工程變更價(jià)款結(jié)算價(jià)的確定
建設(shè)工程承發(fā)包招投標(biāo)制度在建設(shè)工程造價(jià)確定與控制中起到了相當(dāng)大的作用：降低工程造價(jià)，節(jié)約建設(shè)資金。
招標(biāo)確定的合同價(jià)款加上工程變更價(jià)款就構(gòu)成了工程結(jié)算價(jià)。但出于種種原因招標(biāo)工程變更價(jià)款的確定相當(dāng)繁瑣，并且價(jià)值對應(yīng)于合同總價(jià)來說，又微乎其微。為了確定變更工程則需要查閱招標(biāo)文件、設(shè)計(jì)文件、工程標(biāo)底、投標(biāo)標(biāo)函等大量資料，卻發(fā)現(xiàn)互相矛盾而無從下手，最后只能由雙方互相協(xié)商，對此固然無可非議，但總感覺有些結(jié)果是強(qiáng)加給承包單位的，很難讓承包單位心服口服。也給編制、審核人員帶來了不必要的重復(fù)勞動(dòng)，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)工程變更價(jià)款還不夠?qū)徍巳藛T的工資的現(xiàn)象，浪費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力。
究其原因，主要是由于招標(biāo)文件、設(shè)計(jì)文件、現(xiàn)行定額存在著或多或少的缺陷，導(dǎo)致標(biāo)底、標(biāo)函互有出入，綜述如下：
一、標(biāo)底、標(biāo)函互有出入
1．招標(biāo)采用的設(shè)計(jì)文件不夠詳盡，導(dǎo)致工程量計(jì)算有誤差。主要表現(xiàn)在建筑與結(jié)構(gòu)互相矛盾，分項(xiàng)工程的施工方法與現(xiàn)行規(guī)范相矛盾，標(biāo)底、標(biāo)函編制人員憑著自己的理解進(jìn)行工程量計(jì)算，最后結(jié)果可能雙方都對或雙方都錯(cuò)，也有可能一方對一方錯(cuò)，項(xiàng)目實(shí)施過程中必然會發(fā)生設(shè)計(jì)充更。以任何一方的工程量作為變更價(jià)款的依據(jù)都顯得不盡合理。
2．招標(biāo)文件、招標(biāo)說明本身不夠嚴(yán)密，導(dǎo)致標(biāo)底、標(biāo)函互有出入。主要表現(xiàn)在發(fā)包范圍表述不明、甲供材料及特種材料如何處理規(guī)定不清晰。工程實(shí)施過程中，業(yè)主對這些部位進(jìn)行了調(diào)整，確定此類變更價(jià)款需要調(diào)整原招標(biāo)內(nèi)容，此時(shí)，發(fā)現(xiàn)有不同的工作內(nèi)容，不同的材料價(jià)格，而且有時(shí)出入較大，從而引發(fā)了糾紛。
3．招標(biāo)時(shí)采用綜合定額作為主要的計(jì)價(jià)依據(jù)，分項(xiàng)工程變更調(diào)整以單項(xiàng)定額還是以綜合定額為依據(jù)。目前全國絕大部分省市除了在全國統(tǒng)一的工程量計(jì)算規(guī)則的基礎(chǔ)上編制了具有省市特色的單位估價(jià)表外還為了工作方便測定了綜合定額，但按照單位估價(jià)表和綜合定額的含量分別測算出的造價(jià)卻不一致。如某大型工程增加天棚吊頂，減少砼板底粉刷，減少的粉刷工程量既可采用綜合定額“含量”分析，也可采用單項(xiàng)定額進(jìn)行計(jì)算，但二者的結(jié)果有很大差距。
4．招標(biāo)文件規(guī)定了不符合政策規(guī)定的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)致施工利潤低微，承包單位要求調(diào)整不合理的規(guī)定。有時(shí)業(yè)主出于種種原因，在招標(biāo)文件中明確規(guī)定不計(jì)取政策規(guī)定允許計(jì)取的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)、包干費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用。施工過程中遇到材料價(jià)格猛漲等特殊原因，承包單位要求調(diào)整這些不合理規(guī)定，而業(yè)主卻以招標(biāo)文件為依據(jù)不給予調(diào)整，導(dǎo)致雙方經(jīng)濟(jì)利益分歧。
5．工程實(shí)施過程中變更的產(chǎn)生有設(shè)計(jì)變更、業(yè)主指令、現(xiàn)場簽證等，而這些變更時(shí)有重復(fù)、錯(cuò)誤、矛盾的現(xiàn)象發(fā)生，這也導(dǎo)致承包單位工程變更價(jià)款，而審核后工程變更價(jià)款為負(fù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
二、問題的解決
通過多年實(shí)際工作，經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查、分析，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面著手解決上述問題。
1．提高設(shè)計(jì)人員的經(jīng)濟(jì)意識，提高設(shè)計(jì)文件的質(zhì)量。目前多數(shù)設(shè)計(jì)人員“重技術(shù)輕經(jīng)濟(jì)”，業(yè)主因?yàn)楣こ淘靸r(jià)高于預(yù)期的工程造價(jià)而大幅度地調(diào)整施工圖的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象可以通過限制合理造價(jià)委托設(shè)計(jì)，加強(qiáng)施工圖概算來解決。同時(shí)可通過召開圖紙答疑會、設(shè)計(jì)單位內(nèi)部自審等途徑，盡量減少圖紙不明確之處，把圖紙的互相矛盾的方面解決在招標(biāo)工作開展之前，為工程的招投標(biāo)、施工打下良好的技術(shù)基礎(chǔ)。
