在市委三屆二次全委會上，汪洋書記要求“堅定不移走改革開放之路，努力把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革向縱深推進(jìn)”……“作為一項開創(chuàng)性的事業(yè)，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式可以借鑒，必須大膽試、大膽闖”。重慶市規(guī)劃研究中心在梳理2006年以降的研究思緒，逐漸發(fā)現(xiàn)規(guī)劃制度的改革，僅僅局限于描繪一個未來理想的空間框架是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須指明未來發(fā)展的路徑與管道?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃先行”，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一項基礎(chǔ)性公共政策，必須致力于促進(jìn)各種政策的配套，其中一項關(guān)鍵政策便是促進(jìn)土地管理制度的改革。下文是在我們編制墊江城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的思考基礎(chǔ)上，提出了一些不盡成熟的建議，也暗含了我們期盼“挺身而出、舍我其誰”的勇氣，企望加快我市改革步伐的急切心情。
目前，中國已步入“打破城鄉(xiāng)二元分割、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，為此國家特批我市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，以期我市率先在全國探索出一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革之路。重慶市特選取九龍坡區(qū)、墊江縣、梁平縣為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)縣”，以求在相關(guān)領(lǐng)域率先取得突破。在上述背景下，重慶市規(guī)劃研究中心承擔(dān)了《墊江縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》的編制工作，經(jīng)過近半年努力，對“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的認(rèn)識得到了進(jìn)一步加深與明晰，形成了一些規(guī)劃理念與思路。
一、墊江縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的創(chuàng)新性思路
墊江縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是依據(jù)新出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，以實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“三規(guī)合一”為核心理念與規(guī)劃目標(biāo)，將傳統(tǒng)的縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、縣城城市總體規(guī)劃、縣域新農(nóng)村總體規(guī)劃整合在一起，同時建立國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等各種規(guī)劃在空間上的協(xié)調(diào)與融合機(jī)制，使之成為把總各類規(guī)劃的統(tǒng)一平臺和統(tǒng)籌墊江城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)。
該規(guī)劃最核心的創(chuàng)新點(diǎn)是提出了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的具體途徑與方法，這也是整個規(guī)劃的理論淵源。沿海地區(qū)的蘇州、昆山等地的成熟做法值得借鑒（參見《規(guī)劃研究》第31期）：為了控制農(nóng)村宅基地隨意增多擴(kuò)大，昆山市2003年在各種規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)凍結(jié)了宅基地審批，輔以切實(shí)的惠民政策和細(xì)致工作，農(nóng)民的住宅問題在規(guī)劃的新型集中社區(qū)內(nèi)妥善解決了，沒有引起社會矛盾，集體建設(shè)用地減少換來了更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。《關(guān)于重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的意見》也明確提出“允許兩翼區(qū)縣與一圈區(qū)縣協(xié)商，將農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾退出指標(biāo)，集中用于一圈產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)”、“在全市范圍內(nèi)推進(jìn)耕地有償占補(bǔ)平衡，健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換和跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制”、“開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)”、“開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”等具體操作政策建議。