4．控制性
依據(jù)《土地管理法》第十八條規(guī)定：“下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。”因此，規(guī)劃總體目標是自上而下，層層控制。一切土地利用活動都是在宏觀控制指標的控制下進行的。當然，下一級土地利用總體規(guī)劃同時又是上一級土地利用總體規(guī)劃的反饋，從而在全國范圍內(nèi)形成一個有機聯(lián)系的土地利用總體規(guī)劃體系。綜合性和控制性是土地利用總體規(guī)劃的本質(zhì)特征。
5．權(quán)威性
《土地管理法》規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求，土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。”從而確定了土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性。
例題1：在下列選項中，( )是編制土地利用總體規(guī)劃的主要依據(jù)。(2007年試題)
A．土地價格水平
B．土地供需狀況
C．國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃
D．上一級土地利用總體規(guī)劃
E．土地質(zhì)量特征
答案：BCD
解析：法規(guī)考核點?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，“各級人民政府應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源保護要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃”。 第十八條規(guī)定，下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。
例題2：根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，編制土地利用總體規(guī)劃的主要依據(jù)有( )。(2002年土地管理基礎(chǔ)試題)
A．國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃
B．國土整治和資源環(huán)境保護要求
C．土地供給能力及各項建設(shè)對土地的要求
D．上一級土地利用總體規(guī)劃
答案：ABC
解析：《土地管理法》第十七條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源保護要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃”。
（九）土地利用總體規(guī)劃的意義（掌握）
編制和實施土地利用總體規(guī)劃是解決各種土地利用矛盾的重要手段，也是保證國民經(jīng)濟順利發(fā)展的重要措施。因此，土地利用總體規(guī)劃對實現(xiàn)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義和作用。
1．編制和實施土地利用總體規(guī)劃是合理利用土地的基礎(chǔ)
土地利用總體規(guī)劃是與土地的自然條件、社會經(jīng)濟條件和國民經(jīng)濟、社會發(fā)展相適應(yīng)的土地利用長遠規(guī)劃，因此它是合理利用土地的基礎(chǔ)和依據(jù)。為防止土地利用的短期行為繼續(xù)發(fā)生，使土地資源得到優(yōu)化配置和充分利用，迫切需要編制土地利用總體規(guī)劃，對土地利用的方向、結(jié)構(gòu)、布局作出符合全局利益和長遠利益的宏觀規(guī)劃，用以指導(dǎo)各個局部的土地開發(fā)、利用、整治、改良和保護，為改善土地利用環(huán)境、提高土地利用率和土地利用的綜合效益創(chuàng)造良好的條件。
例題：編制和實施( )是合理利用土地的基礎(chǔ)。(2000年土地管理基礎(chǔ)試題)
A．土地利用總體規(guī)劃
B．土地利用專項規(guī)劃
C．國土規(guī)劃
D．城市規(guī)劃
答案：A
解析：編制和實施土地利用總體規(guī)劃是合理利用土地的基礎(chǔ)。
2．土地利用總體規(guī)劃為國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造有利條件
土地是一切生產(chǎn)、建設(shè)和人民生活不可缺少的物質(zhì)條件。過去我國土地利用無宏觀長遠規(guī)劃，導(dǎo)致土地利用宏觀失控的后果，已經(jīng)為我們提供了深刻的教訓(xùn)。因此，中共中央、國務(wù)院提出了盡快編制土地利用總體規(guī)劃的要求。
3．土地利用總體規(guī)劃是國家實行用途管制的基礎(chǔ)
國家實行土地用途管制。《土地管理法》規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。”因此，國家實行土地用途管制制度，必須以土地利用總體規(guī)劃作為基礎(chǔ)和依據(jù)。
4．土地利用總體規(guī)劃可以有效協(xié)調(diào)人地關(guān)系和各部門用地矛盾
我國后備土地資源不足，人地矛盾尖銳，要保證吃飯與建設(shè)的需求，協(xié)調(diào)各部門用地矛盾，保證國家“一要吃飯、二要建設(shè)、三要保護環(huán)境”的土地利用基本方針的貫徹落實，必須編制好各級土地利用總體規(guī)劃，合理分配和高效利用有限的土地資源，改善生態(tài)環(huán)境，為各業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的土地條件，實現(xiàn)國民經(jīng)濟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。
5．土地利用總體規(guī)劃是加強土地利用管理的手段
土地利用總體規(guī)劃是土地管理工作的“龍頭”，它對土地利用具有宏觀控制和指導(dǎo)作用。有了科學(xué)的規(guī)劃，也就有了土地利用的總戰(zhàn)略、總布局，土地管理工作就有了明確的方向和目標。
例題：土地利用總體規(guī)劃是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。( ) (2000年土地管理基礎(chǔ)試題)
