發(fā)展小城鎮(zhèn)，是我國城市化的重要途徑，獨具中國特色，其重要意義中央已做出精辟概括，即有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的相對集中，更大規(guī)模地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動力，避免向大中城市盲目流動；有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量，解決農(nóng)村發(fā)展中的一系列深層次矛盾；有利于帶動投資和消費需求增長，擴(kuò)大內(nèi)需，拓寬城鄉(xiāng)市場，優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)，推動國民經(jīng)濟(jì)更快增長，是一個具有全局意義的大戰(zhàn)略。
目前我國的小城鎮(zhèn)已達(dá)１.９萬多個，數(shù)量上的發(fā)展是可觀的，但研究者們指出，小城鎮(zhèn)在整體質(zhì)量上與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和農(nóng)村工業(yè)化、非農(nóng)化進(jìn)程相比，其發(fā)展水平相對滯后。因此必須在質(zhì)量上加以提高。同時，各地小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平不均衡，同一地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平也有高下之分，所以在著手發(fā)展小城鎮(zhèn)的時候，還必須因地制宜，因“鎮(zhèn)”制宜。
九大問題
２０世紀(jì)８０年代以來小城鎮(zhèn)的發(fā)展，是以“數(shù)量擴(kuò)張”為特征的，在新設(shè)的建制鎮(zhèn)中９０％以上是撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，通過改變名稱，使鎮(zhèn)的數(shù)量增多。陳酒新封所帶來的問題是多方面的，而根本的一點是小城鎮(zhèn)的城市功能沒有實質(zhì)性的變化，不能適應(yīng)城市化的需要。
問題一，一些地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展無序，出現(xiàn)了過于密集、規(guī)模過小的狀況。撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)使一些不夠設(shè)鎮(zhèn)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的鄉(xiāng)也變成了鎮(zhèn)，據(jù)測算，大約有１／４以上的鎮(zhèn)達(dá)不到設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，造成了“城不像城，村不像村，城又像村，村又像城”的現(xiàn)象。
小城鎮(zhèn)的密集與規(guī)模過小，導(dǎo)致了以下后果：一、支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的能力減弱。每一個城鎮(zhèn)都有與其相對應(yīng)的支撐其發(fā)展的“緊密圈”，過于密集的城鎮(zhèn)使緊密圈縮小，城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐力不足。二、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模難以擴(kuò)大，中心城鎮(zhèn)難以形成。小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須具備一定的規(guī)模，才能形成集聚效益。據(jù)分析，小城鎮(zhèn)的人口應(yīng)在５萬人以上，而目前我國平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口多在２萬人以下。這就影響了小城鎮(zhèn)功能的健全和輻射作用的發(fā)揮，制約了第二、三產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的形成，農(nóng)村富余勞動力在小城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會減少。三、重復(fù)建設(shè)，資源浪費嚴(yán)重。鎮(zhèn)的設(shè)置不是按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)定，而是同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為若干個城鎮(zhèn)，這不僅形不成中心城鎮(zhèn)，而且作為一個行政區(qū)域單位建制，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要設(shè)立行政、事業(yè)機(jī)構(gòu)，建設(shè)各類基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，從而浪費土地、資金，破壞生態(tài)環(huán)境，設(shè)施水平較低。四、加重財政和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。不論鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小一般都設(shè)有全套的機(jī)構(gòu)，此外還有縣級有關(guān)部門的派出機(jī)構(gòu)，這造成了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)少則１００多人，多則６００余人。這些干部都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模越小，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的人員越多。財政負(fù)擔(dān)的加重，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)；農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重，負(fù)面影響就更大。