正是根據(jù)上述要求，墊江縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃著力解決“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的具體落實(shí)問題，其核心思路是：由于我國土地政策對耕地的保護(hù)要求十分嚴(yán)格，且墊江縣地處兩翼地區(qū)，其未來新增建設(shè)用地不能滿足墊江縣城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，不足部分可通過對農(nóng)村宅基地的整理歸并等挖潛方式來補(bǔ)足；同時，由于墊江縣未來總?cè)丝趯ⅰ懊嫔蠝p少、點(diǎn)上集中”，因而，可通過規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)村居住用地使用效率的不斷提高，挖潛出大量存量集體建設(shè)用地，不但可以滿足墊江縣城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，甚至還有剩余。剩余的部分可作為墊江縣的“彈性資產(chǎn)”，要么轉(zhuǎn)化為遠(yuǎn)景生產(chǎn)建設(shè)用地，以促進(jìn)墊江縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展；要么可通過一圈兩翼互動的形式，將用不完的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)給需要的區(qū)縣（或合作模式）。本規(guī)劃就是在首先明確農(nóng)村居住需要多少建設(shè)用地的前提下，研究可整理出多少建設(shè)用地，再減去城鎮(zhèn)發(fā)展需要補(bǔ)足多少地，剩下的就換化為生產(chǎn)建設(shè)用地，將其布局到縣域空間予以明確，從而實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的空間布局框架。
二、城市的拓展并不導(dǎo)致耕地的減少---城市本身就是一種節(jié)約土地的制度
墊江縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃之所以提出上述創(chuàng)新思路，是基于我們對“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的認(rèn)識而來的?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”即“城”與“鄉(xiāng)”要統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)籌發(fā)展，它是一個辯證法，是“兩點(diǎn)論”與“重點(diǎn)論”的辯證統(tǒng)一。因此，把握其“重點(diǎn)”是我們充分、正確認(rèn)識“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的關(guān)鍵。我們認(rèn)為：我國現(xiàn)在之所以提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，核心是要解決傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村發(fā)展總體嚴(yán)重滯后的問題。因此，目前我們講“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，主要方式還是通過健康有序的城鎮(zhèn)化來解決三農(nóng)問題。
目前有種傾向認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)需要有產(chǎn)業(yè)與就業(yè)崗位來支撐，如果速度過快則可能造成“虛假城市化”、“過度城市化”等問題，產(chǎn)生“拉美化”現(xiàn)象，同時城鎮(zhèn)的快速拓展必然導(dǎo)致耕地的大量減少，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的耕地短缺問題。我們認(rèn)為，在嚴(yán)格的法律制度框架下，城市的拓展并不導(dǎo)致耕地的減少。
根據(jù)國土資源部發(fā)布的信息，目前我國城市人均建設(shè)用地約133平方米，農(nóng)村人均建設(shè)用地約218平方米，因而可粗略估計，每當(dāng)一個農(nóng)村人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥?，將?jié)約75平方米土地。以2004年全國人口統(tǒng)計數(shù)字為計算基數(shù)，假定人口不再增長，我國城市化率達(dá)到70%，則約有15287萬人要從農(nóng)村遷到城市，需要新增約2萬平方公里的城市面積，但同時會在農(nóng)村減少約3.3萬平方公里的村莊建設(shè)用地面積，凈增土地1.3萬平方公里。如果隨著城市土地利用效率的進(jìn)一步提高，人均城市建設(shè)用地面積由現(xiàn)在的133平方米減少到100平方米，在城市化率70%的水平上，全國將會節(jié)約土地約3萬平方公里。
