目的配套資金落實(shí)不到位問題。
事實(shí)上，這使得中央的支農(nóng)項(xiàng)目變成了失敗的“釣魚工程”：中央拿出的資金本來計劃作為“誘餌”，意在讓地方政府增加配套資金，共同完成相應(yīng)的支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)。但基層政府迫于財政拮據(jù)，“跑部錢進(jìn)”后就不再撥付配套資金，中央部門因鞭長莫及，難以監(jiān)督，只能聽之任之。
審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2006年，黑龍江省水稻大縣——樺川縣收到中央支農(nóng)專項(xiàng)資金1.02億元，其中按項(xiàng)目管理的專項(xiàng)資金5045萬元，是該縣一般預(yù)算收入的2.34倍。但該縣概算總投資8646萬元的悅來灌區(qū)渠首項(xiàng)目，立項(xiàng)后八年沒有任何投入。
“跑部錢進(jìn)” 管理失控
《公告》顯示，中央支農(nóng)資金分配層次多、鏈條長，項(xiàng)目執(zhí)行滯后和資金滯撥，也是影響資金使用效率的原因。
審計抽查的50個縣，共申報了四萬多個項(xiàng)目，從項(xiàng)目申報到批復(fù)，時間在六個月以上的占總項(xiàng)目數(shù)39%；從項(xiàng)目批復(fù)到資金到位，時間在六個月以上的占總項(xiàng)目數(shù)32%.由于設(shè)置?？畹臎Q定權(quán)在中央有關(guān)部門，對?？疃唷耙桓妥硬宓降住?，地方特別是基層政府要爭取到中央補(bǔ)助資金，就必須逐級申請，“跑部錢進(jìn)”勢在難免。
從支農(nóng)資金撥付看，16個?。▍^(qū)）2006年下半年收到的?？钫贾мr(nóng)?？羁傤~的65%，其中四季度收到的資金占支農(nóng)資金總額的近三成。與此同時，還有4.57億元資金未能當(dāng)年支付給項(xiàng)目縣。從項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果看，這些極為分散的支農(nóng)項(xiàng)目中，當(dāng)年組織實(shí)施的占57%，按要求當(dāng)年完成的僅占21%，未實(shí)施的項(xiàng)目占43%.
以發(fā)改委系統(tǒng)掌握的農(nóng)村沼氣建設(shè)項(xiàng)目為例，2005年4月，安徽省農(nóng)業(yè)委員會對太湖縣2003年度沼氣建設(shè)國債項(xiàng)目的驗(yàn)收結(jié)論是“建池率、建池成功率、國債補(bǔ)助資金到戶率均為100％”，并決定“驗(yàn)收合格”。但審計抽查其驗(yàn)收檢查的太湖縣九田鄉(xiāng)蘭家村后發(fā)現(xiàn)，該村的沼氣建池完成率不足50%.
審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在財政支農(nóng)資金的使用管理上，一些主管部門（單位）受部門利益驅(qū)動，在支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施中，存在挪用專項(xiàng)資金、截留、克扣農(nóng)民應(yīng)得補(bǔ)助、借支農(nóng)項(xiàng)目亂收費(fèi)、損害農(nóng)民利益等問題。
審計發(fā)現(xiàn)，有八個省（自治區(qū)）的十個縣（市）存在此類問題。審計署《公告》稱，湖北省農(nóng)業(yè)大縣——監(jiān)利縣，2005年就擅自截留、扣發(fā)21.25萬戶農(nóng)民的中央專項(xiàng)水稻良種補(bǔ)貼362.62萬元，直至2007年7月經(jīng)審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)后，才陸續(xù)發(fā)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。
審計署《公告》稱，據(jù)不完全統(tǒng)計，16個?。ㄗ灾螀^(qū)）有關(guān)部門和項(xiàng)目單位共擠占挪用中央支農(nóng)專項(xiàng)資金6億多元，其中重點(diǎn)審計調(diào)查的50個縣，2006年共擠占挪用中央支農(nóng)專項(xiàng)資金1.25億元，用于平衡預(yù)算、彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)不足和發(fā)放補(bǔ)貼等。
《公告》還指出， 現(xiàn)有中央財政支農(nóng)資金，撥付地方后大多未納入預(yù)算管理。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2007年，16個?。ㄗ灾螀^(qū)）有77%的中央支農(nóng)專項(xiàng)資金未按照財政部的規(guī)定編入省本級預(yù)算；審計調(diào)查的50個縣中，未將中央支農(nóng)專項(xiàng)資金編入縣級預(yù)算的比例高達(dá)95%，中央支農(nóng)資金在縣級完全脫離了財政監(jiān)督。
專家指出，在中國缺乏人大監(jiān)督的大背景下，如果缺乏財政部門的監(jiān)督，支農(nóng)資金的使用事實(shí)上處于“空白地帶”，相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)就有機(jī)會擠占挪用。對此次審計發(fā)現(xiàn)的問題，必須從推進(jìn)行政管理體制改革的高度，削減中央和省級部門的微觀審批，有效撤并眾多支農(nóng)資金，才能更好地發(fā)揮財政資金的效益。