問題二，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平低，服務(wù)功能不完善。絕大多數(shù)的城鎮(zhèn)缺乏基本的基礎(chǔ)設(shè)施，有的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施也不配套。滯后的環(huán)境，削弱了小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力，也降低了投資者的熱情。
問題三，小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)合不緊密。目前全國２０００多萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)絕大部分分散在廣大農(nóng)村，真正在小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的不多。資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)８０％分布在自然村落，７％分布在自治村，１２％分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，１％分布在縣城以上的城市。這種“遍地開花”的分布狀況，既制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和合理布局，也使小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模受到影響，無法形成集約發(fā)展的優(yōu)勢。
問題四，小城鎮(zhèn)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地偏高，與耕地保護(hù)存在矛盾。小城鎮(zhèn)的人均占地遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市，一些地區(qū)在小城鎮(zhèn)建設(shè)上推薦獨門獨戶、占地超標(biāo)準(zhǔn)、大而不當(dāng)?shù)膭e墅式的居住模式，在引導(dǎo)方向上出現(xiàn)偏差。另外，有些地區(qū)的小城鎮(zhèn)仍有“圈地”及“占而不用”的現(xiàn)象。
問題五，小城鎮(zhèn)追路發(fā)展，沿公路建設(shè)的現(xiàn)象普遍存在。將過境的公路作為發(fā)展的依托，沿著公路建設(shè)小城鎮(zhèn)，雖有較明顯的短期經(jīng)濟(jì)效益，但不利于城鎮(zhèn)的完整形態(tài)的形成和合理布局，對城鎮(zhèn)的長遠(yuǎn)發(fā)展有害。
問題六，小城鎮(zhèn)的政府管理功能不完善，不能適應(yīng)城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。第一，在小城鎮(zhèn)設(shè)立的各類機(jī)構(gòu)雖多，但大部分屬縣級部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)政府只有一部分管理權(quán)，甚至無管理權(quán)，鎮(zhèn)政府的職能不健全，使鎮(zhèn)政府的綜合協(xié)調(diào)能力和宏觀調(diào)控能力降低，難以有效地組織實施城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的規(guī)劃。第二，小城鎮(zhèn)政府的財政功能不完整，只是作為縣級財政的一個支出單位，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)各部門收取的費用直接上交，然后再由縣財政統(tǒng)一劃撥。財權(quán)的不完整，更加制約了鎮(zhèn)政府功能的發(fā)揮。第三，鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置不適應(yīng)城鎮(zhèn)管理的要求，大部分機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)政府基本沒有區(qū)別，沒能按照城市管理的要求來設(shè)置機(jī)構(gòu)，不利于提高城鎮(zhèn)的管理水平。
問題七，小城鎮(zhèn)發(fā)展的資金不足，成為制約其深入發(fā)展的“瓶頸”。目前我國小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍面臨資金短缺、融資渠道不暢的問題。分稅制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的改革和完善工作明顯滯后，許多地方統(tǒng)收統(tǒng)支體制仍在運行。而其他的融資政策的制定和落實也未能較好開展。城鎮(zhèn)建設(shè)是一種經(jīng)濟(jì)行為，缺乏資金就談不到建設(shè)和發(fā)展。
問題八，現(xiàn)行的戶籍制度也制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。城鄉(xiāng)分離、不得隨意遷移的戶籍管理制度，阻礙了勞動力的自由流動，對小城鎮(zhèn)的發(fā)展十分不利。
問題九，一些農(nóng)民不愿進(jìn)城也對小城鎮(zhèn)的發(fā)展形成制約。這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)就更加明顯，因為這些地區(qū)的城鄉(xiāng)差別已不大，城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力很弱。此外，農(nóng)民對進(jìn)城缺乏緊迫感，農(nóng)民身份使他們擁有許多現(xiàn)實利益，如果成為城鎮(zhèn)居民，他們不僅要失去這些利益，而且要付出相當(dāng)大的搬遷成本。況且還不是遷入吸引力較大的大中城市。除利益原因外，農(nóng)民不愿進(jìn)城也有對土地、對熟悉的生活模式的依戀思想在起作用。盡管土地收入可能不是其主要收入，盡管其也可能在城里工作，但若讓其失去農(nóng)民身份及永久生活在城鎮(zhèn)里，還不是一件簡單的事情。
