《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》）于2004年7月1日起實(shí)施，它是我國(guó)行政法體系中的一部重要法律?！缎姓S可法》的頒布施行，對(duì)于規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施管理，均具有十分重要的意義。眾所周知，作為國(guó)家宏觀調(diào)控和管理城市重要手段的城市規(guī)劃許可，是包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)行政管理制度的重要內(nèi)容。因而，《行政許可法》的實(shí)施必將對(duì)規(guī)劃許可制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。筆者結(jié)合《行政許可法》的學(xué)習(xí)和對(duì)規(guī)劃許可事項(xiàng)的認(rèn)識(shí)，談?wù)剬?duì)規(guī)劃許可幾個(gè)問(wèn)題的理解。
１、城市規(guī)劃行政許可的產(chǎn)生與發(fā)展
我國(guó)行政許可制度的產(chǎn)生和發(fā)展是政府管理職能變化的結(jié)果。建國(guó)初期，只有少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)域，如公安、市場(chǎng)管理等實(shí)行了許可制度，大多數(shù)行業(yè)、領(lǐng)域仍實(shí)行統(tǒng)一集中管理或計(jì)劃經(jīng)營(yíng)，且沿用數(shù)十年未變。20世紀(jì)80年代后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和法制化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)、文化等方面逐步建立起行政許可制度體系[1].與其它許可制度一樣，我國(guó)規(guī)劃許可制度的產(chǎn)生和發(fā)展也經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程。
（1）受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，建國(guó)以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，我國(guó)并沒(méi)有建立起真正意義上的規(guī)劃許可制度。建國(guó)后，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理采用直接控制下達(dá)計(jì)劃的方法，保證了從戰(zhàn)爭(zhēng)廢墟中建立起來(lái)的新中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)。當(dāng)時(shí)，我國(guó)從規(guī)劃理論到規(guī)劃程序、方法及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，也因此積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)[2].受“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)的影響，1960年11月召開(kāi)的全國(guó)計(jì)劃工作會(huì)議宣布“三年不搞城市規(guī)劃”，從此直至“文化*”結(jié)束，城市規(guī)劃工作都在走“下坡路”。因此，在建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，我國(guó)并沒(méi)有建立起真正意義上的規(guī)劃許可制度。1978年4月22日，國(guó)家計(jì)委、國(guó)家建委、財(cái)政部頒布的《關(guān)于基本建設(shè)程序的若干規(guī)定》指出：“凡在城市轄區(qū)內(nèi)選點(diǎn)的，要取得城市規(guī)劃部門(mén)的同意，并且要有協(xié)議文件。”這可以說(shuō)是規(guī)劃許可制度的雛型。
（2）《城市規(guī)劃條例》首次以行政法規(guī)的形式，對(duì)規(guī)劃許可制度做出規(guī)定。1980年10月，國(guó)家建委在北京召開(kāi)的全國(guó)城市規(guī)劃會(huì)議上提出要“盡快建立我國(guó)的城市規(guī)劃法制”。這對(duì)后來(lái)我國(guó)城市規(guī)劃工作的改革和發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用。這次會(huì)議以后，城市規(guī)劃立法被正式擺上議事日程。1984年1月5日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《城市規(guī)劃條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）?！稐l例》以行政法規(guī)的形式，對(duì)建設(shè)用地許可、臨時(shí)用地許可、建設(shè)工程許可及改變地形地貌活動(dòng)的許可做出了規(guī)定。因而，可以說(shuō)《條例》的頒布實(shí)行是我國(guó)規(guī)劃許可制度建立和規(guī)劃工作開(kāi)始納入法制軌道的重要標(biāo)志。實(shí)踐證明，它對(duì)城市規(guī)劃的編制審批和實(shí)施管理起到了極大的推動(dòng)作用。
（3）《城市規(guī)劃法》在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃許可制度進(jìn)行了系統(tǒng)構(gòu)建。隨著改革開(kāi)放的深入，1989年12月26日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《城市規(guī)劃法》）。這部號(hào)稱(chēng)城市規(guī)劃建設(shè)管理領(lǐng)域的“第一部法律”，在總結(jié)《城市規(guī)劃條例》的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上規(guī)定了“一書(shū)兩證”（《選址意見(jiàn)書(shū)》《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》）的規(guī)劃許可制度，確立了規(guī)劃管理的實(shí)施程序，明確了違反規(guī)劃的法律責(zé)任。在該法頒布實(shí)行后十多年的時(shí)間里，建設(shè)部還先后制定了若干配套規(guī)章及規(guī)范性文件，對(duì)城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)許可、外商投資城市規(guī)劃企業(yè)資格許可、注冊(cè)城市規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格和注冊(cè)登記許可等做了規(guī)定，構(gòu)建了完整的規(guī)劃許可制度體系。
