城鎮(zhèn)化可以說是世紀(jì)之交中國重要的主題之一。近些年的實(shí)踐告訴我們，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快對經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步的貢獻(xiàn)不容置疑。然而與此同時，關(guān)于濫用土地的批評之聲也一直不絕于耳，曾經(jīng)的開發(fā)區(qū)泛濫甚至一度被指摘為“新圈地運(yùn)動”。原因何在？如何*？
行政體制：市鎮(zhèn)設(shè)置問題引發(fā)土地粗放利用？
有資料顯示：1991～2000年我國每年征用土地831平方公里，2001年為1812平方公里（其中征用耕地370平方公里），2002年為2880平方公里（其中征用耕地1863平方公里）。北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授周一星認(rèn)為，我國建設(shè)用地處于如此快速擴(kuò)張的局面，有一個深層次的原因是我國市鎮(zhèn)設(shè)置的行政體制有問題。
上世紀(jì)80年代以來，一系列的市鎮(zhèn)行政設(shè)置的改革，即“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”、“縣改市”、“縣和縣級市改區(qū)”、“縣級市升地級市”、“地區(qū)改地級市”等，都朝著擴(kuò)大市鎮(zhèn)管轄空間的方向發(fā)展，使市鎮(zhèn)行政轄區(qū)空前擴(kuò)張，大而無當(dāng)。即使這樣還有很多市鎮(zhèn)說發(fā)展的空間不夠，要求兼并周圍的行政單元。很多情況下美其名曰為了“城鄉(xiāng)一體化”、“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”。
“我敢說我國的市長和鎮(zhèn)長所管轄的空間比世界上任何一個國家的市長和鎮(zhèn)長都要大，市長和鎮(zhèn)長們擁有的土地資源實(shí)在是太大了。而粗放的市鎮(zhèn)設(shè)置，必然帶來粗放的土地利用?！敝芤恍钦f。2002年，279個直轄市、副省級市、地級市管轄的面積約占國土的50％和人口的90％。一個地級以上市的平均面積大約是17000平方公里，難怪動不動劃出50平方公里、100平方公里、200平方公里作為開發(fā)區(qū)或城市新區(qū)是如此輕而易舉，不過是百分之零點(diǎn)幾。新加坡一個國家740平方公里，它的工業(yè)園也就是幾個平方公里，但是蘇州的新加坡工業(yè)園一批就是70平方公里。
國內(nèi)外普遍認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的一個重要原因是地方政府對經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)烈追求。而國家、地方政府、企業(yè)和公眾等利益主體在城市空間發(fā)展的博弈中，顯然地方政府占據(jù)優(yōu)勢，當(dāng)?shù)胤秸推髽I(yè)聯(lián)合在一起時，就是當(dāng)然的絕對優(yōu)勢。上級政府對下級地方政府政績考察的主要指標(biāo)實(shí)際上也是經(jīng)濟(jì)增長。周一星指出，對高速經(jīng)濟(jì)增長的“需要”和廣大土地資源的“可能”相結(jié)合，是形成土地失控的初始原因和重要原因之一。
財政體制：新一輪城市擴(kuò)張與現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)有關(guān)？
如果說1998年以前中國地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的主導(dǎo)力量是工業(yè)化，那么，1998年以后，除工業(yè)化在繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外，城鎮(zhèn)化也起到了相當(dāng)主導(dǎo)的作用，主要表現(xiàn)在兩個方面，一是基礎(chǔ)設(shè)施拉動固定資產(chǎn)投資，二是房地產(chǎn)市場的發(fā)展。僅房地產(chǎn)業(yè)一塊，就占到了整個GDP增長的五分之一?，F(xiàn)在全國無論是發(fā)達(dá)地區(qū)，還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，幾乎一致都在通過城市發(fā)展來拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，這和分稅制改革有關(guān)。1998年公共財政調(diào)整以后，主要的稅權(quán)集中在中央政府，而城鎮(zhèn)化的稅收是全部留在地方的。所以無論是東部還是西部，地方政府都選擇了外延的城鎮(zhèn)化，整個稅制里面，增長快的一個是建筑業(yè)，一個是房地產(chǎn)，由于城市擴(kuò)張帶來的稅收差不多占到地方稅收的一半以上。
