政府職能是一個社會的政府在整個社會系統(tǒng)中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用?？v觀新中國成立后我國政府職能的發(fā)展歷程可以看出，政府職能的發(fā)展演變同經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展變化聯(lián)系密切。隨著從計劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到市場經(jīng)濟(jì)體制，我國政府職能的特點也從以微觀管理方式為主的"全能型"逐步轉(zhuǎn)向以宏觀管理方式為主的"效能型"。與計劃經(jīng)濟(jì)體制不同的是，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場是資源配置的主體，政府主要運用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段對經(jīng)濟(jì)發(fā)展實行宏觀調(diào)控，并通過編制和實施各類規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會活動實施引導(dǎo)和約束。
當(dāng)前，在許多國家的規(guī)劃體系中，以空間管治和土地用途管制為基礎(chǔ)的國土規(guī)劃是調(diào)控經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，正在得到越來越廣泛的運用。反觀我國，在國家計劃（規(guī)劃）序列中卻長期缺少國土規(guī)劃，不僅弱化了政府的宏觀調(diào)控職能，而且使得國土空間開發(fā)一度嚴(yán)重失衡。無論是借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，還是鑒于當(dāng)前形勢發(fā)展的需要，我國都要在健全和完善市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變要求，加快編制國土規(guī)劃，運用國土規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會活動實施科學(xué)合理的公共干預(yù)，以期改善政府宏觀調(diào)控效果、促進(jìn)國土空間有序開發(fā)、確保資源集約高效利用，并且反過來推動政府職能更好更快轉(zhuǎn)變。
一、國土規(guī)劃曾經(jīng)是我國政府職能轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物
（一）"全能型"政府未能實現(xiàn)國土空間合理開發(fā)
我國在新中國成立后不久即建立了高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種背景下，中國政府職能過分?jǐn)U張，成了無所不能的"全能型"政府。由于"全能型"政府的假設(shè)前提是政府可以代替人民思考并了解人民偏好，有能力通過自身力量安排好各項經(jīng)濟(jì)活動，推動國家和社會又快又好發(fā)展。因此，"全能型"政府職能的最主要特點就是宏觀與微觀不分，基本上用微觀管理方式管理所有的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)。但是，中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實踐卻一再證明，"全能型"政府假設(shè)前提的基礎(chǔ)十分脆弱，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展曾一度陷人歧途。
在國土空間開發(fā)和資源利用上，"全能型"政府也秉承全面干預(yù)和微觀管理的特點，導(dǎo)致了比較嚴(yán)重的國土開發(fā)空間布局問題?；诠皆瓌t和國防安全、區(qū)位條件的考慮，新中國成立后我國國土空間開發(fā)戰(zhàn)略是加速開發(fā)內(nèi)地資源工業(yè)和重工業(yè)，建立戰(zhàn)略防御性經(jīng)濟(jì)布局，并且強(qiáng)調(diào)區(qū)域自成體系和地區(qū)間均衡發(fā)展。如"一五（1953一1957年""二五（1958 一1962 年）"計劃提出要努力平衡沿海與內(nèi)地關(guān)系，重點加快重工業(yè)發(fā)展，"三五（1966 一1970 年）"、"四五（1971 一1975 年）"計劃則明確提出"大三線"建設(shè)，按照"山、散、洞"原則布局，并將中西部作為重點發(fā)展地區(qū)。由于在這一時期，計劃手段是資源配置的基本方式，中央政府直接支配地方政府與企業(yè)行為，所以，投資主體單一、建設(shè)項目統(tǒng)一安排、產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、原材料統(tǒng)一調(diào)撥和財政統(tǒng)收統(tǒng)支的特點非常鮮明。雖然隨著大量人力、物力、財力投放到內(nèi)地，內(nèi)地發(fā)展實力有所增強(qiáng)，沿海和內(nèi)地差距在一定程度上呈現(xiàn)出縮小趨勢，但是，由于中西部地區(qū)自然生態(tài)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境基礎(chǔ)較差，投資回報率明顯低于沿海地區(qū)，這一政策不僅限制了沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且在很大程度上犧牲了國家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。在區(qū)際聯(lián)系方面，雖然各地在中央政府直接管理下開展了一些合作活動，但合作內(nèi)容僅限于協(xié)作區(qū)內(nèi)資源調(diào)撥和生產(chǎn)配置，區(qū)間聯(lián)系較為僵化和扭曲，并未在地區(qū)間形成功能性分工。
（二）改革初期轉(zhuǎn)變政府職能要求催生了國土規(guī)劃