２、城市規(guī)劃行政許可的適用范圍和設(shè)定權(quán)限
行政許可制度關(guān)系到社會(huì)重大利益，其范圍和設(shè)定不當(dāng)，既可能侵犯公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，也可能破壞國(guó)家法制統(tǒng)一，降低行政效率，導(dǎo)致社會(huì)失控或失去活力[3].為此，《行政許可法》對(duì)行政許可的設(shè)定和范圍做了規(guī)定。實(shí)踐中，必須以此為依據(jù)，確定規(guī)劃行政許可的適用范圍和設(shè)定權(quán)限。
2.1現(xiàn)行法律、法規(guī)設(shè)定的合法有效的規(guī)劃許可事項(xiàng)
（1）建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃許可。它是規(guī)劃部門(mén)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)及城市規(guī)劃，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目擬選地址進(jìn)行審核，以確認(rèn)其能否在該地址實(shí)施的一項(xiàng)行政管理工作，與建設(shè)計(jì)劃的落實(shí)、建設(shè)用地的供應(yīng)及建設(shè)工程的實(shí)施具有十分密切的關(guān)系[4].《城市規(guī)劃法》第三十條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃許可是通過(guò)核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》的形式做出的。《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》是發(fā)展計(jì)劃部門(mén)批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告的重要依據(jù)。
應(yīng)當(dāng)指出的是，規(guī)劃部門(mén)就開(kāi)發(fā)區(qū)選址核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)的行為也屬于行政許可，在實(shí)踐中不應(yīng)將其另立一類(lèi)[5].
（2）建設(shè)用地規(guī)劃許可。它是規(guī)劃部門(mén)為確定建設(shè)用地面積和范圍，提出土地使用規(guī)劃要求而實(shí)施的行政管理工作。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第三十一條及《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》（建設(shè)部第22號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《出讓辦法》）第九條等規(guī)定，建設(shè)用地規(guī)劃管理是通過(guò)核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的形式做出的。未取得該證的，土地管理部門(mén)不得供地。
這里應(yīng)注意兩個(gè)問(wèn)題。①關(guān)于臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可。《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）第五十六條、第五十七條及《出讓辦法》第七條、第十條規(guī)定臨時(shí)用地須經(jīng)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)（同意）。筆者認(rèn)為，這里的“臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可”屬于建設(shè)用地規(guī)劃許可的一個(gè)方面，實(shí)踐中可以不將其作為一個(gè)獨(dú)立的許可種類(lèi)。②關(guān)于建設(shè)用地規(guī)劃許可的變更與延續(xù)。由于客觀情況的多變，實(shí)踐中建設(shè)用地規(guī)劃許可的內(nèi)容并不是一成不變的，但變更須經(jīng)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)。建設(shè)用地規(guī)劃許可均有一定的有效期限，期限屆滿(mǎn)前被許可人擬在期限屆滿(mǎn)后繼續(xù)從事相應(yīng)活動(dòng)的，需提出“延續(xù)申請(qǐng)”的請(qǐng)求。筆者認(rèn)為，包括建設(shè)用地規(guī)劃許可在內(nèi)的所有行政許可的變更與延續(xù)均屬于行政許可實(shí)施程序中的正常工作，實(shí)踐中將其作為一個(gè)獨(dú)立的許可種類(lèi)的做法是不符合《行政許可法》規(guī)定的。臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可及建設(shè)工程規(guī)劃許可的變更與延續(xù)也是同樣道理，這里就不再贅述。
（3）建設(shè)工程規(guī)劃許可。它是規(guī)劃部門(mén)為使各類(lèi)建設(shè)工程符合規(guī)劃要求，而對(duì)其進(jìn)行的組織、控制、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)等行政管理活動(dòng)。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第三十二條規(guī)定，建設(shè)工程規(guī)劃許可是通過(guò)核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的形式做出的。其適用范圍為“新建、擴(kuò)建、改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線(xiàn)和其它工程設(shè)施”。具體地說(shuō)，這一范圍包括對(duì)房屋建筑、人防、防洪、市政管線(xiàn)、鐵路線(xiàn)路和站場(chǎng)、地下鐵路、道路、公路的樞紐和站場(chǎng)、橋梁、公園、城市綠地、行道路、河湖水系、水源井、圍墻等工程和其它構(gòu)筑物、城市雕塑、街頭廣告、建筑物外立面的裝修和改造等[6].
