目前，無論宏觀經(jīng)濟部門，還是學(xué)術(shù)界，對區(qū)域規(guī)劃都越來越重視。然而，我國區(qū)域規(guī)劃的實踐操作還步履蹣跚。原因在于，尚未明確區(qū)域規(guī)劃到底能做什么，不能做什么；區(qū)域規(guī)劃應(yīng)控制什么，不應(yīng)控制什么。因此，有必要重新審視區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容。
當(dāng)前我國區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容設(shè)置存在五大問題
一是不同類型、不同層次的規(guī)劃內(nèi)容交叉、沖突較多。目前，我國區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃管理權(quán)分屬從中央到地方的不同部門，形成了從上到下的“縱向條條分割”和地區(qū)與地區(qū)之間的“橫向塊塊分割”的局面。各類規(guī)劃既各自獨立，又互相交織，矛盾較多。第一，不同空間尺度的區(qū)域規(guī)劃上行下效。內(nèi)容缺乏針對性。第二，不同類型的區(qū)域規(guī)劃之間缺少必要的銜接和協(xié)調(diào)，規(guī)劃之間存在沖突。第三，區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃內(nèi)容交叉較多，極易造成區(qū)域規(guī)劃的實施執(zhí)行機構(gòu)無所適從的局面。
二是規(guī)劃內(nèi)容面面俱到。在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌過程中，我國區(qū)域規(guī)劃依然延續(xù)無所不包的龐雜色彩，不同空間尺度甚至不同類型的區(qū)域規(guī)劃基本上都包括區(qū)域綜合條件分析，區(qū)域開發(fā)的目標(biāo)、任務(wù)、重點和生產(chǎn)力總體布局，產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與布局，人口城市化和城鎮(zhèn)布局，區(qū)域開發(fā)的重大項目和實施規(guī)劃的政策與措施等。但實際上，區(qū)域發(fā)展中的一些問題，不是方方面面都需要規(guī)劃的。如此面面俱到的規(guī)劃，不但耗費大量的精力與財力，而且還影響有關(guān)各界包括規(guī)劃人員自身對區(qū)域規(guī)劃實施效果的預(yù)期，實際上削弱了區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性和科學(xué)性。
三是規(guī)劃內(nèi)容偏重物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃。隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，我國的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容涉及越來越多的社會、文化和生態(tài)環(huán)境因素，但由于多方面的原因，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容依然偏重彰顯地方政府政績的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃，對如何確保人們在獲得教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)機會均等方面重視不夠。即使涉及，也是空泛的方向性的東西較多，可操作性的具體政策措施較少。
四是規(guī)劃內(nèi)容重規(guī)劃方案本身，輕綜合協(xié)調(diào)和區(qū)域管治。區(qū)域規(guī)劃的核心任務(wù)是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)，包括與經(jīng)濟社會發(fā)展有關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間布局協(xié)調(diào)，以及開發(fā)建設(shè)布局與國土資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護整治的協(xié)調(diào)，還包括不同行政區(qū)域之間及區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間和城鄉(xiāng)之間的相互協(xié)調(diào)。由于綜合協(xié)調(diào)會涉及部門之間、地區(qū)之間的利益矛盾，以及國家利益、地方利益、集體利益與個人利益之間的矛盾，也會涉及經(jīng)濟效益與社會效益、生態(tài)效益的矛盾，要做好綜合協(xié)調(diào)并不容易。目前，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容在綜合協(xié)調(diào)措施研究上存在明顯的不足，區(qū)域管治的提出，逐漸被認(rèn)為是新時期區(qū)域規(guī)劃的必要綜合協(xié)調(diào)，它的重點是涉及不同層級政府（或發(fā)展主體）之間、同級政府（或發(fā)展主體）之間的權(quán)利關(guān)系，實質(zhì)上是力求實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。但從我國目前的區(qū)域規(guī)劃來看，由于受研究深度和行政區(qū)劃的影響，對其重視不夠。
五是規(guī)劃內(nèi)容受“政績考核”影響較大。由于受地方政府“政績考核”的影響，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容也主要轉(zhuǎn)向了以下方面：（1）面臨政績考核、逐利等內(nèi)在壓力，一些能夠帶來穩(wěn)定財政收入的項目，如產(chǎn)業(yè)分工、資源開發(fā)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與布局等仍是現(xiàn)階段政府關(guān)注的重點。（2）能夠彰顯政績、樹立城市形象的工程，如城鎮(zhèn)建設(shè)與布局、市場體系建設(shè)等。（3）工程效益具有很強的外部性，單獨一方不愿或難以完成的項目，如跨省市水資源開發(fā)利用與調(diào)配、跨流域水污染治理等，以及其他一些需要多方共同協(xié)商解決的重大問題。
區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)從三方面進行改革
區(qū)域規(guī)劃規(guī)劃什么，這點必須認(rèn)識清楚。只有準(zhǔn)確把握區(qū)域規(guī)劃的含義和特點，規(guī)劃才能做到科學(xué)合理。