就墊江縣而言，2006年底墊江縣戶籍總?cè)丝诩s92萬人，城鎮(zhèn)化率約27.5%，城鎮(zhèn)人口共約25萬人，全縣城鎮(zhèn)建設(shè)總用地約20平方公里，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積約76平方米，而全縣農(nóng)村總?cè)丝诠布s67萬人，農(nóng)村建設(shè)總用地約126平方公里，人均農(nóng)村建設(shè)用地面積約188平方米。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃預(yù)測，至2020年墊江縣域總?cè)丝诩s88萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上，城鎮(zhèn)人口共約61萬人，農(nóng)村人口共約27萬人，城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積控制在110平方米以內(nèi)，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積控制在150平方米以內(nèi)，則從2007年至2020年這十幾年間，墊江縣城鎮(zhèn)人口共增加約36萬人，需要新增約47平方公里城鎮(zhèn)建設(shè)用地，同時農(nóng)村人口減少約40萬人，共可減少約85平方公里的農(nóng)村建設(shè)用地，凈增土地約38平方公里。
上述“一增一減”，即“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加”與“農(nóng)村建設(shè)用地減少”，傳統(tǒng)的處理方式是將二者割裂開來、分別考慮，二者之間沒有聯(lián)系?，F(xiàn)在我們認(rèn)為應(yīng)將二者統(tǒng)籌起來考慮，實(shí)現(xiàn)“增”與“減”相掛鉤，建立一種“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”。可見，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”在本質(zhì)上是一種對存量建設(shè)用地進(jìn)行整理挖潛的利用方式，這種方式不僅不會造成墊江縣耕地保護(hù)總量的減少，還可以滿足墊江縣城鎮(zhèn)用地發(fā)展的需要，除此之外，還能節(jié)約出一個中等城市的用地面積。
綜上所述，可見大力發(fā)展城鎮(zhèn)不僅不會造成耕地的大量減少，相反還可大幅度提高土地使用效率，客觀上起到保護(hù)耕地的作用。其中的道理很簡單，城市本身就是一種節(jié)約土地的制度。
三、國有土地與集體土地共同構(gòu)建城市
上述對城市節(jié)約土地的分析是理論層面的，有的人又認(rèn)為：在操作層面上，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加很容易，但同時要農(nóng)村建設(shè)用地減少卻很難，這說明確實(shí)要解決體制問題。但是，體制問題應(yīng)該通過加快改革與完善體制的方式來解決，絕不能因?yàn)轶w制上的缺限可能導(dǎo)致出現(xiàn)風(fēng)險，就產(chǎn)生“因噎廢食”的推論。
我們現(xiàn)在提出建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制這一改革舉措，并不是孤立的。改革是一項系統(tǒng)工程，需要多方配合、共同推進(jìn)才能實(shí)現(xiàn)。因此，要建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制并真正落到實(shí)處，至少需要建立如下三方面的配套機(jī)制。
一是建立可由“國有土地與集體土地”共同構(gòu)建城市的土地產(chǎn)權(quán)與供應(yīng)機(jī)制，這是建立“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”的基礎(chǔ)與制度保障。
根據(jù)《土地管理法》，我國土地分為國有土地與集體土地兩大類。長期以來，我國城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)格遵循“一個渠道進(jìn)水、一個池子蓄水、一個龍頭供水”的土地供應(yīng)制度，城鎮(zhèn)建設(shè)用地只能來源于國有土地。于是造成今天“一提國有土地，就是指城鎮(zhèn)，一提集體土地，就是指農(nóng)村”的城鄉(xiāng)二元分割局面。實(shí)際上，國有土地與集體土地都只是指明一種產(chǎn)權(quán)，與“城鎮(zhèn)”或“農(nóng)村”并無必然聯(lián)系，只是現(xiàn)行的土地制度，通過對國有土地與集體土地的區(qū)分，鞏固并強(qiáng)化了我國城鄉(xiāng)二元分割局面。在全國有些地區(qū)因應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，自下而上對此進(jìn)行體制內(nèi)的創(chuàng)新值得我們反思。我們應(yīng)還土地產(chǎn)權(quán)以本來面目，將土地產(chǎn)權(quán)與“城鄉(xiāng)”脫鉤，同時改良現(xiàn)行的土地供應(yīng)制度，打破城鎮(zhèn)建設(shè)只能在國有土地上進(jìn)行的局面，進(jìn)入“集體土地與國有土地”共同構(gòu)建城市的時期——即城鎮(zhèn)建設(shè)用地不一定非要是國有土地，集體土地也可以構(gòu)成城市，農(nóng)村建設(shè)用地也不一定非要是集體土地，國有土地也可以構(gòu)成村莊。
二是建立土地利用規(guī)劃指標(biāo)的城鄉(xiāng)聯(lián)動機(jī)制，這是建立“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”的前提與具體抓手。