答案：√
解析：土地利用總體規(guī)劃是國家實行用途管制的基礎(chǔ)。
（十）土地利用總體規(guī)劃編制原則（掌握）
編制和審查土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持嚴格的耕地保護制度和嚴格的節(jié)約用地制度，緊密結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，不斷提高土地資源對經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃的編制應(yīng)遵循以下原則：
(1)嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地
土地利用總體規(guī)劃的重點是嚴格控制城市、集鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地規(guī)模，嚴格控制對耕地，特別是基本農(nóng)田的占用。各級政府要認真確定耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模等重要用地指標，并通過土地利用分區(qū)，落實在土地利用總體規(guī)劃圖上。確保耕地占補平衡和基本農(nóng)田不減少。
(2)提高土地利用率
在土地利用總體規(guī)劃編制中，要認真分析城鄉(xiāng)各類用地，特別是建設(shè)用地的潛力，在此基礎(chǔ)上嚴格控制城鎮(zhèn)、村莊用地指標，促使土地集約利用，提高土地利用率。
(3)統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地
土地利用總體規(guī)劃要在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及國家產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下，在保護耕地的前提下編制，并認真聽取各產(chǎn)業(yè)部門和各地區(qū)意見，統(tǒng)籌安排農(nóng)、林、牧、漁、建等各業(yè)用地，在各區(qū)域間合理配置土地資源。
(4)保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用
在土地利用總體規(guī)劃編制中，要認真貫徹土地可持續(xù)利用原則，合理安排土地開發(fā)、整理規(guī)模與布局，對生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、自然保護區(qū)、重要濕地等要切實加以保護，防止造成新的水土流失、土地沙化等土地退化現(xiàn)象的發(fā)生。
(5)占用耕地與開發(fā)復(fù)墾補充耕地相平衡
在土地利用總體規(guī)劃編制中，要體現(xiàn)占用耕地與補充耕地平衡。這不僅是指標上的平衡，還應(yīng)在土地利用分區(qū)上得到反映。
（十一）土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容（掌握）
《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》經(jīng)2009年1月5日國土資源部第1次部務(wù)會議審議通過，自二○○九年二月四日起施行。該《辦法》從規(guī)劃編制、規(guī)劃內(nèi)容、審查和報批等方面明確了土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當包括的一般性內(nèi)容、土地利用總體規(guī)劃的編制原則、承擔(dān)規(guī)劃編制的單位應(yīng)當具備的條件、規(guī)劃的審查和報批程序。
1．土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當包括下列內(nèi)容：
(1)現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估；
(2)規(guī)劃背景與土地供需形勢分析；
(3)土地利用戰(zhàn)略；
(4)規(guī)劃主要目標的確定，包括：耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地規(guī)模和土地整理復(fù)墾開發(fā)安排等；
(5)土地利用結(jié)構(gòu)、布局和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案；
(6)土地利用的差別化政策；
(7)規(guī)劃實施的責(zé)任與保障措施。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實際情況，適當簡化前款規(guī)定的內(nèi)容。
2．省級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當重點突出下列內(nèi)容：
（1）土地利用任務(wù)的落實情況；
（2）重大土地利用問題的解決方案；
（3）各區(qū)域土地利用的主要方向；
（4）對市(地)級土地利用的調(diào)控；
（5）土地利用重大專項安排；
（6）規(guī)劃實施的機制創(chuàng)新。
3．市級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當重點突出下列內(nèi)容：
（1）省級土地利用任務(wù)的落實；
（2）土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局的安排；
（3）土地利用分區(qū)及分區(qū)管制規(guī)則；
（4）中心城區(qū)土地利用控制；其中，中心城區(qū)，包括城市主城區(qū)及其相關(guān)聯(lián)的功能組團，其土地利用控制的重點是按照土地用途管制的要求，確定規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地的規(guī)模與布局安排，劃定中心城區(qū)建設(shè)用地的擴展邊界。
（5）對縣級土地利用的調(diào)控；
（6）重點工程安排；