1978 年的十一屆三中全會重新把黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，并由此掀開了政府職能根本性轉(zhuǎn)變的序幕。繼1982 年十二大提出"計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔"的經(jīng)濟(jì)體制改革思路后，1984 年十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決》進(jìn)一步明確提出要實行公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，并對政府管理職能體系進(jìn)行了較大調(diào)整，將其概括為制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略、計劃、方針和政策，以及制定資源開發(fā)方案、協(xié)調(diào)地區(qū)部門和企業(yè)間發(fā)展計劃和經(jīng)濟(jì)關(guān)系等方面。1987 年十三大在總結(jié)以往政府機(jī)構(gòu)改革教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出"機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵"，并直接促成1988 年的政府機(jī)構(gòu)改革著眼于增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，以減少政府對經(jīng)濟(jì)社會活動的直接干預(yù)。
在當(dāng)時經(jīng)濟(jì)管理體制改革和政府職能調(diào)整背景下，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人也開始了對國土開發(fā)問題的戰(zhàn)略思考，并直接促成了國土規(guī)劃的出現(xiàn)。1979 年四川代表團(tuán)在訪歐過程中，對西歐國家普遍重視國土規(guī)劃印象深刻，回國后向中央領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了匯報，并引起中央領(lǐng)導(dǎo)人高度關(guān)注。1981 年4 月，中央書記處第十九次會議做出"搞好我國的國土整治"的決定，國家建委則根據(jù)要求，在1981 年8 月向國務(wù)院提交了《關(guān)于開展國土整治工作的報告》，明確了國土整治任務(wù)，并按照中央夢要搞立法，搞規(guī)劃"的指示，將開展國土規(guī)劃作為搞好國土整治的重中之重。繼1982 一1984 年間在京津唐等十多個地因并展地區(qū)性國土規(guī)劃試點后，1985 年國家計委開始編制《全國國土總體規(guī)劃綱要》。與此同時，許多?。ㄊ?、區(qū)）也陸續(xù)開展了省和市一級國土規(guī)劃，全國一度出現(xiàn)了國土規(guī)劃編制高潮。應(yīng)該說，開展國土規(guī)劃既適應(yīng)了當(dāng)時政府職能轉(zhuǎn)變的要求，也為進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件。在當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)體制改革呼聲高漲且初步確立要發(fā)展有計劃商品經(jīng)濟(jì)的背景下，政府應(yīng)該逐步減少對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過多和過細(xì)干預(yù)，應(yīng)通過運用包括編制和實施中長期規(guī)劃等在內(nèi)的多種手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。從性質(zhì)上來看，國土規(guī)劃本身就是長期規(guī)劃的一種，其他國家國土規(guī)劃實踐也充分證明，科學(xué)的國土規(guī)劃在區(qū)域分工和生產(chǎn)力布局上可以與長期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃相輔相成，并成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃的重要依據(jù)。由于國土規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略布局的規(guī)劃，因而，作為政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)果之一的國土規(guī)劃工作的開展也在一定程度上影響了我國國土空間開發(fā)秩序。在"六五（1981 一1985 年）"計劃開始實施向沿海地區(qū)傾斜的非均衡發(fā)展國土開發(fā)戰(zhàn)略之后，"七五（1986 一1990 年）"計劃及時吸收了國土規(guī)劃的新理念，將我國劃分為東、中、西三大地帶，并繼續(xù)突出沿海地區(qū)。 來源：考試大
二、政府職能轉(zhuǎn)變滯后影響了國土規(guī)劃的推進(jìn)
（一）市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變需求為國土規(guī)劃提供了契機(jī)