一方面是中央三令五申要集約使用土地，而地方的現(xiàn)實(shí)卻常常是稀缺的土地資源被粗放地使用。中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍說，一旦中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)劃分清楚以后，地方政府就要考慮自己的利益了。而現(xiàn)在的狀況是，中央財權(quán)較大，占六成以上，而事權(quán)占四成；地方政府財權(quán)四成、事權(quán)六成，財源不足，就想到要用賣地來解決。
土地制度：要說改你不容易？
曾幾何時，“以地生財”、“以地補(bǔ)路”是很多地方發(fā)展城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)之談。也有人說，這一輪經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市的擴(kuò)張，其支撐點(diǎn)是對于農(nóng)民利益的又盤剝。
目前，我國土地制度是二元的體制，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，農(nóng)民對土地有使用和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利；當(dāng)土地搞建設(shè)的時候，國家和地方政府成為土地利益的分享者。地方政府低價拿地、高價出讓成為籌集建設(shè)資金的重要手段。
通常兩三萬元錢就可以從農(nóng)民那里拿到地了，賣出去往往是數(shù)百萬元。但如果加上開發(fā)成本的投入，政府的賬卻未必能抹得平?！耙苍S他們并沒有真正意識到，土地是資產(chǎn)也是包袱，土地開發(fā)需要政府提供相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，有能力賣地，卻未必有能力提供這些后續(xù)的保障。”楊保軍說。
由此可見，土地一級市場的壟斷，“中看”未必“中吃”。劉守英認(rèn)為，對于部分發(fā)達(dá)地區(qū)或許是一個還算有利的機(jī)制，可以啟動城鎮(zhèn)化的投資機(jī)制，但對于大多數(shù)的地方來講，可能會變成一個弊大于利的情況。因此，在土地制度目前不能做太大改革的情況下，應(yīng)該在土地供給的機(jī)制上有所創(chuàng)新，比如對工業(yè)性用地，能不能通過市場的方式解決，而不是通過政府大包大攬?！霸趺幢ＷC城鎮(zhèn)化有一個持續(xù)性的發(fā)展，我覺得土地體制的改革，金融的改革等，應(yīng)該是一個配套的改革，這樣才會使中國未來有一個長期的發(fā)展?！眲⑹赜⒄f。
集約用地：城鄉(xiāng)規(guī)劃大有可為
節(jié)約用地、合理用地，是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要職責(zé)和任務(wù)。2002年，我國建制城市660個，城市建設(shè)用地占全國國土面積的0.27%，城市市區(qū)GDP占全國GDP的62.8%.“無論哪個城市，凡是在城市總體規(guī)劃范圍之內(nèi)，土地的利用都還是比較節(jié)約的，而且集約用地的效益也是比較高的。如果說存在一些問題，那就是在總體規(guī)劃范圍之外，部分城市有些失誤。”中國城市規(guī)劃協(xié)會會長、建設(shè)部原副部長趙寶江告訴記者。
有關(guān)資料顯示，2002年，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地20.34萬平方公里，其中城市3.63萬平方公里，村鎮(zhèn)16.71平方公里；城市人均建設(shè)用地82.3平方米，而村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地167.7平方米?！俺鞘幸?guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃要同時進(jìn)行，要加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，同時加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施和管理，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接。這些工作都要進(jìn)行?！壁w寶江說。
規(guī)劃是保證城市土地空間和空間資源得以合理利用和各項(xiàng)建設(shè)得以合理安排的前提和基礎(chǔ)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)劃上的浪費(fèi)是大的浪費(fèi)，規(guī)劃上的節(jié)約是大的節(jié)約。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃如何統(tǒng)籌？與土地利用規(guī)劃如何銜接？這無疑是擺在我們面前的十分重要而緊迫的課題。