（7）規(guī)劃實施的責(zé)任落實。
4．縣級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當重點突出下列內(nèi)容：
（1）市級土地利用任務(wù)的落實；
（2）土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局的具體安排；
（3）土地用途管制分區(qū)及其管制規(guī)則；
（4）城鎮(zhèn)村用地擴展邊界的劃定；
（5）土地整理復(fù)墾開發(fā)重點區(qū)域的確定。
5．鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當重點突出下列內(nèi)容：
（1）基本農(nóng)田地塊的落實；
（2）縣級規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界的落實；
（3）各地塊土地用途的確定；
（4）鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地擴展邊界的劃定；
（5）土地整理復(fù)墾開發(fā)項目的安排。
（十二）土地利用總體規(guī)劃編制程序（掌握）
編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針。土地利用規(guī)劃編制工作一般分為四個階段：準備工作階段、調(diào)研工作階段、編制和調(diào)整方案階段、規(guī)劃審批和實施階段。
1．準備階段
準備階段的主要工作包括成立規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和規(guī)劃辦公室，擬定規(guī)劃工作方案和工作計劃，并報同級人民政府批準。落實規(guī)劃經(jīng)費和人員以及進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。從業(yè)務(wù)角度看，主要內(nèi)容是編制規(guī)劃任務(wù)書和工作計劃。
2．調(diào)研階段
土地利用總體規(guī)劃編制前，國土資源行政主管部門應(yīng)當對現(xiàn)行規(guī)劃的實施情況進行評估，開展基礎(chǔ)調(diào)查、重大問題研究等前期工作。調(diào)研階段的主要工作是根據(jù)需要，在收集和調(diào)查有關(guān)文件、資料基礎(chǔ)上，進行專項研究。并進行必要的外業(yè)調(diào)查核實。要進行專題研究的內(nèi)容一般包括區(qū)位背景與發(fā)展態(tài)勢分析，土地利用現(xiàn)狀分析，土地適宜性評價，城鎮(zhèn)化水平分析，土地需求量預(yù)測，土地利用問題、規(guī)劃目標與戰(zhàn)略確定等。
3．編制和調(diào)整方案階段
（1）編制土地利用總體規(guī)劃大綱
國土資源行政主管部門應(yīng)當在前期工作基礎(chǔ)上,以真實、準確、合法的土地調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，組織編制土地利用總體規(guī)劃大綱。土地利用總體規(guī)劃大綱，包括規(guī)劃背景，指導(dǎo)思想和原則，土地利用戰(zhàn)略定位和目標，土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局總體安排，規(guī)劃實施措施等內(nèi)容。
（2）編制土地利用總體規(guī)劃。國土資源行政主管部門依據(jù)經(jīng)審查通過的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以與所在地的縣級土地利用總體規(guī)劃同步編制。
在土地利用規(guī)劃的程序中，編制和調(diào)整方案是規(guī)劃的核心。在上述調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，擬定用地指標，編制供選方案，確定用地分區(qū)和主要用地項目的布局，編繪總體規(guī)劃圖，編寫總體規(guī)劃報告。
（3）專題研究和論證。在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，對涉及資源保護與可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、土地節(jié)約集約利用、土地利用結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、土地生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)等重大問題，國土資源行政主管部門應(yīng)當組織相關(guān)方面的專家進行專題研究和論證。
在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，國土資源行政主管部門應(yīng)當建立部門協(xié)調(diào)機制，征求各有關(guān)部門的意見。
對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，可以向社會公眾征詢解決方案。對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當舉行聽證會，充分聽取公眾的意見。采取聽證會形式聽取意見的，按照《國土資源聽證規(guī)定》的程序進行。
4．規(guī)劃審批和實施階段
規(guī)劃報告編寫完成以后，要履行審批手續(xù)，形成一個規(guī)范性文件。根據(jù)審批手續(xù)，國土資源行政主管部門應(yīng)當根據(jù)審查情況和相關(guān)部門意見，提出明確的審查結(jié)論，提請有批準權(quán)的人民政府審批，后由同級人民政府正式頌實施。
例題：土地利用總體規(guī)劃編制程序包括( )。
A．準備工作階段
B．調(diào)研工作階段
C．編制和調(diào)整方案階段
D．規(guī)劃審批和公布實施階段
E．公告階段
答案：ABCD
解析：土地利用總體規(guī)劃編制程序可因各地具體條件不同，所采用的規(guī)劃模式不同而有差異，但一般可按下述步驟和方法進行：1．準備工作階段；2．調(diào)研工作階段；3．編制和調(diào)整方案階段；4．規(guī)劃審批和公布實施階段。