1992 年十四大提出要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)體制開始了由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)變。與此同時，十四大還對政府職能進(jìn)行了全面闡述，提出政府職能主要是"統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督"。在十四大指引下，1993 年十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出，"政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，主要是制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境"。隨著對市場經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)識的不斷提高和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，1997 年十五大再次提出要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)變政府職能。由此可見，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和健全，對我國政府職能轉(zhuǎn)變的要求也越來越高，如管理方式要由以微觀管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)槲⒂^、宏觀管理相結(jié)合并以宏觀管理為主、由指令性管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性管理，以及由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理等。
自從20 世紀(jì)80 年代初我國考慮開展國土規(guī)劃之后，國土規(guī)劃曾經(jīng)一度迎合了政府職能轉(zhuǎn)變的要求，并且獲得了很好的發(fā)展機(jī)遇。在1988 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國家計委被要求成為宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)，主要職能是進(jìn)行宏觀的調(diào)控、平衡和協(xié)調(diào)。與此相適應(yīng)，國家計委在這次機(jī)構(gòu)改革中，將先前的國土局更名為國土綜合開發(fā)規(guī)劃司，保留了國土規(guī)劃研究所，表明國家開始從職能和機(jī)構(gòu)上真正重視包括國土規(guī)劃在內(nèi)的長期規(guī)劃。隨著我國在20 世紀(jì)90 年代初提出要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以及市場經(jīng)濟(jì)體制對政府職能轉(zhuǎn)變的要求逐步明確，國土規(guī)劃也從理論上獲得了更大的發(fā)展空間。這是因為，國外的成功經(jīng)驗早已證明，國土規(guī)劃本身就是國家完善市場經(jīng)濟(jì)體系和進(jìn)行宏觀調(diào)控不可缺少的重要手段，是政府站在國家立場上，為了防止和糾正在自由經(jīng)濟(jì)體制下因外部性經(jīng)濟(jì)和非外部性經(jīng)濟(jì)效果而帶來的市場失靈，動用公權(quán)進(jìn)行政府干預(yù)和宏觀控制的一種方式。另外，從當(dāng)時國內(nèi)發(fā)展的實際需要來看，隨著國家對經(jīng)濟(jì)建設(shè)干預(yù)范圍的日益縮?。ㄈ鐕抑苯影才诺慕ㄔO(shè)投資和建設(shè)項目所占比例迅速下降，項目審批權(quán)限也相應(yīng)下放），為了促進(jìn)地域分工和生產(chǎn)力布局的合理化，也必須從國家層面加強(qiáng)國土規(guī)劃工作，并在國土規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行區(qū)域開發(fā)和協(xié)調(diào)發(fā)展的政策研究。正是基于這些考慮，1997 年的十五大明確提出要"統(tǒng)籌規(guī)劃國土資源開發(fā)和整治"。
（二）政府職能轉(zhuǎn)變滯后影響國土規(guī)劃推進(jìn)不利于國土有序開發(fā)
由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響根深蒂固，政府職能并未如前述文件和報告所要求的那樣迅速轉(zhuǎn)變過來。這對于國土規(guī)劃影響極大，一度很有生機(jī)的國土規(guī)劃工作因而陷人低谷并沉寂下來。雖然1985 一1987 年我國組織編制了 《 全國國土總體規(guī)劃綱要 》 ，到1993 年底全國也已有30 個?。▍^(qū)、市）、223 個地市以及640 個縣編制了地區(qū)性的國土規(guī)劃，而且1988 年國家計委機(jī)構(gòu)改革中成立了主管全國國土規(guī)劃的機(jī)構(gòu)。但是，歷經(jīng)3 年編制的 《 全國國土總體規(guī)劃綱要 》 并未在1988 年獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。究其原因，就是當(dāng)時的國家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人仍然熱心于討論經(jīng)濟(jì)體制改革和解決短期的經(jīng)濟(jì)問題，缺乏對經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局和國土開發(fā)秩序等戰(zhàn)略性和長遠(yuǎn)性重大問題的深層次研究，以至于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在1988 年一再要求國家計委要管得虛一點，要盡量抽出時間來研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策等重大問題，以切實發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能。雖然這一時期因為編制國土規(guī)劃而在弄清區(qū)域國土資源家底等方面取得了一定成效，但總體而言，各級政府編制的國土規(guī)劃大多存在指令性較強(qiáng)、規(guī)劃目標(biāo)過于具體、規(guī)劃內(nèi)容大而全或小而全，以及重點不突出等缺陷，不僅戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性不強(qiáng)，而且基本上沒有得到實施。因此，從某種程度上來說，政府職能轉(zhuǎn)變滯后在很大程度上影響了國土規(guī)劃工作的正常推進(jìn)。