行政體制：市鎮(zhèn)設(shè)置問題引發(fā)土地粗放利用？
有資料顯示：1991～2000年我國每年征用土地831平方公里，2001年為1812平方公里（其中征用耕地370平方公里），2002年為2880平方公里（其中征用耕地1863平方公里）。北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授周一星認(rèn)為，我國建設(shè)用地處于如此快速擴(kuò)張的局面，有一個深層次的原因是我國市鎮(zhèn)設(shè)置的行政體制有問題。
上世紀(jì)80年代以來，一系列的市鎮(zhèn)行政設(shè)置的改革，即“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”、“縣改市”、“縣和縣級市改區(qū)”、“縣級市升地級市”、“地區(qū)改地級市”等，都朝著擴(kuò)大市鎮(zhèn)管轄空間的方向發(fā)展，使市鎮(zhèn)行政轄區(qū)空前擴(kuò)張，大而無當(dāng)。即使這樣還有很多市鎮(zhèn)說發(fā)展的空間不夠，要求兼并周圍的行政單元。很多情況下美其名曰為了“城鄉(xiāng)一體化”、“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”。
“我敢說我國的市長和鎮(zhèn)長所管轄的空間比世界上任何一個國家的市長和鎮(zhèn)長都要大，市長和鎮(zhèn)長們擁有的土地資源實(shí)在是太大了。而粗放的市鎮(zhèn)設(shè)置，必然帶來粗放的土地利用?！敝芤恍钦f。2002年，279個直轄市、副省級市、地級市管轄的面積約占國土的50％和人口的90％。一個地級以上市的平均面積大約是17000平方公里，難怪動不動劃出50平方公里、100平方公里、200平方公里作為開發(fā)區(qū)或城市新區(qū)是如此輕而易舉，不過是百分之零點(diǎn)幾。新加坡一個國家740平方公里，它的工業(yè)園也就是幾個平方公里，但是蘇州的新加坡工業(yè)園一批就是70平方公里。
國內(nèi)外普遍認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的一個重要原因是地方政府對經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)烈追求。而國家、地方政府、企業(yè)和公眾等利益主體在城市空間發(fā)展的博弈中，顯然地方政府占據(jù)優(yōu)勢，當(dāng)?shù)胤秸推髽I(yè)聯(lián)合在一起時，就是當(dāng)然的絕對優(yōu)勢。上級政府對下級地方政府政績考察的主要指標(biāo)實(shí)際上也是經(jīng)濟(jì)增長。周一星指出，對高速經(jīng)濟(jì)增長的“需要”和廣大土地資源的“可能”相結(jié)合，是形成土地失控的初始原因和重要原因之一。
財政體制：新一輪城市擴(kuò)張與現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)有關(guān)？
如果說1998年以前中國地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的主導(dǎo)力量是工業(yè)化，那么，1998年以后，除工業(yè)化在繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外，城鎮(zhèn)化也起到了相當(dāng)主導(dǎo)的作用，主要表現(xiàn)在兩個方面，一是基礎(chǔ)設(shè)施拉動固定資產(chǎn)投資，二是房地產(chǎn)市場的發(fā)展。僅房地產(chǎn)業(yè)一塊，就占到了整個GDP增長的五分之一?，F(xiàn)在全國無論是發(fā)達(dá)地區(qū)，還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，幾乎一致都在通過城市發(fā)展來拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，這和分稅制改革有關(guān)。1998年公共財政調(diào)整以后，主要的稅權(quán)集中在中央政府，而城鎮(zhèn)化的稅收是全部留在地方的。所以無論是東部還是西部，地方政府都選擇了外延的城鎮(zhèn)化，整個稅制里面，增長快的一個是建筑業(yè)，一個是房地產(chǎn)，由于城市擴(kuò)張帶來的稅收差不多占到地方稅收的一半以上。