應(yīng)當(dāng)指出的是，現(xiàn)行法律法規(guī)中經(jīng)常出現(xiàn)“報(bào)經(jīng)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)”的規(guī)定，如對(duì)挖掘城市道路的批準(zhǔn)[7]、對(duì)改變共有部位的批準(zhǔn)、對(duì)改變地形地貌的批準(zhǔn)[8]、對(duì)戶(hù)外廣告設(shè)施的批準(zhǔn)、對(duì)住宅室內(nèi)裝飾裝修的批準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，這些事項(xiàng)符合行政許可的特征，應(yīng)屬于行政許可。此類(lèi)許可從總體上屬于“建設(shè)工程規(guī)劃許可”，實(shí)踐中不宜再作細(xì)化、予以單獨(dú)分類(lèi)[5].
2.2建設(shè)部規(guī)章及規(guī)范性文件確定的無(wú)合法依據(jù)、需以國(guó)務(wù)院決定形式公布的規(guī)劃許可事項(xiàng)
這類(lèi)許可事項(xiàng)包括城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)許可、外商投資城市規(guī)劃企業(yè)資格許可、注冊(cè)城市規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格及注冊(cè)登記許可。這3類(lèi)許可事項(xiàng)仍有待國(guó)務(wù)院決定是否予以保留，故其實(shí)施主體及權(quán)限、條件和程序、監(jiān)督與責(zé)任，下文不再涉及。
2.3不屬于規(guī)劃許可范圍的審批事項(xiàng)
《行政許可法》第三條第二款對(duì)不屬于行政許可范圍的審批事項(xiàng)做了規(guī)定。此外，還有一些本來(lái)就不屬于行政許可范圍的事項(xiàng)，法律沒(méi)有必要逐一列舉。筆者認(rèn)為，下列事項(xiàng)不屬于規(guī)劃許可。
（1）城市規(guī)劃的審批。它屬于“按照隸屬關(guān)系由上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)有關(guān)事項(xiàng)的審批”，非行政許可[9].
（2）建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的審批（審查）。《城市規(guī)劃法》沒(méi)有對(duì)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的審批（審查）做出規(guī)定，但一些地方性法規(guī)做了規(guī)定，如《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》第二十六條、《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》第二十八條。筆者認(rèn)為，這些法規(guī)規(guī)定的“建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的審批（審查）”，同樣非行政許可。理由是：首先，它屬于規(guī)劃部門(mén)核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的一個(gè)階段，而經(jīng)依法審批（審查）同意的設(shè)計(jì)方案，屬于《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的附圖（附件）；其次，它不具備《行政許可法》規(guī)定的行政許可的一般特征；再次，對(duì)于建設(shè)工程的實(shí)施，法律已設(shè)立了“建設(shè)工程規(guī)劃許可”，故在此以外再設(shè)一道許可既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)必要。
（3）建設(shè)工程的驗(yàn)線(xiàn)核準(zhǔn)。建設(shè)工程施工前的驗(yàn)線(xiàn)核準(zhǔn)，是各地規(guī)劃部門(mén)的習(xí)慣做法。對(duì)此，《城市規(guī)劃法》未做規(guī)定，但一些地方性法規(guī)做了規(guī)定，如《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》第二十六條。筆者認(rèn)為它不屬于行政許可，理由是：首先，《城市規(guī)劃法》第三十二條規(guī)定，建設(shè)單位在取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和其它有關(guān)批準(zhǔn)文件后，方可申請(qǐng)辦理開(kāi)工手續(xù)，為此，建設(shè)項(xiàng)目在開(kāi)工前，必須先取得建設(shè)工程規(guī)劃許可，而“驗(yàn)線(xiàn)核準(zhǔn)”只不過(guò)是確保該建設(shè)按許可內(nèi)容實(shí)施的一個(gè)措施，雖然符合行政許可的一般特征，但納入規(guī)劃部門(mén)對(duì)被許可人實(shí)施“監(jiān)督檢查”的范疇更為合適。其次，在該事項(xiàng)已經(jīng)設(shè)立許可的前提下，多設(shè)立一道許可，不符合《行政許可法》規(guī)定的便民和效率原則。