我國政府職能轉(zhuǎn)變相對于經(jīng)濟(jì)體制改革的滯后，羈絆了國土規(guī)劃工作的開展，并對我國國土開發(fā)產(chǎn)生了不利影響。"六五"以來的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略雖然在一定時期內(nèi)取得了巨大成效，但也帶來了區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大和生產(chǎn)力空間配置失衡等缺陷。從人均GDP 來看，1 990 年我國東部、中部和西部地區(qū)的比值為1 : 0 . 64 : 0 . 55 。為了削弱日益凸顯的地區(qū)性差距，"八五（1991一1995年）"計劃提出，要按照"統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、利益兼顧、共同富裕"的原則，正確處理沿海與內(nèi)地、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與較不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的關(guān)系。但是，由于國家政策仍過多關(guān)注于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需物資的供需平衡和經(jīng)濟(jì)體制改革的有序推進(jìn)，當(dāng)時有關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的布局和政策對計劃的執(zhí)行只是軟約束，并不能有效規(guī)范國土空間開發(fā)秩序。"九五（19 ％一2000 年）"計劃較之以前，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展給予了更多關(guān)注，明確提出"要更加重視支持內(nèi)地的發(fā)展，實施有利于緩解差距擴(kuò)大趨勢的政策，并逐步加大工作力度，積極朝著縮小差距的方向努力"，還按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系并以中心城市和交通要道為依托，將全國劃分為長江三角洲及沿江地區(qū)等七大跨省區(qū)市的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，旨在通過運用國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，指導(dǎo)各經(jīng)濟(jì)區(qū)域選擇適合本地條件的發(fā)展重點和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，避免地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，由于當(dāng)時市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善和市場作用未能充分發(fā)揮，加上沒有設(shè)立與七大經(jīng)濟(jì)區(qū)對應(yīng)的跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)，缺乏引導(dǎo)各經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的有效手段，致使七大經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想停留在了紙上，區(qū)域發(fā)展失衡也變得更加突出。從人均GDP 來看，2 000 年我國東部、中部和西部地區(qū)的差距已經(jīng)擴(kuò)大到1 : 0 . 56 : 0 . 43 。
當(dāng)前，在許多國家的規(guī)劃體系中，以空間管治和土地用途管制為基礎(chǔ)的國土規(guī)劃是調(diào)控經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，正在得到越來越廣泛的運用。反觀我國，在國家計劃（規(guī)劃）序列中卻長期缺少國土規(guī)劃，不僅弱化了政府的宏觀調(diào)控職能，而且使得國土空間開發(fā)一度嚴(yán)重失衡。無論是借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，還是鑒于當(dāng)前形勢發(fā)展的需要，我國都要在健全和完善市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變要求，加快編制國土規(guī)劃，運用國土規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會活動實施科學(xué)合理的公共干預(yù)，以期改善政府宏觀調(diào)控效果、促進(jìn)國土空間有序開發(fā)、確保資源集約高效利用，并且反過來推動政府職能更好更快轉(zhuǎn)變。
一、國土規(guī)劃曾經(jīng)是我國政府職能轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物
（一）"全能型"政府未能實現(xiàn)國土空間合理開發(fā)
我國在新中國成立后不久即建立了高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種背景下，中國政府職能過分?jǐn)U張，成了無所不能的"全能型"政府。由于"全能型"政府的假設(shè)前提是政府可以代替人民思考并了解人民偏好，有能力通過自身力量安排好各項經(jīng)濟(jì)活動，推動國家和社會又快又好發(fā)展。因此，"全能型"政府職能的最主要特點就是宏觀與微觀不分，基本上用微觀管理方式管理所有的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)。但是，中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實踐卻一再證明，"全能型"政府假設(shè)前提的基礎(chǔ)十分脆弱，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展曾一度陷人歧途。