一方面是中央三令五申要集約使用土地，而地方的現(xiàn)實(shí)卻常常是稀缺的土地資源被粗放地使用。中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍說，一旦中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)劃分清楚以后，地方政府就要考慮自己的利益了。而現(xiàn)在的狀況是，中央財權(quán)較大，占六成以上，而事權(quán)占四成；地方政府財權(quán)四成、事權(quán)六成，財源不足，就想到要用賣地來解決。
土地制度：要說改你不容易？
曾幾何時，“以地生財”、“以地補(bǔ)路”是很多地方發(fā)展城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)之談。也有人說，這一輪經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市的擴(kuò)張，其支撐點(diǎn)是對于農(nóng)民利益的又盤剝。
目前，我國土地制度是二元的體制，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，農(nóng)民對土地有使用和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利；當(dāng)土地搞建設(shè)的時候，國家和地方政府成為土地利益的分享者。地方政府低價拿地、高價出讓成為籌集建設(shè)資金的重要手段。
通常兩三萬元錢就可以從農(nóng)民那里拿到地了，賣出去往往是數(shù)百萬元。但如果加上開發(fā)成本的投入，政府的賬卻未必能抹得平?！耙苍S他們并沒有真正意識到，土地是資產(chǎn)也是包袱，土地開發(fā)需要政府提供相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，有能力賣地，卻未必有能力提供這些后續(xù)的保障。”楊保軍說。
由此可見，土地一級市場的壟斷，“中看”未必“中吃”。劉守英認(rèn)為，對于部分發(fā)達(dá)地區(qū)或許是一個還算有利的機(jī)制，可以啟動城鎮(zhèn)化的投資機(jī)制，但對于大多數(shù)的地方來講，可能會變成一個弊大于利的情況。因此，在土地制度目前不能做太大改革的情況下，應(yīng)該在土地供給的機(jī)制上有所創(chuàng)新，比如對工業(yè)性用地，能不能通過市場的方式解決，而不是通過政府大包大攬?！霸趺幢ＷC城鎮(zhèn)化有一個持續(xù)性的發(fā)展，我覺得土地體制的改革，金融的改革等，應(yīng)該是一個配套的改革，這樣才會使中國未來有一個長期的發(fā)展?！眲⑹赜⒄f。
集約用地：城鄉(xiāng)規(guī)劃大有可為
節(jié)約用地、合理用地，是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要職責(zé)和任務(wù)。2002年，我國建制城市660個，城市建設(shè)用地占全國國土面積的0.27%，城市市區(qū)GDP占全國GDP的62.8%.“無論哪個城市，凡是在城市總體規(guī)劃范圍之內(nèi)，土地的利用都還是比較節(jié)約的，而且集約用地的效益也是比較高的。如果說存在一些問題，那就是在總體規(guī)劃范圍之外，部分城市有些失誤。”中國城市規(guī)劃協(xié)會會長、建設(shè)部原副部長趙寶江告訴記者。
有關(guān)資料顯示，2002年，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地20.34萬平方公里，其中城市3.63萬平方公里，村鎮(zhèn)16.71平方公里；城市人均建設(shè)用地82.3平方米，而村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地167.7平方米?！俺鞘幸?guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃要同時進(jìn)行，要加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，同時加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施和管理，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接。這些工作都要進(jìn)行?！壁w寶江說。
規(guī)劃是保證城市土地空間和空間資源得以合理利用和各項(xiàng)建設(shè)得以合理安排的前提和基礎(chǔ)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)劃上的浪費(fèi)是大的浪費(fèi)，規(guī)劃上的節(jié)約是大的節(jié)約。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃如何統(tǒng)籌？與土地利用規(guī)劃如何銜接？這無疑是擺在我們面前的十分重要而緊迫的課題。