要建立“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”首先應(yīng)從土地利用總體規(guī)劃入手，改革現(xiàn)有的“城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)相分離、新增建設(shè)用地指標(biāo)與存量建設(shè)用地指標(biāo)相分離”的土地利用指標(biāo)分配方式，建立一種城鄉(xiāng)聯(lián)動、增量與存量聯(lián)動的土地利用指標(biāo)規(guī)劃模式，統(tǒng)籌考慮并努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)用地指標(biāo)與農(nóng)村用地指標(biāo)、增量用地指標(biāo)與存量用地指標(biāo)之間的靈活轉(zhuǎn)換。
三是建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的利益平衡與補(bǔ)償機(jī)制，這是建立“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”的核心與成敗關(guān)鍵。
農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢是農(nóng)村建設(shè)用地之所以難減少的關(guān)鍵癥結(jié)所在。農(nóng)民不愿意退出其宅基地、村集體經(jīng)濟(jì)組織不愿意退出其所有的集體建設(shè)用地，核心是利益分配問題。農(nóng)民應(yīng)充分享受由他們退出土地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，讓他們看到退出土地可以得到的好處與實(shí)惠，如果做到了這一點(diǎn)，農(nóng)民就沒有理由不支持。其實(shí)現(xiàn)實(shí)中，江蘇、浙江、廣東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)早就在這樣做，并得到了農(nóng)民的大力擁護(hù)，現(xiàn)在那里的農(nóng)民不是反對拆遷，而是盼著拆遷想著拆遷，甚至“你家拆了嗎？”都成了當(dāng)?shù)氐牧餍姓Z。其成功的關(guān)鍵就在于充分保證了農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民得到了看得見的實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠與利益。比如昆山市，采取的是按“一比一”進(jìn)行補(bǔ)償。一般的一戶農(nóng)民現(xiàn)有宅基地都在300平方米以上，拆遷之后按一比一進(jìn)行補(bǔ)償，即要在城里補(bǔ)300平方米的住宅，就是3套房子。農(nóng)民可以自己住一套，賣一套，然后再出租一套，一下子就成了富足階層，農(nóng)民理所當(dāng)然相當(dāng)擁護(hù)這種拆遷。我市雖然地處西部落后地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不能跟沿海相比，但核心道理是相通的，并且相應(yīng)的農(nóng)民的期望值也比沿海低很多，要滿足他們對于利益的要求并不是不可能的。我們在墊江縣一次與村民座談時了解到，只要政府愿意在城里補(bǔ)給農(nóng)民一套房子，他們就愿意退出現(xiàn)有宅基地，只要政府愿意提供給農(nóng)民與城里人一樣的社保，他們就愿意退出現(xiàn)有承包地?？梢?，要使農(nóng)村建設(shè)用地減少是有其實(shí)現(xiàn)途徑的，關(guān)鍵是要讓農(nóng)民的利益得到平衡與補(bǔ)償。
目前，中國已步入“打破城鄉(xiāng)二元分割、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，為此國家特批我市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，以期我市率先在全國探索出一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革之路。重慶市特選取九龍坡區(qū)、墊江縣、梁平縣為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)縣”，以求在相關(guān)領(lǐng)域率先取得突破。在上述背景下，重慶市規(guī)劃研究中心承擔(dān)了《墊江縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》的編制工作，經(jīng)過近半年努力，對“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的認(rèn)識得到了進(jìn)一步加深與明晰，形成了一些規(guī)劃理念與思路。
一、墊江縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的創(chuàng)新性思路
墊江縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是依據(jù)新出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，以實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“三規(guī)合一”為核心理念與規(guī)劃目標(biāo)，將傳統(tǒng)的縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、縣城城市總體規(guī)劃、縣域新農(nóng)村總體規(guī)劃整合在一起，同時建立國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等各種規(guī)劃在空間上的協(xié)調(diào)與融合機(jī)制，使之成為把總各類規(guī)劃的統(tǒng)一平臺和統(tǒng)籌墊江城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)。