研究者們還指出了小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的其他一些問題，如部分發(fā)展較快的小城鎮(zhèn)的行政建制與其實際規(guī)模不符；小城鎮(zhèn)的內(nèi)部區(qū)劃不合理；缺乏技術(shù)和人才；發(fā)展特色不明顯；建設(shè)部門對小城鎮(zhèn)“重建設(shè)，輕管理；重規(guī)劃，輕落實”等等。
在對小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的問題進(jìn)行分析后，人們認(rèn)為：問題的出現(xiàn)，有操作上的原因，有政策上的原因，也有體制方面的原因。所以，要推進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，操作、政策、體制都有待于調(diào)整和完善，要從多方面入手。
九大對策
如何推進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，選擇什么對策解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題，是研究者的目標(biāo)，也是研究的核心。
對策一，明確發(fā)展小城鎮(zhèn)的指導(dǎo)原則、主要任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)。在２０００年９月召開的“促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展工作座談會”上有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾指出，發(fā)展小城鎮(zhèn)應(yīng)遵循以下原則：一、因地制宜，突出重點，注重實效，量力而行。重點支持具有發(fā)展優(yōu)勢的中心鎮(zhèn)。二、以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為目標(biāo)，通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。三、充分運用市場機(jī)制，走政府引導(dǎo)下依靠市場機(jī)制建設(shè)小城鎮(zhèn)的路子。四、堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)環(huán)境污染治理，努力改善小城鎮(zhèn)環(huán)境。
小城鎮(zhèn)建設(shè)的任務(wù)和目標(biāo)是：優(yōu)化小城鎮(zhèn)發(fā)展布局；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)，完善小城鎮(zhèn)功能；大力改善居住區(qū)環(huán)境；把１５％的建制鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、經(jīng)濟(jì)繁榮、布局合理、設(shè)施配套、功能健全、環(huán)境整潔，具有較強(qiáng)輻射能力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心。其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)將發(fā)展成為輻射和帶動功能更強(qiáng)的小城市。
對策二，采取有力措施，搞好科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)管理。搞好規(guī)劃首先要根據(jù)全國城鎮(zhèn)布局的基本思路，結(jié)合省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制，明確本地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的思路和空間布局，確定中心城鎮(zhèn)的選取標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量，編制、調(diào)整和完善縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。并在此規(guī)劃指導(dǎo)下，搞好小城鎮(zhèn)的規(guī)劃。
專家們提出，小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體政策應(yīng)是控制小城鎮(zhèn)數(shù)量，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模，提高小城鎮(zhèn)質(zhì)量。對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)采用不同的發(fā)展策略：東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要培育和發(fā)展具備良好交通條件的城鎮(zhèn)密集區(qū)，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標(biāo)，提高小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平。經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)在保障小城鎮(zhèn)有一定程度的數(shù)量擴(kuò)張的同時，重在提高小城鎮(zhèn)的規(guī)劃水平和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)上，小城鎮(zhèn)的軸向帶狀發(fā)展與據(jù)點式發(fā)展并重。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)據(jù)點式布局形式，作為區(qū)域發(fā)展的“增長極”培植發(fā)展。
對策三，發(fā)展小城鎮(zhèn)要避免一哄而起，應(yīng)選擇中心城鎮(zhèn)重點優(yōu)先發(fā)展。在建制鎮(zhèn)中，除縣城外，還應(yīng)在一般鎮(zhèn)中選擇地理位置好，交通方便，具有一定經(jīng)濟(jì)實力和發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)作為中心鎮(zhèn)，搞好規(guī)劃，擴(kuò)大其規(guī)模，完善其功能，增強(qiáng)其輻射能力。中心城鎮(zhèn)數(shù)量應(yīng)為１～２個，不能過多。