依據(jù)《土地管理法》第十八條規(guī)定：“下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。”因此，規(guī)劃總體目標是自上而下，層層控制。一切土地利用活動都是在宏觀控制指標的控制下進行的。當然，下一級土地利用總體規(guī)劃同時又是上一級土地利用總體規(guī)劃的反饋，從而在全國范圍內(nèi)形成一個有機聯(lián)系的土地利用總體規(guī)劃體系。綜合性和控制性是土地利用總體規(guī)劃的本質(zhì)特征。
5．權(quán)威性
《土地管理法》規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求，土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。”從而確定了土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性。
例題1：在下列選項中，( )是編制土地利用總體規(guī)劃的主要依據(jù)。(2007年試題)
A．土地價格水平
B．土地供需狀況
C．國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃
D．上一級土地利用總體規(guī)劃
E．土地質(zhì)量特征
答案：BCD
解析：法規(guī)考核點?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，“各級人民政府應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源保護要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃”。 第十八條規(guī)定，下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。
例題2：根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，編制土地利用總體規(guī)劃的主要依據(jù)有( )。(2002年土地管理基礎(chǔ)試題)
A．國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃
B．國土整治和資源環(huán)境保護要求
C．土地供給能力及各項建設(shè)對土地的要求
D．上一級土地利用總體規(guī)劃
答案：ABC
解析：《土地管理法》第十七條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源保護要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃”。
（九）土地利用總體規(guī)劃的意義（掌握）
編制和實施土地利用總體規(guī)劃是解決各種土地利用矛盾的重要手段，也是保證國民經(jīng)濟順利發(fā)展的重要措施。因此，土地利用總體規(guī)劃對實現(xiàn)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義和作用。
1．編制和實施土地利用總體規(guī)劃是合理利用土地的基礎(chǔ)
土地利用總體規(guī)劃是與土地的自然條件、社會經(jīng)濟條件和國民經(jīng)濟、社會發(fā)展相適應(yīng)的土地利用長遠規(guī)劃，因此它是合理利用土地的基礎(chǔ)和依據(jù)。為防止土地利用的短期行為繼續(xù)發(fā)生，使土地資源得到優(yōu)化配置和充分利用，迫切需要編制土地利用總體規(guī)劃，對土地利用的方向、結(jié)構(gòu)、布局作出符合全局利益和長遠利益的宏觀規(guī)劃，用以指導(dǎo)各個局部的土地開發(fā)、利用、整治、改良和保護，為改善土地利用環(huán)境、提高土地利用率和土地利用的綜合效益創(chuàng)造良好的條件。
例題：編制和實施( )是合理利用土地的基礎(chǔ)。(2000年土地管理基礎(chǔ)試題)
A．土地利用總體規(guī)劃
B．土地利用專項規(guī)劃
C．國土規(guī)劃
D．城市規(guī)劃
答案：A
解析：編制和實施土地利用總體規(guī)劃是合理利用土地的基礎(chǔ)。
2．土地利用總體規(guī)劃為國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造有利條件
土地是一切生產(chǎn)、建設(shè)和人民生活不可缺少的物質(zhì)條件。過去我國土地利用無宏觀長遠規(guī)劃，導(dǎo)致土地利用宏觀失控的后果，已經(jīng)為我們提供了深刻的教訓(xùn)。因此，中共中央、國務(wù)院提出了盡快編制土地利用總體規(guī)劃的要求。
3．土地利用總體規(guī)劃是國家實行用途管制的基礎(chǔ)
國家實行土地用途管制。《土地管理法》規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。”因此，國家實行土地用途管制制度，必須以土地利用總體規(guī)劃作為基礎(chǔ)和依據(jù)。
4．土地利用總體規(guī)劃可以有效協(xié)調(diào)人地關(guān)系和各部門用地矛盾
我國后備土地資源不足，人地矛盾尖銳，要保證吃飯與建設(shè)的需求，協(xié)調(diào)各部門用地矛盾，保證國家“一要吃飯、二要建設(shè)、三要保護環(huán)境”的土地利用基本方針的貫徹落實，必須編制好各級土地利用總體規(guī)劃，合理分配和高效利用有限的土地資源，改善生態(tài)環(huán)境，為各業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的土地條件，實現(xiàn)國民經(jīng)濟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。
5．土地利用總體規(guī)劃是加強土地利用管理的手段
土地利用總體規(guī)劃是土地管理工作的“龍頭”，它對土地利用具有宏觀控制和指導(dǎo)作用。有了科學(xué)的規(guī)劃，也就有了土地利用的總戰(zhàn)略、總布局，土地管理工作就有了明確的方向和目標。
例題：土地利用總體規(guī)劃是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。( ) (2000年土地管理基礎(chǔ)試題)