2．認(rèn)真對待招標(biāo)文件的法律地位，提高招標(biāo)文件的質(zhì)量。招標(biāo)文件作為約束雙方行為的綱領(lǐng)性文件具有其特殊的法律地位，招標(biāo)單位絕不可以為“招標(biāo)”而招標(biāo)或簡單認(rèn)為“我是業(yè)主，誰都得聽我的”，把一些不合法的規(guī)定強(qiáng)加給施工單位。編制招標(biāo)文件時(shí)應(yīng)從工程質(zhì)量、工期、造價(jià)、發(fā)包范圍、材料供應(yīng)等多方面做出嚴(yán)密而符合國家規(guī)定的說明。特別是發(fā)包范圍，如水暖與通風(fēng)空調(diào)、人防工程與上部工程、主樓與裙樓的界限。遇有特種材料可采用暫定價(jià)格或由投標(biāo)單位進(jìn)行市場詢價(jià)的方法。
．依據(jù)企業(yè)定額，企業(yè)自主報(bào)價(jià)，市場形成價(jià)格。工程量清單可由招標(biāo)方（或具有編制工程量清單能力的咨詢機(jī)構(gòu)）編制，工程量清單，作為招標(biāo)文件的一部分，其主要功能是全面地列出所有可能影響工程造價(jià)的項(xiàng)目，并對每個(gè)項(xiàng)目的性質(zhì)給予描述和說明，以便所有承包單位在統(tǒng)一的工程數(shù)量的基礎(chǔ)上作出各自報(bào)價(jià)，經(jīng)承包單位填列單價(jià)，并為業(yè)主所接納后的工程量清單，作為合同文件的一部分。造價(jià)工程師確定變更工程量時(shí)就無需查閱標(biāo)底、標(biāo)函等資料，僅憑設(shè)計(jì)變更、工程量清單也可輕松計(jì)算出各分項(xiàng)工程量的增減，也可避開綜合定額“含量”引起的不必要糾紛。
4．采用以分項(xiàng)工程為計(jì)量單位的單價(jià)合同。建設(shè)工程施工合同可采用總價(jià)合同、單價(jià)合同、成本加酬金合同，其中單價(jià)合同適用范圍較寬，能合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，可鼓勵(lì)施工單位通過加強(qiáng)管理、提高工效等手段賺取利潤。綜合工程單價(jià)的形成可由施工單位根據(jù)構(gòu)成實(shí)體工、料、機(jī)消耗量和市場工、料、機(jī)價(jià)格得出成本，管理費(fèi)，利潤等各項(xiàng)費(fèi)用均由承包單位根據(jù)自身的實(shí)際情況確定，特殊材料可由招標(biāo)文件明確暫定價(jià)格或由施工單位市場詢價(jià)。變更價(jià)款可由工程量乘上承包單位的單價(jià)即可，這樣可使變更價(jià)款的確定變得更輕松。
5．明確工程變更的管理體制，避免互相扯皮。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，可由業(yè)主委托監(jiān)理工程師統(tǒng)一管理工程變更，這可使工程變更符合實(shí)際情況、科學(xué)有緒，杜絕多頭管理的情況發(fā)生。
6．加快工程招標(biāo)管理系統(tǒng)和工程信息網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)、建設(shè)。招標(biāo)管理系統(tǒng)可包括市場信息管理、招標(biāo)投標(biāo)管理、工程造價(jià)管理等模塊，各有關(guān)單位均可通過招標(biāo)投標(biāo)管理模塊進(jìn)行網(wǎng)上招標(biāo)投標(biāo)、通過工程造價(jià)管理模塊完善工程量清單、標(biāo)底、標(biāo)函，發(fā)生工程變更時(shí)可將變更資料輸入電腦，由電腦完成簡單計(jì)算。這樣也可實(shí)現(xiàn)各方異地辦公，輕松完成變更價(jià)款的確定。
中標(biāo)價(jià)應(yīng)為合同價(jià)
受委托單位委托對某市閏裝修工程A標(biāo)段改造工程結(jié)算進(jìn)行審核，送審工程造價(jià)205.48萬元。審核中發(fā)現(xiàn)該工程經(jīng)建設(shè)單位公開招標(biāo)發(fā)包，投標(biāo)價(jià)采用工程量清量綜合單價(jià)計(jì)價(jià)方法。
招標(biāo)文件在合同主要條款中提出：一是合同價(jià)款采用固定總價(jià)合同；二是合同價(jià)款的其他調(diào)整因素為清單外發(fā)包方另增加工程內(nèi)容，若投標(biāo)報(bào)價(jià)中有增加項(xiàng)目內(nèi)容的報(bào)價(jià)，單價(jià)按報(bào)價(jià)執(zhí)行；若投標(biāo)報(bào)價(jià)中無增加工程項(xiàng)目內(nèi)容的，按雙方商定價(jià)。開標(biāo)后承包商以承諾工期60天、報(bào)價(jià)75萬元中標(biāo)，相對原標(biāo)底下浮率為12.21% 。
中標(biāo)后發(fā)包方與承包商就合同主要條款重新進(jìn)行洽商并修改為：一是合同價(jià)款采用固定單價(jià)合同；二是對投標(biāo)沒有項(xiàng)目和投標(biāo)報(bào)價(jià)增加工程量140%的項(xiàng)目，按總價(jià)8%讓利。工程開工一個(gè)半月之后，雙方簽訂合同，合同工期92天，合同價(jià)款185.44萬元。
合同簽訂同時(shí)增加合同附言，雙方在合同附言中稱：開工前市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在該標(biāo)段進(jìn)行了實(shí)地考察后，設(shè)計(jì)進(jìn)行了重大變更據(jù)此，調(diào)整合同工期和合同價(jià)款，增加趕工費(fèi)、土方無法堆放倒運(yùn)費(fèi)、甲供材的采購及配合管理費(fèi)等費(fèi)用。審核中，審價(jià)單位、委托單位、建設(shè)單位及承建單位就公開招標(biāo)工程審核依據(jù)發(fā)生分歧，存在不同觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)：承建單位及建設(shè)單位認(rèn)為，雖然工程經(jīng)過公開招標(biāo)，中標(biāo)價(jià)與合同價(jià)不符，但工程造價(jià)的確定仍應(yīng)以雙方簽訂的合同及同時(shí)簽訂的合同附言為準(zhǔn)。對工程承包合同而言，其締約過程相對于一般的交易更為復(fù)雜。一方在投標(biāo)以后，另一方接受其投標(biāo)，但并非投標(biāo)的內(nèi)容都自然轉(zhuǎn)化為合同條款。在中標(biāo)以后，雙方還可以繼續(xù)協(xié)商，然后簽訂正式的合同。訂立合同以后，雙方之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系就應(yīng)當(dāng)按照合同來確定。