對策四，充分運用市場機(jī)制，抓好基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)。小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點是搞好基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，要著重解決好供水、供電、道路和通訊等設(shè)施的配套建設(shè)，提高設(shè)施的現(xiàn)代化水平。為此，各地應(yīng)充分運用市場機(jī)制，打破行業(yè)、區(qū)域和所有制界限，采取多種形式，制定優(yōu)惠政策，擴(kuò)大招商引資。公用事業(yè)的建設(shè)和管理，除必須由政府管理的以外，都要放開經(jīng)營，公平競爭。
對策五，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場與小城鎮(zhèn)相結(jié)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)布局的分散現(xiàn)象，既不利于企業(yè)的發(fā)展，也不利于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，應(yīng)采取政策使其適當(dāng)集中，形成規(guī)模優(yōu)勢和集聚優(yōu)勢，優(yōu)化資源空間配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場與小城鎮(zhèn)是互為依托的關(guān)系。專家指出，要引導(dǎo)其向城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)集中，政策應(yīng)靈活，如采取多種形式降低企業(yè)用地成本，同時在資金、信貸、稅收等方面實行優(yōu)惠。
對策六，深化小城鎮(zhèn)財政體制改革，建立多元化投資機(jī)制。小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的一個重要問題是發(fā)展資金不足，為此，一要對小城鎮(zhèn)財政體制進(jìn)一步改革。小城鎮(zhèn)財政體制改革的方向是建立分稅制財政體制，小城鎮(zhèn)財政建設(shè)的目標(biāo)是要建立一個科學(xué)規(guī)范穩(wěn)定的獨立一級財政實體。目前應(yīng)按照事權(quán)與財政相統(tǒng)一的原則，完善其財政管理體制。逐步向分稅制靠攏。二要以政府和財政投資為導(dǎo)向，運用市場機(jī)制，引導(dǎo)商業(yè)銀行、企業(yè)、團(tuán)體、個人、外商參與建設(shè)，形成多元投資機(jī)制。同時要建立和完善城鎮(zhèn)設(shè)施的經(jīng)營與市場運作機(jī)制，使城鎮(zhèn)經(jīng)營納入市場化軌道。
對策七，修訂設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，明確城鄉(xiāng)界線，引導(dǎo)鎮(zhèn)區(qū)合并。我國小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小的一個重要原因是設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)較低。再加上一些未達(dá)標(biāo)而設(shè)置的鎮(zhèn)，使建設(shè)鎮(zhèn)的數(shù)目大增，造成了一系列的問題，因此提高設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)是十分必要的。在修訂的標(biāo)準(zhǔn)中除人口指標(biāo)外，應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如財政收入、國民生產(chǎn)總值及第二三產(chǎn)業(yè)的比重。通過對指標(biāo)體系的修訂，使小城鎮(zhèn)的質(zhì)量得到提高。
目前建制鎮(zhèn)只有“鎮(zhèn)區(qū)”才是本質(zhì)意義上的城鎮(zhèn)，而“建制鎮(zhèn)”本身并不是城鎮(zhèn)。城鄉(xiāng)界線不分，對管理等工作極為不便，不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展，因此應(yīng)盡快制定鎮(zhèn)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)辦法，明確城鄉(xiāng)界線。應(yīng)對那些緊密相鄰的鎮(zhèn)區(qū)加以合并，以實現(xiàn)規(guī)模發(fā)展。
對策八，加快戶籍制度改革，建立完善社會保障制度。城鄉(xiāng)分離的戶籍制度限制了農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)。因此必須加快戶籍制度改革的步伐，降低“門檻”，放寬標(biāo)準(zhǔn)。將具有合法固定住所，穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源作為在小城鎮(zhèn)落戶的基本條件，不再規(guī)定居住期限，允許進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)民根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營權(quán)，并允許依法有償轉(zhuǎn)讓等等。
社會保障制度是保障農(nóng)民進(jìn)城的重要條件，社會保障的重點是建立小城鎮(zhèn)失業(yè)保險，養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療制度，使農(nóng)民既無后顧之憂，又有進(jìn)城之樂。
對策九，改革小城鎮(zhèn)行政制度，完善政府職能。專家們指出，搞好小城鎮(zhèn)的建設(shè)管理，必須實行以增強(qiáng)鎮(zhèn)政府總攬全局能力為內(nèi)容的改革，政企分開，事權(quán)財政統(tǒng)一，完善政府的功能。