首先，區(qū)域規(guī)劃是有限目標(biāo)的規(guī)劃。區(qū)域是一個處于時空變化中的復(fù)雜綜合體，區(qū)域規(guī)劃只能是對有限目標(biāo)的規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃必須抓住其真正能發(fā)揮作用的內(nèi)容，針對每個規(guī)劃的特定區(qū)域特定時段、特定背景的要求，進行針對性的“重點問題”規(guī)劃，以求提高區(qū)域規(guī)劃的效率與效果，力戒面面俱到、空泛無物，否則，不僅耗費大量的規(guī)劃精力與財力，還會削弱區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性。
其次，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)具有一定的層次性。到目前為止，我國還沒有形成一個由淺入深、由粗到細(xì)、由整體到局部，相互銜接且環(huán)環(huán)相扣的區(qū)域規(guī)劃體系，不同空間尺度的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容和深度差別不大。綜觀西班牙、意大利、比利時、德國、奧地利等一些西方國家，都先后建立了區(qū)域和地方層面的空間規(guī)劃體系，并注重加強縱向和橫向的協(xié)調(diào)。一般來說，越基層的規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容越具體詳細(xì)，操作性也就越強。因此，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)具有一定的層次性。
第三，區(qū)域規(guī)劃可規(guī)范基本內(nèi)容，但具體內(nèi)容要因時、因地而定。為確保區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性。使不同等級的區(qū)域規(guī)劃之間相互銜接，規(guī)范區(qū)域規(guī)劃的基本內(nèi)容十分必要。一般來說，區(qū)域規(guī)劃的基本內(nèi)容應(yīng)包括以下8個方面，即：區(qū)域的總體定位與發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)分工與空間布局、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局、資源的開發(fā)利用與保護、環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)、空間管治、區(qū)域政策。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、自然和區(qū)位條件不同。區(qū)域規(guī)劃的具體內(nèi)容或者重點內(nèi)容要因時、因地而有所不同。
最后，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容要適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變。事實上，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容體系與宏觀調(diào)控手段之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系。政府可調(diào)控的資源是連接它們之間關(guān)系的紐帶和橋梁，而政府可調(diào)控資源隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而有所改變。因此，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容也要適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變。
當(dāng)前我國區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容設(shè)置存在五大問題
一是不同類型、不同層次的規(guī)劃內(nèi)容交叉、沖突較多。目前，我國區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃管理權(quán)分屬從中央到地方的不同部門，形成了從上到下的“縱向條條分割”和地區(qū)與地區(qū)之間的“橫向塊塊分割”的局面。各類規(guī)劃既各自獨立，又互相交織，矛盾較多。第一，不同空間尺度的區(qū)域規(guī)劃上行下效。內(nèi)容缺乏針對性。第二，不同類型的區(qū)域規(guī)劃之間缺少必要的銜接和協(xié)調(diào)，規(guī)劃之間存在沖突。第三，區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃內(nèi)容交叉較多，極易造成區(qū)域規(guī)劃的實施執(zhí)行機構(gòu)無所適從的局面。
二是規(guī)劃內(nèi)容面面俱到。在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌過程中，我國區(qū)域規(guī)劃依然延續(xù)無所不包的龐雜色彩，不同空間尺度甚至不同類型的區(qū)域規(guī)劃基本上都包括區(qū)域綜合條件分析，區(qū)域開發(fā)的目標(biāo)、任務(wù)、重點和生產(chǎn)力總體布局，產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與布局，人口城市化和城鎮(zhèn)布局，區(qū)域開發(fā)的重大項目和實施規(guī)劃的政策與措施等。但實際上，區(qū)域發(fā)展中的一些問題，不是方方面面都需要規(guī)劃的。如此面面俱到的規(guī)劃，不但耗費大量的精力與財力，而且還影響有關(guān)各界包括規(guī)劃人員自身對區(qū)域規(guī)劃實施效果的預(yù)期，實際上削弱了區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性和科學(xué)性。
三是規(guī)劃內(nèi)容偏重物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃。隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，我國的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容涉及越來越多的社會、文化和生態(tài)環(huán)境因素，但由于多方面的原因，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容依然偏重彰顯地方政府政績的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃，對如何確保人們在獲得教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)機會均等方面重視不夠。即使涉及，也是空泛的方向性的東西較多，可操作性的具體政策措施較少。