第二種觀點(diǎn)：審價(jià)及委托單位認(rèn)為公開招標(biāo)工程在中標(biāo)價(jià)與合同價(jià)不一致的情況下應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件、投標(biāo)文件及合同共同來確定工程造價(jià)才是合理的，否則將有失公平、公正，工程招標(biāo)也將失去意義。
第三種觀點(diǎn)：盡管合同價(jià)與中標(biāo)價(jià)不符，也應(yīng)按合同其他條款及合同附言確定工程造價(jià)。原因在于，中標(biāo)后由于設(shè)計(jì)發(fā)生重大變更應(yīng)認(rèn)為合同條件發(fā)生了變化，承發(fā)包雙方理應(yīng)重新協(xié)商增加合同附言。對于該合同附言可以理解為承發(fā)包雙方就設(shè)計(jì)變更問題所達(dá)成的條款，該條款達(dá)成后先前所有有關(guān)工程造價(jià)的確定如與該新的條款發(fā)生矛盾或沖突，就應(yīng)當(dāng)按照合同變更的規(guī)定以變更后的合同為準(zhǔn)，也就是說，應(yīng)當(dāng)以合同附言為準(zhǔn)確定工程造價(jià)，招標(biāo)工程中標(biāo)價(jià)應(yīng)是合同價(jià)。理由如下：
2000年開始實(shí)施的招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。一個(gè)完整的招標(biāo)投標(biāo)過程應(yīng)當(dāng)包括“招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)”五個(gè)環(huán)節(jié)，也是合同訂閱的要約承諾過程。招標(biāo)人采用公開招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布招標(biāo)公告，采用邀請招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)向三個(gè)以上具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請書。
按照合同法的理解招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請書是要約邀請，招標(biāo)文件是要約邀請的具體說明，而投標(biāo)是一種要約行為，但投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，且投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)。招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件確定的時(shí)間和地點(diǎn)主持開標(biāo)，并由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)評標(biāo)，推薦中標(biāo)候選人或確定中標(biāo)人。中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，并同時(shí)將中標(biāo)結(jié)果通知所有未中標(biāo)的投標(biāo)人。中標(biāo)通知書即招標(biāo)人向中標(biāo)人做出的承諾。
從合同的締約過程來看，經(jīng)過要約、承諾方式，雙方就合同的主要條款達(dá)成一致，則宣告合同成立?！逗贤ā返诙鍡l規(guī)定：“承諾生效時(shí)合同成立”，第二十六條規(guī)定：“承諾通知到達(dá)要約人時(shí)生效”。招投標(biāo)活動(dòng)中，中標(biāo)通知書即招標(biāo)人向中標(biāo)人做出的承諾通知。投標(biāo)人收到中標(biāo)通知書，即宣告合同關(guān)系成立。既然合同已經(jīng)成立，招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的主要內(nèi)容自然成為合同的條款，尤其是投標(biāo)報(bào)價(jià)就應(yīng)該是合同價(jià)款。但建設(shè)工程合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式，招標(biāo)人和投標(biāo)人還應(yīng)訂立書面合同。《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十五條規(guī)定：“中標(biāo)通知書對招標(biāo)人和投標(biāo)人具有法律效力。中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任?！贝藯l款從罰則上肯定了合同關(guān)系的存在。從招標(biāo)投標(biāo)立法看，公開招標(biāo)是最富有競爭的一種工程發(fā)包方式，能使所發(fā)包的工程項(xiàng)目得到限度的增值。因此招標(biāo)投標(biāo)法在政府投資及關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目上推行強(qiáng)制招標(biāo)，在某些領(lǐng)域要求公開招標(biāo)。為了規(guī)范工程發(fā)包行為，招標(biāo)投標(biāo)法制定了從招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)到簽訂合同每個(gè)環(huán)節(jié)的程序及規(guī)則，確保工程招標(biāo)發(fā)包的公開、公平、公正，杜絕地下交易，錢權(quán)交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。如果在中標(biāo)以后及簽訂合同以后允許雙方繼續(xù)協(xié)商中標(biāo)價(jià)及訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，則不能稱其為招標(biāo)發(fā)包，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)將成為走形式，走過場，不能有效約束交易者行為，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，從而不能從制度上防止工程發(fā)包中的腐敗行為發(fā)生。這與招標(biāo)投標(biāo)法的立法宗旨是根本對立的。