除以上對策外，專家們還提出，小城鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)注意土地的集約使用、水資源條件、環(huán)境保護(hù)、發(fā)展特色城鎮(zhèn)以及歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)與開發(fā)。
目前我國的小城鎮(zhèn)已達(dá)１.９萬多個，數(shù)量上的發(fā)展是可觀的，但研究者們指出，小城鎮(zhèn)在整體質(zhì)量上與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和農(nóng)村工業(yè)化、非農(nóng)化進(jìn)程相比，其發(fā)展水平相對滯后。因此必須在質(zhì)量上加以提高。同時，各地小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平不均衡，同一地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平也有高下之分，所以在著手發(fā)展小城鎮(zhèn)的時候，還必須因地制宜，因“鎮(zhèn)”制宜。
九大問題
２０世紀(jì)８０年代以來小城鎮(zhèn)的發(fā)展，是以“數(shù)量擴(kuò)張”為特征的，在新設(shè)的建制鎮(zhèn)中９０％以上是撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，通過改變名稱，使鎮(zhèn)的數(shù)量增多。陳酒新封所帶來的問題是多方面的，而根本的一點是小城鎮(zhèn)的城市功能沒有實質(zhì)性的變化，不能適應(yīng)城市化的需要。
問題一，一些地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展無序，出現(xiàn)了過于密集、規(guī)模過小的狀況。撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)使一些不夠設(shè)鎮(zhèn)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的鄉(xiāng)也變成了鎮(zhèn)，據(jù)測算，大約有１／４以上的鎮(zhèn)達(dá)不到設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，造成了“城不像城，村不像村，城又像村，村又像城”的現(xiàn)象。
小城鎮(zhèn)的密集與規(guī)模過小，導(dǎo)致了以下后果：一、支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的能力減弱。每一個城鎮(zhèn)都有與其相對應(yīng)的支撐其發(fā)展的“緊密圈”，過于密集的城鎮(zhèn)使緊密圈縮小，城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐力不足。二、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模難以擴(kuò)大，中心城鎮(zhèn)難以形成。小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須具備一定的規(guī)模，才能形成集聚效益。據(jù)分析，小城鎮(zhèn)的人口應(yīng)在５萬人以上，而目前我國平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口多在２萬人以下。這就影響了小城鎮(zhèn)功能的健全和輻射作用的發(fā)揮，制約了第二、三產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的形成，農(nóng)村富余勞動力在小城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會減少。三、重復(fù)建設(shè)，資源浪費嚴(yán)重。鎮(zhèn)的設(shè)置不是按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)定，而是同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為若干個城鎮(zhèn)，這不僅形不成中心城鎮(zhèn)，而且作為一個行政區(qū)域單位建制，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要設(shè)立行政、事業(yè)機(jī)構(gòu)，建設(shè)各類基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，從而浪費土地、資金，破壞生態(tài)環(huán)境，設(shè)施水平較低。四、加重財政和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。不論鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小一般都設(shè)有全套的機(jī)構(gòu)，此外還有縣級有關(guān)部門的派出機(jī)構(gòu)，這造成了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)少則１００多人，多則６００余人。這些干部都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模越小，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的人員越多。財政負(fù)擔(dān)的加重，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)；農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重，負(fù)面影響就更大。
問題二，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平低，服務(wù)功能不完善。絕大多數(shù)的城鎮(zhèn)缺乏基本的基礎(chǔ)設(shè)施，有的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施也不配套。滯后的環(huán)境，削弱了小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力，也降低了投資者的熱情。