答案：√
解析：土地利用總體規(guī)劃是國家實行用途管制的基礎(chǔ)。
（十）土地利用總體規(guī)劃編制原則（掌握）
編制和審查土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持嚴格的耕地保護制度和嚴格的節(jié)約用地制度，緊密結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，不斷提高土地資源對經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃的編制應(yīng)遵循以下原則：
(1)嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地
土地利用總體規(guī)劃的重點是嚴格控制城市、集鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地規(guī)模，嚴格控制對耕地，特別是基本農(nóng)田的占用。各級政府要認真確定耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模等重要用地指標，并通過土地利用分區(qū)，落實在土地利用總體規(guī)劃圖上。確保耕地占補平衡和基本農(nóng)田不減少。
(2)提高土地利用率
在土地利用總體規(guī)劃編制中，要認真分析城鄉(xiāng)各類用地，特別是建設(shè)用地的潛力，在此基礎(chǔ)上嚴格控制城鎮(zhèn)、村莊用地指標，促使土地集約利用，提高土地利用率。
(3)統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地
土地利用總體規(guī)劃要在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及國家產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下，在保護耕地的前提下編制，并認真聽取各產(chǎn)業(yè)部門和各地區(qū)意見，統(tǒng)籌安排農(nóng)、林、牧、漁、建等各業(yè)用地，在各區(qū)域間合理配置土地資源。
(4)保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用
在土地利用總體規(guī)劃編制中，要認真貫徹土地可持續(xù)利用原則，合理安排土地開發(fā)、整理規(guī)模與布局，對生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、自然保護區(qū)、重要濕地等要切實加以保護，防止造成新的水土流失、土地沙化等土地退化現(xiàn)象的發(fā)生。
(5)占用耕地與開發(fā)復(fù)墾補充耕地相平衡
在土地利用總體規(guī)劃編制中，要體現(xiàn)占用耕地與補充耕地平衡。這不僅是指標上的平衡，還應(yīng)在土地利用分區(qū)上得到反映。
（十一）土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容（掌握）
《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》經(jīng)2009年1月5日國土資源部第1次部務(wù)會議審議通過，自二○○九年二月四日起施行。該《辦法》從規(guī)劃編制、規(guī)劃內(nèi)容、審查和報批等方面明確了土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當包括的一般性內(nèi)容、土地利用總體規(guī)劃的編制原則、承擔(dān)規(guī)劃編制的單位應(yīng)當具備的條件、規(guī)劃的審查和報批程序。
1．土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當包括下列內(nèi)容：
(1)現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估；
(2)規(guī)劃背景與土地供需形勢分析；
(3)土地利用戰(zhàn)略；
(4)規(guī)劃主要目標的確定，包括：耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地規(guī)模和土地整理復(fù)墾開發(fā)安排等；
(5)土地利用結(jié)構(gòu)、布局和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案；
(6)土地利用的差別化政策；
(7)規(guī)劃實施的責(zé)任與保障措施。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實際情況，適當簡化前款規(guī)定的內(nèi)容。
2．省級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當重點突出下列內(nèi)容：
（1）土地利用任務(wù)的落實情況；
（2）重大土地利用問題的解決方案；
（3）各區(qū)域土地利用的主要方向；
（4）對市(地)級土地利用的調(diào)控；
（5）土地利用重大專項安排；
（6）規(guī)劃實施的機制創(chuàng)新。
3．市級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當重點突出下列內(nèi)容：
（1）省級土地利用任務(wù)的落實；
（2）土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局的安排；
（3）土地利用分區(qū)及分區(qū)管制規(guī)則；
（4）中心城區(qū)土地利用控制；其中，中心城區(qū)，包括城市主城區(qū)及其相關(guān)聯(lián)的功能組團，其土地利用控制的重點是按照土地用途管制的要求，確定規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地的規(guī)模與布局安排，劃定中心城區(qū)建設(shè)用地的擴展邊界。
（5）對縣級土地利用的調(diào)控；
（6）重點工程安排；
（7）規(guī)劃實施的責(zé)任落實。