從招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)定來看，招標(biāo)投標(biāo)工程禁止在中標(biāo)通知到達(dá)投標(biāo)人以后以及簽訂合同時(shí)修改中標(biāo)價(jià)，因?yàn)橥稑?biāo)報(bào)價(jià)是投標(biāo)文件的重要內(nèi)容。承包商能否中標(biāo)，一要看其投標(biāo)書能夠限度地滿足招標(biāo)文件提出的各項(xiàng)綜合評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求；二要看其投標(biāo)報(bào)價(jià)是否經(jīng)評審最低。
可見投標(biāo)報(bào)價(jià)是承包商能否中標(biāo)的決定性因素，因而中標(biāo)價(jià)就成為合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件訂閱書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂閱背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！痹摋l款強(qiáng)調(diào)了要按招標(biāo)文件和投標(biāo)文件訂立書面合同。所以，法律已經(jīng)排除了中標(biāo)后承發(fā)包雙方再行協(xié)商修改中標(biāo)價(jià)。尤其應(yīng)當(dāng)注意《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條規(guī)定：“招標(biāo)人與中標(biāo)人不按招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，責(zé)令改正；可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額5‰以上10‰以下的罰款。”可見改變中標(biāo)價(jià)及訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，不僅要責(zé)令改正，還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
開標(biāo)后承包商以承諾工期60天，報(bào)價(jià)75萬元中標(biāo)。中標(biāo)后發(fā)包方與承包商就合同主要條款重新進(jìn)行洽商，于工程開工一個(gè)半月之后，雙方簽訂合同，合同工期92天，合同價(jià)款185.44萬元。合同簽訂同時(shí)增加合同附言，增加優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)勵(lì)，*招標(biāo)文件中工程量清單說明，增加趕工費(fèi)、土方無法堆放倒運(yùn)費(fèi)、甲供材的采購及配合管理費(fèi)等費(fèi)用。均違背了招投標(biāo)文件的內(nèi)容，按《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條之規(guī)定，應(yīng)視為無效，并責(zé)令其改正。因此，中標(biāo)價(jià)應(yīng)是合同價(jià)。
另外，上述第三種觀點(diǎn)，認(rèn)為盡管合同價(jià)與中標(biāo)價(jià)不符，也應(yīng)按合同其他條款及合同附言確定工程造價(jià)。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)也是不能成立的。根據(jù)在于：
第一，中標(biāo)后工程未開工，設(shè)計(jì)就發(fā)生重大變更，實(shí)屬不當(dāng)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，變更超過原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模時(shí)，應(yīng)報(bào)規(guī)劃管理部門和其他有關(guān)部門重新審查批準(zhǔn)后方可實(shí)現(xiàn)。
第二，如果認(rèn)為中標(biāo)后由于設(shè)計(jì)發(fā)生重大變更應(yīng)為合同條件發(fā)生了變化，則除變更須得到批準(zhǔn)外，理應(yīng)對該工程重新進(jìn)行公開招標(biāo)，而不是承發(fā)包雙方協(xié)商增加合同附言，否則先前的招標(biāo)就有借招標(biāo)之名，行暗箱操作之實(shí)，且有悖公平、公正原則。
第三，工程設(shè)計(jì)變更是否屬于重大變更值得商榷。
第四，對變更價(jià)款的處理，招標(biāo)文件中有明確約定：“清單外發(fā)包方另增加工程內(nèi)容，若投標(biāo)報(bào)價(jià)中有增加報(bào)價(jià)，單價(jià)按報(bào)價(jià)執(zhí)行：若投標(biāo)報(bào)價(jià)中無增加工程項(xiàng)目內(nèi)容的，按雙方商定價(jià)”。而此商定價(jià)根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法第四十六條和第五十九條的要求，應(yīng)是在招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的基礎(chǔ)上的協(xié)商，而不是*招標(biāo)文件中關(guān)于工程量清單報(bào)價(jià)說明的要求及投標(biāo)承諾，簽訂有悖招標(biāo)文件的合同附言?？梢姡春贤窖源_定工程造價(jià)的觀點(diǎn)是站不住腳的。在此情況下，合同附言應(yīng)視為無效。因此，工程造價(jià)應(yīng)依據(jù)招標(biāo)文件、投標(biāo)文件及合同共同來確定，即以變更后增加或減少的價(jià)款加上中標(biāo)價(jià)作為最終的合同價(jià)款