問題三，小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)合不緊密。目前全國２０００多萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)絕大部分分散在廣大農(nóng)村，真正在小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的不多。資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)８０％分布在自然村落，７％分布在自治村，１２％分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，１％分布在縣城以上的城市。這種“遍地開花”的分布狀況，既制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和合理布局，也使小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模受到影響，無法形成集約發(fā)展的優(yōu)勢。
問題四，小城鎮(zhèn)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地偏高，與耕地保護(hù)存在矛盾。小城鎮(zhèn)的人均占地遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市，一些地區(qū)在小城鎮(zhèn)建設(shè)上推薦獨門獨戶、占地超標(biāo)準(zhǔn)、大而不當(dāng)?shù)膭e墅式的居住模式，在引導(dǎo)方向上出現(xiàn)偏差。另外，有些地區(qū)的小城鎮(zhèn)仍有“圈地”及“占而不用”的現(xiàn)象。
問題五，小城鎮(zhèn)追路發(fā)展，沿公路建設(shè)的現(xiàn)象普遍存在。將過境的公路作為發(fā)展的依托，沿著公路建設(shè)小城鎮(zhèn)，雖有較明顯的短期經(jīng)濟(jì)效益，但不利于城鎮(zhèn)的完整形態(tài)的形成和合理布局，對城鎮(zhèn)的長遠(yuǎn)發(fā)展有害。
問題六，小城鎮(zhèn)的政府管理功能不完善，不能適應(yīng)城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。第一，在小城鎮(zhèn)設(shè)立的各類機(jī)構(gòu)雖多，但大部分屬縣級部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)政府只有一部分管理權(quán)，甚至無管理權(quán)，鎮(zhèn)政府的職能不健全，使鎮(zhèn)政府的綜合協(xié)調(diào)能力和宏觀調(diào)控能力降低，難以有效地組織實施城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的規(guī)劃。第二，小城鎮(zhèn)政府的財政功能不完整，只是作為縣級財政的一個支出單位，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)各部門收取的費用直接上交，然后再由縣財政統(tǒng)一劃撥。財權(quán)的不完整，更加制約了鎮(zhèn)政府功能的發(fā)揮。第三，鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置不適應(yīng)城鎮(zhèn)管理的要求，大部分機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)政府基本沒有區(qū)別，沒能按照城市管理的要求來設(shè)置機(jī)構(gòu)，不利于提高城鎮(zhèn)的管理水平。
問題七，小城鎮(zhèn)發(fā)展的資金不足，成為制約其深入發(fā)展的“瓶頸”。目前我國小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍面臨資金短缺、融資渠道不暢的問題。分稅制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的改革和完善工作明顯滯后，許多地方統(tǒng)收統(tǒng)支體制仍在運行。而其他的融資政策的制定和落實也未能較好開展。城鎮(zhèn)建設(shè)是一種經(jīng)濟(jì)行為，缺乏資金就談不到建設(shè)和發(fā)展。
問題八，現(xiàn)行的戶籍制度也制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。城鄉(xiāng)分離、不得隨意遷移的戶籍管理制度，阻礙了勞動力的自由流動，對小城鎮(zhèn)的發(fā)展十分不利。
問題九，一些農(nóng)民不愿進(jìn)城也對小城鎮(zhèn)的發(fā)展形成制約。這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)就更加明顯，因為這些地區(qū)的城鄉(xiāng)差別已不大，城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力很弱。此外，農(nóng)民對進(jìn)城缺乏緊迫感，農(nóng)民身份使他們擁有許多現(xiàn)實利益，如果成為城鎮(zhèn)居民，他們不僅要失去這些利益，而且要付出相當(dāng)大的搬遷成本。況且還不是遷入吸引力較大的大中城市。除利益原因外，農(nóng)民不愿進(jìn)城也有對土地、對熟悉的生活模式的依戀思想在起作用。盡管土地收入可能不是其主要收入，盡管其也可能在城里工作，但若讓其失去農(nóng)民身份及永久生活在城鎮(zhèn)里，還不是一件簡單的事情。
研究者們還指出了小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的其他一些問題，如部分發(fā)展較快的小城鎮(zhèn)的行政建制與其實際規(guī)模不符；小城鎮(zhèn)的內(nèi)部區(qū)劃不合理；缺乏技術(shù)和人才；發(fā)展特色不明顯；建設(shè)部門對小城鎮(zhèn)“重建設(shè)，輕管理；重規(guī)劃，輕落實”等等。