4．縣級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當重點突出下列內(nèi)容：
（1）市級土地利用任務(wù)的落實；
（2）土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局的具體安排；
（3）土地用途管制分區(qū)及其管制規(guī)則；
（4）城鎮(zhèn)村用地擴展邊界的劃定；
（5）土地整理復(fù)墾開發(fā)重點區(qū)域的確定。
5．鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當重點突出下列內(nèi)容：
（1）基本農(nóng)田地塊的落實；
（2）縣級規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界的落實；
（3）各地塊土地用途的確定；
（4）鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地擴展邊界的劃定；
（5）土地整理復(fù)墾開發(fā)項目的安排。
（十二）土地利用總體規(guī)劃編制程序（掌握）
編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針。土地利用規(guī)劃編制工作一般分為四個階段：準備工作階段、調(diào)研工作階段、編制和調(diào)整方案階段、規(guī)劃審批和實施階段。
1．準備階段
準備階段的主要工作包括成立規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和規(guī)劃辦公室，擬定規(guī)劃工作方案和工作計劃，并報同級人民政府批準。落實規(guī)劃經(jīng)費和人員以及進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。從業(yè)務(wù)角度看，主要內(nèi)容是編制規(guī)劃任務(wù)書和工作計劃。
2．調(diào)研階段
土地利用總體規(guī)劃編制前，國土資源行政主管部門應(yīng)當對現(xiàn)行規(guī)劃的實施情況進行評估，開展基礎(chǔ)調(diào)查、重大問題研究等前期工作。調(diào)研階段的主要工作是根據(jù)需要，在收集和調(diào)查有關(guān)文件、資料基礎(chǔ)上，進行專項研究。并進行必要的外業(yè)調(diào)查核實。要進行專題研究的內(nèi)容一般包括區(qū)位背景與發(fā)展態(tài)勢分析，土地利用現(xiàn)狀分析，土地適宜性評價，城鎮(zhèn)化水平分析，土地需求量預(yù)測，土地利用問題、規(guī)劃目標與戰(zhàn)略確定等。
3．編制和調(diào)整方案階段
（1）編制土地利用總體規(guī)劃大綱
國土資源行政主管部門應(yīng)當在前期工作基礎(chǔ)上,以真實、準確、合法的土地調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，組織編制土地利用總體規(guī)劃大綱。土地利用總體規(guī)劃大綱，包括規(guī)劃背景，指導(dǎo)思想和原則，土地利用戰(zhàn)略定位和目標，土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局總體安排，規(guī)劃實施措施等內(nèi)容。
（2）編制土地利用總體規(guī)劃。國土資源行政主管部門依據(jù)經(jīng)審查通過的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以與所在地的縣級土地利用總體規(guī)劃同步編制。
在土地利用規(guī)劃的程序中，編制和調(diào)整方案是規(guī)劃的核心。在上述調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，擬定用地指標，編制供選方案，確定用地分區(qū)和主要用地項目的布局，編繪總體規(guī)劃圖，編寫總體規(guī)劃報告。
（3）專題研究和論證。在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，對涉及資源保護與可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、土地節(jié)約集約利用、土地利用結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、土地生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)等重大問題，國土資源行政主管部門應(yīng)當組織相關(guān)方面的專家進行專題研究和論證。
在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，國土資源行政主管部門應(yīng)當建立部門協(xié)調(diào)機制，征求各有關(guān)部門的意見。
對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，可以向社會公眾征詢解決方案。對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當舉行聽證會，充分聽取公眾的意見。采取聽證會形式聽取意見的，按照《國土資源聽證規(guī)定》的程序進行。
4．規(guī)劃審批和實施階段
規(guī)劃報告編寫完成以后，要履行審批手續(xù)，形成一個規(guī)范性文件。根據(jù)審批手續(xù)，國土資源行政主管部門應(yīng)當根據(jù)審查情況和相關(guān)部門意見，提出明確的審查結(jié)論，提請有批準權(quán)的人民政府審批，后由同級人民政府正式頌實施。
例題：土地利用總體規(guī)劃編制程序包括( )。
A．準備工作階段
B．調(diào)研工作階段
C．編制和調(diào)整方案階段
D．規(guī)劃審批和公布實施階段
E．公告階段
答案：ABCD
解析：土地利用總體規(guī)劃編制程序可因各地具體條件不同，所采用的規(guī)劃模式不同而有差異，但一般可按下述步驟和方法進行：1．準備工作階段；2．調(diào)研工作階段；3．編制和調(diào)整方案階段；4．規(guī)劃審批和公布實施階段。