該規(guī)劃最核心的創(chuàng)新點(diǎn)是提出了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的具體途徑與方法，這也是整個規(guī)劃的理論淵源。沿海地區(qū)的蘇州、昆山等地的成熟做法值得借鑒（參見《規(guī)劃研究》第31期）：為了控制農(nóng)村宅基地隨意增多擴(kuò)大，昆山市2003年在各種規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)凍結(jié)了宅基地審批，輔以切實(shí)的惠民政策和細(xì)致工作，農(nóng)民的住宅問題在規(guī)劃的新型集中社區(qū)內(nèi)妥善解決了，沒有引起社會矛盾，集體建設(shè)用地減少換來了更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。《關(guān)于重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的意見》也明確提出“允許兩翼區(qū)縣與一圈區(qū)縣協(xié)商，將農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾退出指標(biāo)，集中用于一圈產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)”、“在全市范圍內(nèi)推進(jìn)耕地有償占補(bǔ)平衡，健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換和跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制”、“開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)”、“開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”等具體操作政策建議。正是根據(jù)上述要求，墊江縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃著力解決“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的具體落實(shí)問題，其核心思路是：由于我國土地政策對耕地的保護(hù)要求十分嚴(yán)格，且墊江縣地處兩翼地區(qū)，其未來新增建設(shè)用地不能滿足墊江縣城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，不足部分可通過對農(nóng)村宅基地的整理歸并等挖潛方式來補(bǔ)足；同時，由于墊江縣未來總?cè)丝趯ⅰ懊嫔蠝p少、點(diǎn)上集中”，因而，可通過規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)村居住用地使用效率的不斷提高，挖潛出大量存量集體建設(shè)用地，不但可以滿足墊江縣城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，甚至還有剩余。剩余的部分可作為墊江縣的“彈性資產(chǎn)”，要么轉(zhuǎn)化為遠(yuǎn)景生產(chǎn)建設(shè)用地，以促進(jìn)墊江縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展；要么可通過一圈兩翼互動的形式，將用不完的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)給需要的區(qū)縣（或合作模式）。本規(guī)劃就是在首先明確農(nóng)村居住需要多少建設(shè)用地的前提下，研究可整理出多少建設(shè)用地，再減去城鎮(zhèn)發(fā)展需要補(bǔ)足多少地，剩下的就換化為生產(chǎn)建設(shè)用地，將其布局到縣域空間予以明確，從而實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的空間布局框架。
二、城市的拓展并不導(dǎo)致耕地的減少---城市本身就是一種節(jié)約土地的制度
墊江縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃之所以提出上述創(chuàng)新思路，是基于我們對“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的認(rèn)識而來的?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”即“城”與“鄉(xiāng)”要統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)籌發(fā)展，它是一個辯證法，是“兩點(diǎn)論”與“重點(diǎn)論”的辯證統(tǒng)一。因此，把握其“重點(diǎn)”是我們充分、正確認(rèn)識“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的關(guān)鍵。我們認(rèn)為：我國現(xiàn)在之所以提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，核心是要解決傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村發(fā)展總體嚴(yán)重滯后的問題。因此，目前我們講“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，主要方式還是通過健康有序的城鎮(zhèn)化來解決三農(nóng)問題。