7月25日，審計署在其官方網(wǎng)站上公布了16個省共50個縣中央支農(nóng)專項(xiàng)資金審計調(diào)查結(jié)果的公告（下稱《公告》）。由審計署財政審計司于2007年組織進(jìn)行的此次審計，對象為黑龍江、吉林、河北、山西等16個省（區(qū)）2006年中央轉(zhuǎn)移支付支農(nóng)專項(xiàng)資金的管理使用情況，其中重點(diǎn)抽查了 50個縣。
據(jù)不完全統(tǒng)計，16個省（自治區(qū)）有關(guān)部門和項(xiàng)目單位共擠占挪用中央支農(nóng)專項(xiàng)資金6億多元，在支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施過程中，還存在變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、損害農(nóng)民利益等問題。
多頭管理 效率低下
近年來，中央支農(nóng)?？钪鹉暝黾?。2006年中央財政撥付到16個?。▍^(qū)）的支農(nóng)專項(xiàng)資金總計1264億元，占當(dāng)年這些省份中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的46%.雖然總量并不少，但由于支農(nóng)資金由多個部門掌握，相關(guān)的支農(nóng)項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，資金使用嚴(yán)重分散，效益低下。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，中央財政現(xiàn)有直接支持“三農(nóng)”的資金共分15大類，包括基本建設(shè)投資（國債資金）、農(nóng)業(yè)科學(xué)事業(yè)費(fèi)、科技三項(xiàng)費(fèi)用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費(fèi)、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策性補(bǔ)貼支出、農(nóng)村中小教育支出、農(nóng)村衛(wèi)生支出、農(nóng)村救濟(jì)支出、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格補(bǔ)貼。每一大類還分為多種項(xiàng)目，可謂“名目繁多”。
國務(wù)院發(fā)展研究中心之前的調(diào)查也表明，政府對農(nóng)業(yè)的投入渠道多而且亂，大約涉及26塊。比如農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資主要由國家發(fā)展和改革委員會系統(tǒng)掌握，農(nóng)業(yè)科研費(fèi)用主要由財政部門和科技部門掌握，或科技部門與農(nóng)業(yè)部門共同掌控；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金由財政部門掌握，支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費(fèi)，則由財政部門與相關(guān)專業(yè)部門共同掌握。農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼資金由財政部門管理，或財政部門與流通主管部門共同管理。
審計署有關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問時指出，據(jù)審計調(diào)查，目前全國看，財政支農(nóng)款項(xiàng)達(dá)160個左右，這些名目不同的項(xiàng)目資金，從中央到省、市、縣，都有20個左右的部門參與資金管理。無論在中央還是地方，目前都沒有一個對上述諸多支農(nóng)資金實(shí)行統(tǒng)籌管理的部門，這是中國支農(nóng)資金低效使用的重要原因。
由于部門間職能交叉、信息溝通不通暢，導(dǎo)致負(fù)責(zé)資金分配的部門間在項(xiàng)目選擇、資金投向上很難協(xié)調(diào)，項(xiàng)目設(shè)置重復(fù)，政策目標(biāo)及內(nèi)容交叉。這必然會影響資金的使用效率。
審計署抽查16個省50個縣中，中央投入支農(nóng)專項(xiàng)資金總額為23.87億元，但卻分散投向了4.55萬個實(shí)施項(xiàng)目，平均每個項(xiàng)目只有5.25萬元。
經(jīng)審計調(diào)查，2006年中央支農(nóng)專項(xiàng)資金支付1.02億元，用于黑龍江樺川縣悅來灌區(qū)項(xiàng)目建設(shè)，但真正用于灌區(qū)的資金僅為815萬元。其余按項(xiàng)目管理的資金被分散到2148個具體項(xiàng)目。每個項(xiàng)目平均只有1.97萬元，最少的只有1200元。
與此同時，對中央支農(nóng)項(xiàng)目投入，基層政府并未按要求撥付相應(yīng)的配套資金。據(jù)《公告》，接受審計的50個縣中有16個縣（市）存在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（如農(nóng)村公路、沼氣建設(shè)、農(nóng)村安全飲水等）和扶貧等項(xiàng)目的配套資金落實(shí)不到位問題。