四是規(guī)劃內(nèi)容重規(guī)劃方案本身，輕綜合協(xié)調(diào)和區(qū)域管治。區(qū)域規(guī)劃的核心任務(wù)是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)，包括與經(jīng)濟社會發(fā)展有關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間布局協(xié)調(diào)，以及開發(fā)建設(shè)布局與國土資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護整治的協(xié)調(diào)，還包括不同行政區(qū)域之間及區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間和城鄉(xiāng)之間的相互協(xié)調(diào)。由于綜合協(xié)調(diào)會涉及部門之間、地區(qū)之間的利益矛盾，以及國家利益、地方利益、集體利益與個人利益之間的矛盾，也會涉及經(jīng)濟效益與社會效益、生態(tài)效益的矛盾，要做好綜合協(xié)調(diào)并不容易。目前，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容在綜合協(xié)調(diào)措施研究上存在明顯的不足，區(qū)域管治的提出，逐漸被認(rèn)為是新時期區(qū)域規(guī)劃的必要綜合協(xié)調(diào)，它的重點是涉及不同層級政府（或發(fā)展主體）之間、同級政府（或發(fā)展主體）之間的權(quán)利關(guān)系，實質(zhì)上是力求實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。但從我國目前的區(qū)域規(guī)劃來看，由于受研究深度和行政區(qū)劃的影響，對其重視不夠。
五是規(guī)劃內(nèi)容受“政績考核”影響較大。由于受地方政府“政績考核”的影響，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容也主要轉(zhuǎn)向了以下方面：（1）面臨政績考核、逐利等內(nèi)在壓力，一些能夠帶來穩(wěn)定財政收入的項目，如產(chǎn)業(yè)分工、資源開發(fā)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與布局等仍是現(xiàn)階段政府關(guān)注的重點。（2）能夠彰顯政績、樹立城市形象的工程，如城鎮(zhèn)建設(shè)與布局、市場體系建設(shè)等。（3）工程效益具有很強的外部性，單獨一方不愿或難以完成的項目，如跨省市水資源開發(fā)利用與調(diào)配、跨流域水污染治理等，以及其他一些需要多方共同協(xié)商解決的重大問題。
區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)從三方面進行改革
區(qū)域規(guī)劃規(guī)劃什么，這點必須認(rèn)識清楚。只有準(zhǔn)確把握區(qū)域規(guī)劃的含義和特點，規(guī)劃才能做到科學(xué)合理。
首先，區(qū)域規(guī)劃是有限目標(biāo)的規(guī)劃。區(qū)域是一個處于時空變化中的復(fù)雜綜合體，區(qū)域規(guī)劃只能是對有限目標(biāo)的規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃必須抓住其真正能發(fā)揮作用的內(nèi)容，針對每個規(guī)劃的特定區(qū)域特定時段、特定背景的要求，進行針對性的“重點問題”規(guī)劃，以求提高區(qū)域規(guī)劃的效率與效果，力戒面面俱到、空泛無物，否則，不僅耗費大量的規(guī)劃精力與財力，還會削弱區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性。
其次，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)具有一定的層次性。到目前為止，我國還沒有形成一個由淺入深、由粗到細(xì)、由整體到局部，相互銜接且環(huán)環(huán)相扣的區(qū)域規(guī)劃體系，不同空間尺度的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容和深度差別不大。綜觀西班牙、意大利、比利時、德國、奧地利等一些西方國家，都先后建立了區(qū)域和地方層面的空間規(guī)劃體系，并注重加強縱向和橫向的協(xié)調(diào)。一般來說，越基層的規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容越具體詳細(xì)，操作性也就越強。因此，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)具有一定的層次性。
第三，區(qū)域規(guī)劃可規(guī)范基本內(nèi)容，但具體內(nèi)容要因時、因地而定。為確保區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性。使不同等級的區(qū)域規(guī)劃之間相互銜接，規(guī)范區(qū)域規(guī)劃的基本內(nèi)容十分必要。一般來說，區(qū)域規(guī)劃的基本內(nèi)容應(yīng)包括以下8個方面，即：區(qū)域的總體定位與發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)分工與空間布局、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局、資源的開發(fā)利用與保護、環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)、空間管治、區(qū)域政策。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、自然和區(qū)位條件不同。區(qū)域規(guī)劃的具體內(nèi)容或者重點內(nèi)容要因時、因地而有所不同。
最后，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容要適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變。事實上，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容體系與宏觀調(diào)控手段之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系。政府可調(diào)控的資源是連接它們之間關(guān)系的紐帶和橋梁，而政府可調(diào)控資源隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而有所改變。因此，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容也要適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變。