目前有種傾向認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)需要有產(chǎn)業(yè)與就業(yè)崗位來支撐，如果速度過快則可能造成“虛假城市化”、“過度城市化”等問題，產(chǎn)生“拉美化”現(xiàn)象，同時城鎮(zhèn)的快速拓展必然導(dǎo)致耕地的大量減少，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的耕地短缺問題。我們認(rèn)為，在嚴(yán)格的法律制度框架下，城市的拓展并不導(dǎo)致耕地的減少。
根據(jù)國土資源部發(fā)布的信息，目前我國城市人均建設(shè)用地約133平方米，農(nóng)村人均建設(shè)用地約218平方米，因而可粗略估計，每當(dāng)一個農(nóng)村人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥?，將?jié)約75平方米土地。以2004年全國人口統(tǒng)計數(shù)字為計算基數(shù)，假定人口不再增長，我國城市化率達(dá)到70%，則約有15287萬人要從農(nóng)村遷到城市，需要新增約2萬平方公里的城市面積，但同時會在農(nóng)村減少約3.3萬平方公里的村莊建設(shè)用地面積，凈增土地1.3萬平方公里。如果隨著城市土地利用效率的進(jìn)一步提高，人均城市建設(shè)用地面積由現(xiàn)在的133平方米減少到100平方米，在城市化率70%的水平上，全國將會節(jié)約土地約3萬平方公里。
就墊江縣而言，2006年底墊江縣戶籍總?cè)丝诩s92萬人，城鎮(zhèn)化率約27.5%，城鎮(zhèn)人口共約25萬人，全縣城鎮(zhèn)建設(shè)總用地約20平方公里，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積約76平方米，而全縣農(nóng)村總?cè)丝诠布s67萬人，農(nóng)村建設(shè)總用地約126平方公里，人均農(nóng)村建設(shè)用地面積約188平方米。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃預(yù)測，至2020年墊江縣域總?cè)丝诩s88萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上，城鎮(zhèn)人口共約61萬人，農(nóng)村人口共約27萬人，城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積控制在110平方米以內(nèi)，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積控制在150平方米以內(nèi)，則從2007年至2020年這十幾年間，墊江縣城鎮(zhèn)人口共增加約36萬人，需要新增約47平方公里城鎮(zhèn)建設(shè)用地，同時農(nóng)村人口減少約40萬人，共可減少約85平方公里的農(nóng)村建設(shè)用地，凈增土地約38平方公里。
上述“一增一減”，即“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加”與“農(nóng)村建設(shè)用地減少”，傳統(tǒng)的處理方式是將二者割裂開來、分別考慮，二者之間沒有聯(lián)系?，F(xiàn)在我們認(rèn)為應(yīng)將二者統(tǒng)籌起來考慮，實(shí)現(xiàn)“增”與“減”相掛鉤，建立一種“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”。可見，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”在本質(zhì)上是一種對存量建設(shè)用地進(jìn)行整理挖潛的利用方式，這種方式不僅不會造成墊江縣耕地保護(hù)總量的減少，還可以滿足墊江縣城鎮(zhèn)用地發(fā)展的需要，除此之外，還能節(jié)約出一個中等城市的用地面積。
綜上所述，可見大力發(fā)展城鎮(zhèn)不僅不會造成耕地的大量減少，相反還可大幅度提高土地使用效率，客觀上起到保護(hù)耕地的作用。其中的道理很簡單，城市本身就是一種節(jié)約土地的制度。
三、國有土地與集體土地共同構(gòu)建城市
上述對城市節(jié)約土地的分析是理論層面的，有的人又認(rèn)為：在操作層面上，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加很容易，但同時要農(nóng)村建設(shè)用地減少卻很難，這說明確實(shí)要解決體制問題。但是，體制問題應(yīng)該通過加快改革與完善體制的方式來解決，絕不能因?yàn)轶w制上的缺限可能導(dǎo)致出現(xiàn)風(fēng)險，就產(chǎn)生“因噎廢食”的推論。
我們現(xiàn)在提出建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制這一改革舉措，并不是孤立的。改革是一項系統(tǒng)工程，需要多方配合、共同推進(jìn)才能實(shí)現(xiàn)。因此，要建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制并真正落到實(shí)處，至少需要建立如下三方面的配套機(jī)制。
一是建立可由“國有土地與集體土地”共同構(gòu)建城市的土地產(chǎn)權(quán)與供應(yīng)機(jī)制，這是建立“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”的基礎(chǔ)與制度保障。