在對小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的問題進(jìn)行分析后，人們認(rèn)為：問題的出現(xiàn)，有操作上的原因，有政策上的原因，也有體制方面的原因。所以，要推進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，操作、政策、體制都有待于調(diào)整和完善，要從多方面入手。
九大對策
如何推進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，選擇什么對策解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題，是研究者的目標(biāo)，也是研究的核心。
對策一，明確發(fā)展小城鎮(zhèn)的指導(dǎo)原則、主要任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)。在２０００年９月召開的“促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展工作座談會”上有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾指出，發(fā)展小城鎮(zhèn)應(yīng)遵循以下原則：一、因地制宜，突出重點，注重實效，量力而行。重點支持具有發(fā)展優(yōu)勢的中心鎮(zhèn)。二、以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為目標(biāo)，通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。三、充分運用市場機(jī)制，走政府引導(dǎo)下依靠市場機(jī)制建設(shè)小城鎮(zhèn)的路子。四、堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)環(huán)境污染治理，努力改善小城鎮(zhèn)環(huán)境。
小城鎮(zhèn)建設(shè)的任務(wù)和目標(biāo)是：優(yōu)化小城鎮(zhèn)發(fā)展布局；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)，完善小城鎮(zhèn)功能；大力改善居住區(qū)環(huán)境；把１５％的建制鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、經(jīng)濟(jì)繁榮、布局合理、設(shè)施配套、功能健全、環(huán)境整潔，具有較強(qiáng)輻射能力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心。其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)將發(fā)展成為輻射和帶動功能更強(qiáng)的小城市。
對策二，采取有力措施，搞好科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)管理。搞好規(guī)劃首先要根據(jù)全國城鎮(zhèn)布局的基本思路，結(jié)合省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制，明確本地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的思路和空間布局，確定中心城鎮(zhèn)的選取標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量，編制、調(diào)整和完善縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。并在此規(guī)劃指導(dǎo)下，搞好小城鎮(zhèn)的規(guī)劃。
專家們提出，小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體政策應(yīng)是控制小城鎮(zhèn)數(shù)量，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模，提高小城鎮(zhèn)質(zhì)量。對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)采用不同的發(fā)展策略：東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要培育和發(fā)展具備良好交通條件的城鎮(zhèn)密集區(qū)，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標(biāo)，提高小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平。經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)在保障小城鎮(zhèn)有一定程度的數(shù)量擴(kuò)張的同時，重在提高小城鎮(zhèn)的規(guī)劃水平和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)上，小城鎮(zhèn)的軸向帶狀發(fā)展與據(jù)點式發(fā)展并重。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)據(jù)點式布局形式，作為區(qū)域發(fā)展的“增長極”培植發(fā)展。
對策三，發(fā)展小城鎮(zhèn)要避免一哄而起，應(yīng)選擇中心城鎮(zhèn)重點優(yōu)先發(fā)展。在建制鎮(zhèn)中，除縣城外，還應(yīng)在一般鎮(zhèn)中選擇地理位置好，交通方便，具有一定經(jīng)濟(jì)實力和發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)作為中心鎮(zhèn)，搞好規(guī)劃，擴(kuò)大其規(guī)模，完善其功能，增強(qiáng)其輻射能力。中心城鎮(zhèn)數(shù)量應(yīng)為１～２個，不能過多。