在國土空間開發(fā)和資源利用上，"全能型"政府也秉承全面干預(yù)和微觀管理的特點，導(dǎo)致了比較嚴(yán)重的國土開發(fā)空間布局問題?；诠皆瓌t和國防安全、區(qū)位條件的考慮，新中國成立后我國國土空間開發(fā)戰(zhàn)略是加速開發(fā)內(nèi)地資源工業(yè)和重工業(yè)，建立戰(zhàn)略防御性經(jīng)濟(jì)布局，并且強(qiáng)調(diào)區(qū)域自成體系和地區(qū)間均衡發(fā)展。如"一五（1953一1957年""二五（1958 一1962 年）"計劃提出要努力平衡沿海與內(nèi)地關(guān)系，重點加快重工業(yè)發(fā)展，"三五（1966 一1970 年）"、"四五（1971 一1975 年）"計劃則明確提出"大三線"建設(shè)，按照"山、散、洞"原則布局，并將中西部作為重點發(fā)展地區(qū)。由于在這一時期，計劃手段是資源配置的基本方式，中央政府直接支配地方政府與企業(yè)行為，所以，投資主體單一、建設(shè)項目統(tǒng)一安排、產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、原材料統(tǒng)一調(diào)撥和財政統(tǒng)收統(tǒng)支的特點非常鮮明。雖然隨著大量人力、物力、財力投放到內(nèi)地，內(nèi)地發(fā)展實力有所增強(qiáng)，沿海和內(nèi)地差距在一定程度上呈現(xiàn)出縮小趨勢，但是，由于中西部地區(qū)自然生態(tài)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境基礎(chǔ)較差，投資回報率明顯低于沿海地區(qū)，這一政策不僅限制了沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且在很大程度上犧牲了國家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。在區(qū)際聯(lián)系方面，雖然各地在中央政府直接管理下開展了一些合作活動，但合作內(nèi)容僅限于協(xié)作區(qū)內(nèi)資源調(diào)撥和生產(chǎn)配置，區(qū)間聯(lián)系較為僵化和扭曲，并未在地區(qū)間形成功能性分工。
（二）改革初期轉(zhuǎn)變政府職能要求催生了國土規(guī)劃
1978 年的十一屆三中全會重新把黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，并由此掀開了政府職能根本性轉(zhuǎn)變的序幕。繼1982 年十二大提出"計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔"的經(jīng)濟(jì)體制改革思路后，1984 年十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決》進(jìn)一步明確提出要實行公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，并對政府管理職能體系進(jìn)行了較大調(diào)整，將其概括為制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略、計劃、方針和政策，以及制定資源開發(fā)方案、協(xié)調(diào)地區(qū)部門和企業(yè)間發(fā)展計劃和經(jīng)濟(jì)關(guān)系等方面。1987 年十三大在總結(jié)以往政府機(jī)構(gòu)改革教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出"機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵"，并直接促成1988 年的政府機(jī)構(gòu)改革著眼于增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，以減少政府對經(jīng)濟(jì)社會活動的直接干預(yù)。
在當(dāng)時經(jīng)濟(jì)管理體制改革和政府職能調(diào)整背景下，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人也開始了對國土開發(fā)問題的戰(zhàn)略思考，并直接促成了國土規(guī)劃的出現(xiàn)。1979 年四川代表團(tuán)在訪歐過程中，對西歐國家普遍重視國土規(guī)劃印象深刻，回國后向中央領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了匯報，并引起中央領(lǐng)導(dǎo)人高度關(guān)注。1981 年4 月，中央書記處第十九次會議做出"搞好我國的國土整治"的決定，國家建委則根據(jù)要求，在1981 年8 月向國務(wù)院提交了《關(guān)于開展國土整治工作的報告》，明確了國土整治任務(wù)，并按照中央夢要搞立法，搞規(guī)劃"的指示，將開展國土規(guī)劃作為搞好國土整治的重中之重。繼1982 一1984 年間在京津唐等十多個地因并展地區(qū)性國土規(guī)劃試點后，1985 年國家計委開始編制《全國國土總體規(guī)劃綱要》。與此同時，許多?。ㄊ?、區(qū)）也陸續(xù)開展了省和市一級國土規(guī)劃，全國一度出現(xiàn)了國土規(guī)劃編制高潮。應(yīng)該說，開展國土規(guī)劃既適應(yīng)了當(dāng)時政府職能轉(zhuǎn)變的要求，也為進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件。在當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)體制改革呼聲高漲且初步確立要發(fā)展有計劃商品經(jīng)濟(jì)的背景下，政府應(yīng)該逐步減少對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過多和過細(xì)干預(yù)，應(yīng)通過運用包括編制和實施中長期規(guī)劃等在內(nèi)的多種手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。