建設(shè)工程承發(fā)包招投標(biāo)制度在建設(shè)工程造價(jià)確定與控制中起到了相當(dāng)大的作用：降低工程造價(jià)，節(jié)約建設(shè)資金。
招標(biāo)確定的合同價(jià)款加上工程變更價(jià)款就構(gòu)成了工程結(jié)算價(jià)。但出于種種原因招標(biāo)工程變更價(jià)款的確定相當(dāng)繁瑣，并且價(jià)值對應(yīng)于合同總價(jià)來說，又微乎其微。為了確定變更工程則需要查閱招標(biāo)文件、設(shè)計(jì)文件、工程標(biāo)底、投標(biāo)標(biāo)函等大量資料，卻發(fā)現(xiàn)互相矛盾而無從下手，最后只能由雙方互相協(xié)商，對此固然無可非議，但總感覺有些結(jié)果是強(qiáng)加給承包單位的，很難讓承包單位心服口服。也給編制、審核人員帶來了不必要的重復(fù)勞動(dòng)，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)工程變更價(jià)款還不夠?qū)徍巳藛T的工資的現(xiàn)象，浪費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力。
究其原因，主要是由于招標(biāo)文件、設(shè)計(jì)文件、現(xiàn)行定額存在著或多或少的缺陷，導(dǎo)致標(biāo)底、標(biāo)函互有出入，綜述如下：
一、標(biāo)底、標(biāo)函互有出入
1．招標(biāo)采用的設(shè)計(jì)文件不夠詳盡，導(dǎo)致工程量計(jì)算有誤差。主要表現(xiàn)在建筑與結(jié)構(gòu)互相矛盾，分項(xiàng)工程的施工方法與現(xiàn)行規(guī)范相矛盾，標(biāo)底、標(biāo)函編制人員憑著自己的理解進(jìn)行工程量計(jì)算，最后結(jié)果可能雙方都對或雙方都錯(cuò)，也有可能一方對一方錯(cuò)，項(xiàng)目實(shí)施過程中必然會發(fā)生設(shè)計(jì)充更。以任何一方的工程量作為變更價(jià)款的依據(jù)都顯得不盡合理。
2．招標(biāo)文件、招標(biāo)說明本身不夠嚴(yán)密，導(dǎo)致標(biāo)底、標(biāo)函互有出入。主要表現(xiàn)在發(fā)包范圍表述不明、甲供材料及特種材料如何處理規(guī)定不清晰。工程實(shí)施過程中，業(yè)主對這些部位進(jìn)行了調(diào)整，確定此類變更價(jià)款需要調(diào)整原招標(biāo)內(nèi)容，此時(shí)，發(fā)現(xiàn)有不同的工作內(nèi)容，不同的材料價(jià)格，而且有時(shí)出入較大，從而引發(fā)了糾紛。
3．招標(biāo)時(shí)采用綜合定額作為主要的計(jì)價(jià)依據(jù)，分項(xiàng)工程變更調(diào)整以單項(xiàng)定額還是以綜合定額為依據(jù)。目前全國絕大部分省市除了在全國統(tǒng)一的工程量計(jì)算規(guī)則的基礎(chǔ)上編制了具有省市特色的單位估價(jià)表外還為了工作方便測定了綜合定額，但按照單位估價(jià)表和綜合定額的含量分別測算出的造價(jià)卻不一致。如某大型工程增加天棚吊頂，減少砼板底粉刷，減少的粉刷工程量既可采用綜合定額“含量”分析，也可采用單項(xiàng)定額進(jìn)行計(jì)算，但二者的結(jié)果有很大差距。
4．招標(biāo)文件規(guī)定了不符合政策規(guī)定的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)致施工利潤低微，承包單位要求調(diào)整不合理的規(guī)定。有時(shí)業(yè)主出于種種原因，在招標(biāo)文件中明確規(guī)定不計(jì)取政策規(guī)定允許計(jì)取的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)、包干費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用。施工過程中遇到材料價(jià)格猛漲等特殊原因，承包單位要求調(diào)整這些不合理規(guī)定，而業(yè)主卻以招標(biāo)文件為依據(jù)不給予調(diào)整，導(dǎo)致雙方經(jīng)濟(jì)利益分歧。
5．工程實(shí)施過程中變更的產(chǎn)生有設(shè)計(jì)變更、業(yè)主指令、現(xiàn)場簽證等，而這些變更時(shí)有重復(fù)、錯(cuò)誤、矛盾的現(xiàn)象發(fā)生，這也導(dǎo)致承包單位工程變更價(jià)款，而審核后工程變更價(jià)款為負(fù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
二、問題的解決
通過多年實(shí)際工作，經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查、分析，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面著手解決上述問題。
1．提高設(shè)計(jì)人員的經(jīng)濟(jì)意識，提高設(shè)計(jì)文件的質(zhì)量。目前多數(shù)設(shè)計(jì)人員“重技術(shù)輕經(jīng)濟(jì)”，業(yè)主因?yàn)楣こ淘靸r(jià)高于預(yù)期的工程造價(jià)而大幅度地調(diào)整施工圖的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象可以通過限制合理造價(jià)委托設(shè)計(jì)，加強(qiáng)施工圖概算來解決。同時(shí)可通過召開圖紙答疑會、設(shè)計(jì)單位內(nèi)部自審等途徑，盡量減少圖紙不明確之處，把圖紙的互相矛盾的方面解決在招標(biāo)工作開展之前，為工程的招投標(biāo)、施工打下良好的技術(shù)基礎(chǔ)。