對策四，充分運用市場機(jī)制，抓好基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)。小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點是搞好基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，要著重解決好供水、供電、道路和通訊等設(shè)施的配套建設(shè)，提高設(shè)施的現(xiàn)代化水平。為此，各地應(yīng)充分運用市場機(jī)制，打破行業(yè)、區(qū)域和所有制界限，采取多種形式，制定優(yōu)惠政策，擴(kuò)大招商引資。公用事業(yè)的建設(shè)和管理，除必須由政府管理的以外，都要放開經(jīng)營，公平競爭。
對策五，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場與小城鎮(zhèn)相結(jié)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)布局的分散現(xiàn)象，既不利于企業(yè)的發(fā)展，也不利于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，應(yīng)采取政策使其適當(dāng)集中，形成規(guī)模優(yōu)勢和集聚優(yōu)勢，優(yōu)化資源空間配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場與小城鎮(zhèn)是互為依托的關(guān)系。專家指出，要引導(dǎo)其向城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)集中，政策應(yīng)靈活，如采取多種形式降低企業(yè)用地成本，同時在資金、信貸、稅收等方面實行優(yōu)惠。
對策六，深化小城鎮(zhèn)財政體制改革，建立多元化投資機(jī)制。小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的一個重要問題是發(fā)展資金不足，為此，一要對小城鎮(zhèn)財政體制進(jìn)一步改革。小城鎮(zhèn)財政體制改革的方向是建立分稅制財政體制，小城鎮(zhèn)財政建設(shè)的目標(biāo)是要建立一個科學(xué)規(guī)范穩(wěn)定的獨立一級財政實體。目前應(yīng)按照事權(quán)與財政相統(tǒng)一的原則，完善其財政管理體制。逐步向分稅制靠攏。二要以政府和財政投資為導(dǎo)向，運用市場機(jī)制，引導(dǎo)商業(yè)銀行、企業(yè)、團(tuán)體、個人、外商參與建設(shè)，形成多元投資機(jī)制。同時要建立和完善城鎮(zhèn)設(shè)施的經(jīng)營與市場運作機(jī)制，使城鎮(zhèn)經(jīng)營納入市場化軌道。
對策七，修訂設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，明確城鄉(xiāng)界線，引導(dǎo)鎮(zhèn)區(qū)合并。我國小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小的一個重要原因是設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)較低。再加上一些未達(dá)標(biāo)而設(shè)置的鎮(zhèn)，使建設(shè)鎮(zhèn)的數(shù)目大增，造成了一系列的問題，因此提高設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)是十分必要的。在修訂的標(biāo)準(zhǔn)中除人口指標(biāo)外，應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如財政收入、國民生產(chǎn)總值及第二三產(chǎn)業(yè)的比重。通過對指標(biāo)體系的修訂，使小城鎮(zhèn)的質(zhì)量得到提高。
目前建制鎮(zhèn)只有“鎮(zhèn)區(qū)”才是本質(zhì)意義上的城鎮(zhèn)，而“建制鎮(zhèn)”本身并不是城鎮(zhèn)。城鄉(xiāng)界線不分，對管理等工作極為不便，不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展，因此應(yīng)盡快制定鎮(zhèn)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)辦法，明確城鄉(xiāng)界線。應(yīng)對那些緊密相鄰的鎮(zhèn)區(qū)加以合并，以實現(xiàn)規(guī)模發(fā)展。
對策八，加快戶籍制度改革，建立完善社會保障制度。城鄉(xiāng)分離的戶籍制度限制了農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)。因此必須加快戶籍制度改革的步伐，降低“門檻”，放寬標(biāo)準(zhǔn)。將具有合法固定住所，穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源作為在小城鎮(zhèn)落戶的基本條件，不再規(guī)定居住期限，允許進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)民根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營權(quán)，并允許依法有償轉(zhuǎn)讓等等。
社會保障制度是保障農(nóng)民進(jìn)城的重要條件，社會保障的重點是建立小城鎮(zhèn)失業(yè)保險，養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療制度，使農(nóng)民既無后顧之憂，又有進(jìn)城之樂。
對策九，改革小城鎮(zhèn)行政制度，完善政府職能。專家們指出，搞好小城鎮(zhèn)的建設(shè)管理，必須實行以增強(qiáng)鎮(zhèn)政府總攬全局能力為內(nèi)容的改革，政企分開，事權(quán)財政統(tǒng)一，完善政府的功能。
除以上對策外，專家們還提出，小城鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)注意土地的集約使用、水資源條件、環(huán)境保護(hù)、發(fā)展特色城鎮(zhèn)以及歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)與開發(fā)。