從性質(zhì)上來看，國土規(guī)劃本身就是長期規(guī)劃的一種，其他國家國土規(guī)劃實踐也充分證明，科學(xué)的國土規(guī)劃在區(qū)域分工和生產(chǎn)力布局上可以與長期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃相輔相成，并成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃的重要依據(jù)。由于國土規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略布局的規(guī)劃，因而，作為政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)果之一的國土規(guī)劃工作的開展也在一定程度上影響了我國國土空間開發(fā)秩序。在"六五（1981 一1985 年）"計劃開始實施向沿海地區(qū)傾斜的非均衡發(fā)展國土開發(fā)戰(zhàn)略之后，"七五（1986 一1990 年）"計劃及時吸收了國土規(guī)劃的新理念，將我國劃分為東、中、西三大地帶，并繼續(xù)突出沿海地區(qū)。 來源：考試大
二、政府職能轉(zhuǎn)變滯后影響了國土規(guī)劃的推進(jìn)
（一）市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變需求為國土規(guī)劃提供了契機(jī)
1992 年十四大提出要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)體制開始了由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)變。與此同時，十四大還對政府職能進(jìn)行了全面闡述，提出政府職能主要是"統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督"。在十四大指引下，1993 年十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出，"政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，主要是制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境"。隨著對市場經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)識的不斷提高和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，1997 年十五大再次提出要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)變政府職能。由此可見，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和健全，對我國政府職能轉(zhuǎn)變的要求也越來越高，如管理方式要由以微觀管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)槲⒂^、宏觀管理相結(jié)合并以宏觀管理為主、由指令性管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性管理，以及由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理等。
自從20 世紀(jì)80 年代初我國考慮開展國土規(guī)劃之后，國土規(guī)劃曾經(jīng)一度迎合了政府職能轉(zhuǎn)變的要求，并且獲得了很好的發(fā)展機(jī)遇。在1988 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國家計委被要求成為宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)，主要職能是進(jìn)行宏觀的調(diào)控、平衡和協(xié)調(diào)。與此相適應(yīng)，國家計委在這次機(jī)構(gòu)改革中，將先前的國土局更名為國土綜合開發(fā)規(guī)劃司，保留了國土規(guī)劃研究所，表明國家開始從職能和機(jī)構(gòu)上真正重視包括國土規(guī)劃在內(nèi)的長期規(guī)劃。隨著我國在20 世紀(jì)90 年代初提出要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以及市場經(jīng)濟(jì)體制對政府職能轉(zhuǎn)變的要求逐步明確，國土規(guī)劃也從理論上獲得了更大的發(fā)展空間。這是因為，國外的成功經(jīng)驗早已證明，國土規(guī)劃本身就是國家完善市場經(jīng)濟(jì)體系和進(jìn)行宏觀調(diào)控不可缺少的重要手段，是政府站在國家立場上，為了防止和糾正在自由經(jīng)濟(jì)體制下因外部性經(jīng)濟(jì)和非外部性經(jīng)濟(jì)效果而帶來的市場失靈，動用公權(quán)進(jìn)行政府干預(yù)和宏觀控制的一種方式。另外，從當(dāng)時國內(nèi)發(fā)展的實際需要來看，隨著國家對經(jīng)濟(jì)建設(shè)干預(yù)范圍的日益縮?。ㄈ鐕抑苯影才诺慕ㄔO(shè)投資和建設(shè)項目所占比例迅速下降，項目審批權(quán)限也相應(yīng)下放），為了促進(jìn)地域分工和生產(chǎn)力布局的合理化，也必須從國家層面加強(qiáng)國土規(guī)劃工作，并在國土規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行區(qū)域開發(fā)和協(xié)調(diào)發(fā)展的政策研究。正是基于這些考慮，1997 年的十五大明確提出要"統(tǒng)籌規(guī)劃國土資源開發(fā)和整治"。
（二）政府職能轉(zhuǎn)變滯后影響國土規(guī)劃推進(jìn)不利于國土有序開發(fā)