2．認(rèn)真對待招標(biāo)文件的法律地位，提高招標(biāo)文件的質(zhì)量。招標(biāo)文件作為約束雙方行為的綱領(lǐng)性文件具有其特殊的法律地位，招標(biāo)單位絕不可以為“招標(biāo)”而招標(biāo)或簡單認(rèn)為“我是業(yè)主，誰都得聽我的”，把一些不合法的規(guī)定強(qiáng)加給施工單位。編制招標(biāo)文件時(shí)應(yīng)從工程質(zhì)量、工期、造價(jià)、發(fā)包范圍、材料供應(yīng)等多方面做出嚴(yán)密而符合國家規(guī)定的說明。特別是發(fā)包范圍，如水暖與通風(fēng)空調(diào)、人防工程與上部工程、主樓與裙樓的界限。遇有特種材料可采用暫定價(jià)格或由投標(biāo)單位進(jìn)行市場詢價(jià)的方法。
．依據(jù)企業(yè)定額，企業(yè)自主報(bào)價(jià)，市場形成價(jià)格。工程量清單可由招標(biāo)方（或具有編制工程量清單能力的咨詢機(jī)構(gòu)）編制，工程量清單，作為招標(biāo)文件的一部分，其主要功能是全面地列出所有可能影響工程造價(jià)的項(xiàng)目，并對每個(gè)項(xiàng)目的性質(zhì)給予描述和說明，以便所有承包單位在統(tǒng)一的工程數(shù)量的基礎(chǔ)上作出各自報(bào)價(jià)，經(jīng)承包單位填列單價(jià)，并為業(yè)主所接納后的工程量清單，作為合同文件的一部分。造價(jià)工程師確定變更工程量時(shí)就無需查閱標(biāo)底、標(biāo)函等資料，僅憑設(shè)計(jì)變更、工程量清單也可輕松計(jì)算出各分項(xiàng)工程量的增減，也可避開綜合定額“含量”引起的不必要糾紛。
4．采用以分項(xiàng)工程為計(jì)量單位的單價(jià)合同。建設(shè)工程施工合同可采用總價(jià)合同、單價(jià)合同、成本加酬金合同，其中單價(jià)合同適用范圍較寬，能合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，可鼓勵(lì)施工單位通過加強(qiáng)管理、提高工效等手段賺取利潤。綜合工程單價(jià)的形成可由施工單位根據(jù)構(gòu)成實(shí)體工、料、機(jī)消耗量和市場工、料、機(jī)價(jià)格得出成本，管理費(fèi)，利潤等各項(xiàng)費(fèi)用均由承包單位根據(jù)自身的實(shí)際情況確定，特殊材料可由招標(biāo)文件明確暫定價(jià)格或由施工單位市場詢價(jià)。變更價(jià)款可由工程量乘上承包單位的單價(jià)即可，這樣可使變更價(jià)款的確定變得更輕松。
5．明確工程變更的管理體制，避免互相扯皮。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，可由業(yè)主委托監(jiān)理工程師統(tǒng)一管理工程變更，這可使工程變更符合實(shí)際情況、科學(xué)有緒，杜絕多頭管理的情況發(fā)生。
6．加快工程招標(biāo)管理系統(tǒng)和工程信息網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)、建設(shè)。招標(biāo)管理系統(tǒng)可包括市場信息管理、招標(biāo)投標(biāo)管理、工程造價(jià)管理等模塊，各有關(guān)單位均可通過招標(biāo)投標(biāo)管理模塊進(jìn)行網(wǎng)上招標(biāo)投標(biāo)、通過工程造價(jià)管理模塊完善工程量清單、標(biāo)底、標(biāo)函，發(fā)生工程變更時(shí)可將變更資料輸入電腦，由電腦完成簡單計(jì)算。這樣也可實(shí)現(xiàn)各方異地辦公，輕松完成變更價(jià)款的確定。
中標(biāo)價(jià)應(yīng)為合同價(jià)
受委托單位委托對某市閏裝修工程A標(biāo)段改造工程結(jié)算進(jìn)行審核，送審工程造價(jià)205.48萬元。審核中發(fā)現(xiàn)該工程經(jīng)建設(shè)單位公開招標(biāo)發(fā)包，投標(biāo)價(jià)采用工程量清量綜合單價(jià)計(jì)價(jià)方法。
招標(biāo)文件在合同主要條款中提出：一是合同價(jià)款采用固定總價(jià)合同；二是合同價(jià)款的其他調(diào)整因素為清單外發(fā)包方另增加工程內(nèi)容，若投標(biāo)報(bào)價(jià)中有增加項(xiàng)目內(nèi)容的報(bào)價(jià)，單價(jià)按報(bào)價(jià)執(zhí)行；若投標(biāo)報(bào)價(jià)中無增加工程項(xiàng)目內(nèi)容的，按雙方商定價(jià)。開標(biāo)后承包商以承諾工期60天、報(bào)價(jià)75萬元中標(biāo)，相對原標(biāo)底下浮率為12.21% 。
中標(biāo)后發(fā)包方與承包商就合同主要條款重新進(jìn)行洽商并修改為：一是合同價(jià)款采用固定單價(jià)合同；二是對投標(biāo)沒有項(xiàng)目和投標(biāo)報(bào)價(jià)增加工程量140%的項(xiàng)目，按總價(jià)8%讓利。工程開工一個(gè)半月之后，雙方簽訂合同，合同工期92天，合同價(jià)款185.44萬元。
合同簽訂同時(shí)增加合同附言，雙方在合同附言中稱：開工前市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在該標(biāo)段進(jìn)行了實(shí)地考察后，設(shè)計(jì)進(jìn)行了重大變更據(jù)此，調(diào)整合同工期和合同價(jià)款，增加趕工費(fèi)、土方無法堆放倒運(yùn)費(fèi)、甲供材的采購及配合管理費(fèi)等費(fèi)用。審核中，審價(jià)單位、委托單位、建設(shè)單位及承建單位就公開招標(biāo)工程審核依據(jù)發(fā)生分歧，存在不同觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)：承建單位及建設(shè)單位認(rèn)為，雖然工程經(jīng)過公開招標(biāo)，中標(biāo)價(jià)與合同價(jià)不符，但工程造價(jià)的確定仍應(yīng)以雙方簽訂的合同及同時(shí)簽訂的合同附言為準(zhǔn)。對工程承包合同而言，其締約過程相對于一般的交易更為復(fù)雜。一方在投標(biāo)以后，另一方接受其投標(biāo)，但并非投標(biāo)的內(nèi)容都自然轉(zhuǎn)化為合同條款。在中標(biāo)以后，雙方還可以繼續(xù)協(xié)商，然后簽訂正式的合同。訂立合同以后，雙方之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系就應(yīng)當(dāng)按照合同來確定。