根據(jù)《土地管理法》，我國土地分為國有土地與集體土地兩大類。長期以來，我國城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)格遵循“一個渠道進(jìn)水、一個池子蓄水、一個龍頭供水”的土地供應(yīng)制度，城鎮(zhèn)建設(shè)用地只能來源于國有土地。于是造成今天“一提國有土地，就是指城鎮(zhèn)，一提集體土地，就是指農(nóng)村”的城鄉(xiāng)二元分割局面。實(shí)際上，國有土地與集體土地都只是指明一種產(chǎn)權(quán)，與“城鎮(zhèn)”或“農(nóng)村”并無必然聯(lián)系，只是現(xiàn)行的土地制度，通過對國有土地與集體土地的區(qū)分，鞏固并強(qiáng)化了我國城鄉(xiāng)二元分割局面。在全國有些地區(qū)因應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，自下而上對此進(jìn)行體制內(nèi)的創(chuàng)新值得我們反思。我們應(yīng)還土地產(chǎn)權(quán)以本來面目，將土地產(chǎn)權(quán)與“城鄉(xiāng)”脫鉤，同時改良現(xiàn)行的土地供應(yīng)制度，打破城鎮(zhèn)建設(shè)只能在國有土地上進(jìn)行的局面，進(jìn)入“集體土地與國有土地”共同構(gòu)建城市的時期——即城鎮(zhèn)建設(shè)用地不一定非要是國有土地，集體土地也可以構(gòu)成城市，農(nóng)村建設(shè)用地也不一定非要是集體土地，國有土地也可以構(gòu)成村莊。
二是建立土地利用規(guī)劃指標(biāo)的城鄉(xiāng)聯(lián)動機(jī)制，這是建立“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”的前提與具體抓手。
要建立“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”首先應(yīng)從土地利用總體規(guī)劃入手，改革現(xiàn)有的“城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)相分離、新增建設(shè)用地指標(biāo)與存量建設(shè)用地指標(biāo)相分離”的土地利用指標(biāo)分配方式，建立一種城鄉(xiāng)聯(lián)動、增量與存量聯(lián)動的土地利用指標(biāo)規(guī)劃模式，統(tǒng)籌考慮并努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)用地指標(biāo)與農(nóng)村用地指標(biāo)、增量用地指標(biāo)與存量用地指標(biāo)之間的靈活轉(zhuǎn)換。
三是建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的利益平衡與補(bǔ)償機(jī)制，這是建立“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”的核心與成敗關(guān)鍵。
農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢是農(nóng)村建設(shè)用地之所以難減少的關(guān)鍵癥結(jié)所在。農(nóng)民不愿意退出其宅基地、村集體經(jīng)濟(jì)組織不愿意退出其所有的集體建設(shè)用地，核心是利益分配問題。農(nóng)民應(yīng)充分享受由他們退出土地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，讓他們看到退出土地可以得到的好處與實(shí)惠，如果做到了這一點(diǎn)，農(nóng)民就沒有理由不支持。其實(shí)現(xiàn)實(shí)中，江蘇、浙江、廣東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)早就在這樣做，并得到了農(nóng)民的大力擁護(hù)，現(xiàn)在那里的農(nóng)民不是反對拆遷，而是盼著拆遷想著拆遷，甚至“你家拆了嗎？”都成了當(dāng)?shù)氐牧餍姓Z。其成功的關(guān)鍵就在于充分保證了農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民得到了看得見的實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠與利益。比如昆山市，采取的是按“一比一”進(jìn)行補(bǔ)償。一般的一戶農(nóng)民現(xiàn)有宅基地都在300平方米以上，拆遷之后按一比一進(jìn)行補(bǔ)償，即要在城里補(bǔ)300平方米的住宅，就是3套房子。農(nóng)民可以自己住一套，賣一套，然后再出租一套，一下子就成了富足階層，農(nóng)民理所當(dāng)然相當(dāng)擁護(hù)這種拆遷。我市雖然地處西部落后地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不能跟沿海相比，但核心道理是相通的，并且相應(yīng)的農(nóng)民的期望值也比沿海低很多，要滿足他們對于利益的要求并不是不可能的。我們在墊江縣一次與村民座談時了解到，只要政府愿意在城里補(bǔ)給農(nóng)民一套房子，他們就愿意退出現(xiàn)有宅基地，只要政府愿意提供給農(nóng)民與城里人一樣的社保，他們就愿意退出現(xiàn)有承包地?？梢?，要使農(nóng)村建設(shè)用地減少是有其實(shí)現(xiàn)途徑的，關(guān)鍵是要讓農(nóng)民的利益得到平衡與補(bǔ)償。