事實(shí)上，這使得中央的支農(nóng)項(xiàng)目變成了失敗的“釣魚工程”：中央拿出的資金本來計劃作為“誘餌”，意在讓地方政府增加配套資金，共同完成相應(yīng)的支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)。但基層政府迫于財政拮據(jù)，“跑部錢進(jìn)”后就不再撥付配套資金，中央部門因鞭長莫及，難以監(jiān)督，只能聽之任之。
審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2006年，黑龍江省水稻大縣——樺川縣收到中央支農(nóng)專項(xiàng)資金1.02億元，其中按項(xiàng)目管理的專項(xiàng)資金5045萬元，是該縣一般預(yù)算收入的2.34倍。但該縣概算總投資8646萬元的悅來灌區(qū)渠首項(xiàng)目，立項(xiàng)后八年沒有任何投入。
“跑部錢進(jìn)” 管理失控
《公告》顯示，中央支農(nóng)資金分配層次多、鏈條長，項(xiàng)目執(zhí)行滯后和資金滯撥，也是影響資金使用效率的原因。
審計抽查的50個縣，共申報了四萬多個項(xiàng)目，從項(xiàng)目申報到批復(fù)，時間在六個月以上的占總項(xiàng)目數(shù)39%；從項(xiàng)目批復(fù)到資金到位，時間在六個月以上的占總項(xiàng)目數(shù)32%.由于設(shè)置?？畹臎Q定權(quán)在中央有關(guān)部門，對?？疃唷耙桓妥硬宓降住?，地方特別是基層政府要爭取到中央補(bǔ)助資金，就必須逐級申請，“跑部錢進(jìn)”勢在難免。
從支農(nóng)資金撥付看，16個?。▍^(qū)）2006年下半年收到的?？钫贾мr(nóng)?？羁傤~的65%，其中四季度收到的資金占支農(nóng)資金總額的近三成。與此同時，還有4.57億元資金未能當(dāng)年支付給項(xiàng)目縣。從項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果看，這些極為分散的支農(nóng)項(xiàng)目中，當(dāng)年組織實(shí)施的占57%，按要求當(dāng)年完成的僅占21%，未實(shí)施的項(xiàng)目占43%.
以發(fā)改委系統(tǒng)掌握的農(nóng)村沼氣建設(shè)項(xiàng)目為例，2005年4月，安徽省農(nóng)業(yè)委員會對太湖縣2003年度沼氣建設(shè)國債項(xiàng)目的驗(yàn)收結(jié)論是“建池率、建池成功率、國債補(bǔ)助資金到戶率均為100％”，并決定“驗(yàn)收合格”。但審計抽查其驗(yàn)收檢查的太湖縣九田鄉(xiāng)蘭家村后發(fā)現(xiàn)，該村的沼氣建池完成率不足50%.
審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在財政支農(nóng)資金的使用管理上，一些主管部門（單位）受部門利益驅(qū)動，在支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施中，存在挪用專項(xiàng)資金、截留、克扣農(nóng)民應(yīng)得補(bǔ)助、借支農(nóng)項(xiàng)目亂收費(fèi)、損害農(nóng)民利益等問題。
審計發(fā)現(xiàn)，有八個省（自治區(qū)）的十個縣（市）存在此類問題。審計署《公告》稱，湖北省農(nóng)業(yè)大縣——監(jiān)利縣，2005年就擅自截留、扣發(fā)21.25萬戶農(nóng)民的中央專項(xiàng)水稻良種補(bǔ)貼362.62萬元，直至2007年7月經(jīng)審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)后，才陸續(xù)發(fā)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。
審計署《公告》稱，據(jù)不完全統(tǒng)計，16個?。ㄗ灾螀^(qū)）有關(guān)部門和項(xiàng)目單位共擠占挪用中央支農(nóng)專項(xiàng)資金6億多元，其中重點(diǎn)審計調(diào)查的50個縣，2006年共擠占挪用中央支農(nóng)專項(xiàng)資金1.25億元，用于平衡預(yù)算、彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)不足和發(fā)放補(bǔ)貼等。
《公告》還指出， 現(xiàn)有中央財政支農(nóng)資金，撥付地方后大多未納入預(yù)算管理。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2007年，16個?。ㄗ灾螀^(qū)）有77%的中央支農(nóng)專項(xiàng)資金未按照財政部的規(guī)定編入省本級預(yù)算；審計調(diào)查的50個縣中，未將中央支農(nóng)專項(xiàng)資金編入縣級預(yù)算的比例高達(dá)95%，中央支農(nóng)資金在縣級完全脫離了財政監(jiān)督。
專家指出，在中國缺乏人大監(jiān)督的大背景下，如果缺乏財政部門的監(jiān)督，支農(nóng)資金的使用事實(shí)上處于“空白地帶”，相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)就有機(jī)會擠占挪用。對此次審計發(fā)現(xiàn)的問題，必須從推進(jìn)行政管理體制改革的高度，削減中央和省級部門的微觀審批，有效撤并眾多支農(nóng)資金，才能更好地發(fā)揮財政資金的效益。