第二種觀點(diǎn)：審價(jià)及委托單位認(rèn)為公開招標(biāo)工程在中標(biāo)價(jià)與合同價(jià)不一致的情況下應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件、投標(biāo)文件及合同共同來確定工程造價(jià)才是合理的，否則將有失公平、公正，工程招標(biāo)也將失去意義。
第三種觀點(diǎn)：盡管合同價(jià)與中標(biāo)價(jià)不符，也應(yīng)按合同其他條款及合同附言確定工程造價(jià)。原因在于，中標(biāo)后由于設(shè)計(jì)發(fā)生重大變更應(yīng)認(rèn)為合同條件發(fā)生了變化，承發(fā)包雙方理應(yīng)重新協(xié)商增加合同附言。對于該合同附言可以理解為承發(fā)包雙方就設(shè)計(jì)變更問題所達(dá)成的條款，該條款達(dá)成后先前所有有關(guān)工程造價(jià)的確定如與該新的條款發(fā)生矛盾或沖突，就應(yīng)當(dāng)按照合同變更的規(guī)定以變更后的合同為準(zhǔn)，也就是說，應(yīng)當(dāng)以合同附言為準(zhǔn)確定工程造價(jià)，招標(biāo)工程中標(biāo)價(jià)應(yīng)是合同價(jià)。理由如下：
2000年開始實(shí)施的招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。一個(gè)完整的招標(biāo)投標(biāo)過程應(yīng)當(dāng)包括“招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)”五個(gè)環(huán)節(jié)，也是合同訂閱的要約承諾過程。招標(biāo)人采用公開招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布招標(biāo)公告，采用邀請招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)向三個(gè)以上具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請書。
按照合同法的理解招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請書是要約邀請，招標(biāo)文件是要約邀請的具體說明，而投標(biāo)是一種要約行為，但投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，且投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)。招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件確定的時(shí)間和地點(diǎn)主持開標(biāo)，并由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)評標(biāo)，推薦中標(biāo)候選人或確定中標(biāo)人。中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，并同時(shí)將中標(biāo)結(jié)果通知所有未中標(biāo)的投標(biāo)人。中標(biāo)通知書即招標(biāo)人向中標(biāo)人做出的承諾。
從合同的締約過程來看，經(jīng)過要約、承諾方式，雙方就合同的主要條款達(dá)成一致，則宣告合同成立?！逗贤ā返诙鍡l規(guī)定：“承諾生效時(shí)合同成立”，第二十六條規(guī)定：“承諾通知到達(dá)要約人時(shí)生效”。招投標(biāo)活動(dòng)中，中標(biāo)通知書即招標(biāo)人向中標(biāo)人做出的承諾通知。投標(biāo)人收到中標(biāo)通知書，即宣告合同關(guān)系成立。既然合同已經(jīng)成立，招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的主要內(nèi)容自然成為合同的條款，尤其是投標(biāo)報(bào)價(jià)就應(yīng)該是合同價(jià)款。但建設(shè)工程合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式，招標(biāo)人和投標(biāo)人還應(yīng)訂立書面合同。《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十五條規(guī)定：“中標(biāo)通知書對招標(biāo)人和投標(biāo)人具有法律效力。中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任?！贝藯l款從罰則上肯定了合同關(guān)系的存在。從招標(biāo)投標(biāo)立法看，公開招標(biāo)是最富有競爭的一種工程發(fā)包方式，能使所發(fā)包的工程項(xiàng)目得到限度的增值。因此招標(biāo)投標(biāo)法在政府投資及關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目上推行強(qiáng)制招標(biāo)，在某些領(lǐng)域要求公開招標(biāo)。為了規(guī)范工程發(fā)包行為，招標(biāo)投標(biāo)法制定了從招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)到簽訂合同每個(gè)環(huán)節(jié)的程序及規(guī)則，確保工程招標(biāo)發(fā)包的公開、公平、公正，杜絕地下交易，錢權(quán)交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。如果在中標(biāo)以后及簽訂合同以后允許雙方繼續(xù)協(xié)商中標(biāo)價(jià)及訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，則不能稱其為招標(biāo)發(fā)包，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)將成為走形式，走過場，不能有效約束交易者行為，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，從而不能從制度上防止工程發(fā)包中的腐敗行為發(fā)生。這與招標(biāo)投標(biāo)法的立法宗旨是根本對立的。