由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響根深蒂固，政府職能并未如前述文件和報告所要求的那樣迅速轉(zhuǎn)變過來。這對于國土規(guī)劃影響極大，一度很有生機(jī)的國土規(guī)劃工作因而陷人低谷并沉寂下來。雖然1985 一1987 年我國組織編制了 《 全國國土總體規(guī)劃綱要 》 ，到1993 年底全國也已有30 個?。▍^(qū)、市）、223 個地市以及640 個縣編制了地區(qū)性的國土規(guī)劃，而且1988 年國家計委機(jī)構(gòu)改革中成立了主管全國國土規(guī)劃的機(jī)構(gòu)。但是，歷經(jīng)3 年編制的 《 全國國土總體規(guī)劃綱要 》 并未在1988 年獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。究其原因，就是當(dāng)時的國家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人仍然熱心于討論經(jīng)濟(jì)體制改革和解決短期的經(jīng)濟(jì)問題，缺乏對經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局和國土開發(fā)秩序等戰(zhàn)略性和長遠(yuǎn)性重大問題的深層次研究，以至于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在1988 年一再要求國家計委要管得虛一點，要盡量抽出時間來研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策等重大問題，以切實發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能。雖然這一時期因為編制國土規(guī)劃而在弄清區(qū)域國土資源家底等方面取得了一定成效，但總體而言，各級政府編制的國土規(guī)劃大多存在指令性較強(qiáng)、規(guī)劃目標(biāo)過于具體、規(guī)劃內(nèi)容大而全或小而全，以及重點不突出等缺陷，不僅戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性不強(qiáng)，而且基本上沒有得到實施。因此，從某種程度上來說，政府職能轉(zhuǎn)變滯后在很大程度上影響了國土規(guī)劃工作的正常推進(jìn)。
我國政府職能轉(zhuǎn)變相對于經(jīng)濟(jì)體制改革的滯后，羈絆了國土規(guī)劃工作的開展，并對我國國土開發(fā)產(chǎn)生了不利影響。"六五"以來的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略雖然在一定時期內(nèi)取得了巨大成效，但也帶來了區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大和生產(chǎn)力空間配置失衡等缺陷。從人均GDP 來看，1 990 年我國東部、中部和西部地區(qū)的比值為1 : 0 . 64 : 0 . 55 。為了削弱日益凸顯的地區(qū)性差距，"八五（1991一1995年）"計劃提出，要按照"統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、利益兼顧、共同富裕"的原則，正確處理沿海與內(nèi)地、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與較不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的關(guān)系。但是，由于國家政策仍過多關(guān)注于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需物資的供需平衡和經(jīng)濟(jì)體制改革的有序推進(jìn)，當(dāng)時有關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的布局和政策對計劃的執(zhí)行只是軟約束，并不能有效規(guī)范國土空間開發(fā)秩序。"九五（19 ％一2000 年）"計劃較之以前，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展給予了更多關(guān)注，明確提出"要更加重視支持內(nèi)地的發(fā)展，實施有利于緩解差距擴(kuò)大趨勢的政策，并逐步加大工作力度，積極朝著縮小差距的方向努力"，還按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系并以中心城市和交通要道為依托，將全國劃分為長江三角洲及沿江地區(qū)等七大跨省區(qū)市的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，旨在通過運用國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，指導(dǎo)各經(jīng)濟(jì)區(qū)域選擇適合本地條件的發(fā)展重點和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，避免地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，由于當(dāng)時市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善和市場作用未能充分發(fā)揮，加上沒有設(shè)立與七大經(jīng)濟(jì)區(qū)對應(yīng)的跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)，缺乏引導(dǎo)各經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的有效手段，致使七大經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想停留在了紙上，區(qū)域發(fā)展失衡也變得更加突出。從人均GDP 來看，2 000 年我國東部、中部和西部地區(qū)的差距已經(jīng)擴(kuò)大到1 : 0 . 56 : 0 . 43 。