從招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)定來看，招標(biāo)投標(biāo)工程禁止在中標(biāo)通知到達(dá)投標(biāo)人以后以及簽訂合同時(shí)修改中標(biāo)價(jià)，因?yàn)橥稑?biāo)報(bào)價(jià)是投標(biāo)文件的重要內(nèi)容。承包商能否中標(biāo)，一要看其投標(biāo)書能夠限度地滿足招標(biāo)文件提出的各項(xiàng)綜合評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求；二要看其投標(biāo)報(bào)價(jià)是否經(jīng)評審最低。
可見投標(biāo)報(bào)價(jià)是承包商能否中標(biāo)的決定性因素，因而中標(biāo)價(jià)就成為合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件訂閱書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂閱背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！痹摋l款強(qiáng)調(diào)了要按招標(biāo)文件和投標(biāo)文件訂立書面合同。所以，法律已經(jīng)排除了中標(biāo)后承發(fā)包雙方再行協(xié)商修改中標(biāo)價(jià)。尤其應(yīng)當(dāng)注意《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條規(guī)定：“招標(biāo)人與中標(biāo)人不按招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，責(zé)令改正；可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額5‰以上10‰以下的罰款。”可見改變中標(biāo)價(jià)及訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，不僅要責(zé)令改正，還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
開標(biāo)后承包商以承諾工期60天，報(bào)價(jià)75萬元中標(biāo)。中標(biāo)后發(fā)包方與承包商就合同主要條款重新進(jìn)行洽商，于工程開工一個(gè)半月之后，雙方簽訂合同，合同工期92天，合同價(jià)款185.44萬元。合同簽訂同時(shí)增加合同附言，增加優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)勵(lì)，*招標(biāo)文件中工程量清單說明，增加趕工費(fèi)、土方無法堆放倒運(yùn)費(fèi)、甲供材的采購及配合管理費(fèi)等費(fèi)用。均違背了招投標(biāo)文件的內(nèi)容，按《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條之規(guī)定，應(yīng)視為無效，并責(zé)令其改正。因此，中標(biāo)價(jià)應(yīng)是合同價(jià)。
另外，上述第三種觀點(diǎn)，認(rèn)為盡管合同價(jià)與中標(biāo)價(jià)不符，也應(yīng)按合同其他條款及合同附言確定工程造價(jià)。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)也是不能成立的。根據(jù)在于：
第一，中標(biāo)后工程未開工，設(shè)計(jì)就發(fā)生重大變更，實(shí)屬不當(dāng)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，變更超過原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模時(shí)，應(yīng)報(bào)規(guī)劃管理部門和其他有關(guān)部門重新審查批準(zhǔn)后方可實(shí)現(xiàn)。
第二，如果認(rèn)為中標(biāo)后由于設(shè)計(jì)發(fā)生重大變更應(yīng)為合同條件發(fā)生了變化，則除變更須得到批準(zhǔn)外，理應(yīng)對該工程重新進(jìn)行公開招標(biāo)，而不是承發(fā)包雙方協(xié)商增加合同附言，否則先前的招標(biāo)就有借招標(biāo)之名，行暗箱操作之實(shí)，且有悖公平、公正原則。
第三，工程設(shè)計(jì)變更是否屬于重大變更值得商榷。
第四，對變更價(jià)款的處理，招標(biāo)文件中有明確約定：“清單外發(fā)包方另增加工程內(nèi)容，若投標(biāo)報(bào)價(jià)中有增加報(bào)價(jià)，單價(jià)按報(bào)價(jià)執(zhí)行：若投標(biāo)報(bào)價(jià)中無增加工程項(xiàng)目內(nèi)容的，按雙方商定價(jià)”。而此商定價(jià)根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法第四十六條和第五十九條的要求，應(yīng)是在招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的基礎(chǔ)上的協(xié)商，而不是*招標(biāo)文件中關(guān)于工程量清單報(bào)價(jià)說明的要求及投標(biāo)承諾，簽訂有悖招標(biāo)文件的合同附言?？梢姡春贤窖源_定工程造價(jià)的觀點(diǎn)是站不住腳的。在此情況下，合同附言應(yīng)視為無效。因此，工程造價(jià)應(yīng)依據(jù)招標(biāo)文件、投標(biāo)文件及合同共同來確定，即以變更后增加或減少的價(jià)款加上中標(biāo)價(jià)作為最終的合同價(jià)款