（4）建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收（檢驗(yàn)認(rèn)可）?！冻鞘幸?guī)劃法》第三十八條規(guī)定，規(guī)劃部門(mén)可以參加城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)重要建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收。這里需要注意兩個(gè)問(wèn)題，一是“可以參加”，二是“重要建設(shè)工程”。照此理解，建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收非行政許可。但是，與《城市規(guī)劃法》相配套的地方性法規(guī)及國(guó)務(wù)院決定卻有不同規(guī)定，前者如《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》第三十六條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)工程竣工后，城市規(guī)劃行政主管部門(mén)應(yīng)對(duì)建設(shè)工程是否符合城市規(guī)劃要求進(jìn)行檢驗(yàn)。符合規(guī)劃要求的，應(yīng)出具認(rèn)可文件”；后者如《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)文件）第三條規(guī)定：“工程竣工后，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)未出具認(rèn)可文件的，有關(guān)部門(mén)不得發(fā)給房屋產(chǎn)權(quán)證明等有關(guān)文件”。上述法規(guī)和文件中的竣工驗(yàn)收實(shí)際上已經(jīng)具備了行政許可的一般特征。但是，筆者認(rèn)為，建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收（檢驗(yàn)認(rèn)可）不屬于行政許可：其一，它屬于規(guī)劃部門(mén)對(duì)被許可人實(shí)施的一種監(jiān)督檢查措施（理由前文已述）；其二，若將其作為一類(lèi)許可，同樣不符合便民原則和效率原則；其三，上述法規(guī)和文件的規(guī)定實(shí)際上突破了《城市規(guī)劃法》的規(guī)定，不符合立法法的要求；其四，“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收”已被列入國(guó)務(wù)院取消的第一批行政審批項(xiàng)目之中。而且，根據(jù)建設(shè)部項(xiàng)目處理情況統(tǒng)計(jì)，“住宅小區(qū)等群體房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目綜合驗(yàn)收”也擬予以取消，改為備案[5].
（5）跨區(qū)域從事規(guī)劃編制任務(wù)的備案及城市規(guī)劃編制資質(zhì)年檢。
（6）外商投資城市規(guī)劃服務(wù)企業(yè)的備案。
（7）被拆遷房屋的性質(zhì)認(rèn)定
１、城市規(guī)劃行政許可的產(chǎn)生與發(fā)展
我國(guó)行政許可制度的產(chǎn)生和發(fā)展是政府管理職能變化的結(jié)果。建國(guó)初期，只有少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)域，如公安、市場(chǎng)管理等實(shí)行了許可制度，大多數(shù)行業(yè)、領(lǐng)域仍實(shí)行統(tǒng)一集中管理或計(jì)劃經(jīng)營(yíng)，且沿用數(shù)十年未變。20世紀(jì)80年代后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和法制化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)、文化等方面逐步建立起行政許可制度體系[1].與其它許可制度一樣，我國(guó)規(guī)劃許可制度的產(chǎn)生和發(fā)展也經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程。
（1）受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，建國(guó)以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，我國(guó)并沒(méi)有建立起真正意義上的規(guī)劃許可制度。建國(guó)后，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理采用直接控制下達(dá)計(jì)劃的方法，保證了從戰(zhàn)爭(zhēng)廢墟中建立起來(lái)的新中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)。當(dāng)時(shí)，我國(guó)從規(guī)劃理論到規(guī)劃程序、方法及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，也因此積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)[2].受“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)的影響，1960年11月召開(kāi)的全國(guó)計(jì)劃工作會(huì)議宣布“三年不搞城市規(guī)劃”，從此直至“文化*”結(jié)束，城市規(guī)劃工作都在走“下坡路”。因此，在建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，我國(guó)并沒(méi)有建立起真正意義上的規(guī)劃許可制度。1978年4月22日，國(guó)家計(jì)委、國(guó)家建委、財(cái)政部頒布的《關(guān)于基本建設(shè)程序的若干規(guī)定》指出：“凡在城市轄區(qū)內(nèi)選點(diǎn)的，要取得城市規(guī)劃部門(mén)的同意，并且要有協(xié)議文件。”這可以說(shuō)是規(guī)劃許可制度的雛型。
（2）《城市規(guī)劃條例》首次以行政法規(guī)的形式，對(duì)規(guī)劃許可制度做出規(guī)定。1980年10月，國(guó)家建委在北京召開(kāi)的全國(guó)城市規(guī)劃會(huì)議上提出要“盡快建立我國(guó)的城市規(guī)劃法制”。這對(duì)后來(lái)我國(guó)城市規(guī)劃工作的改革和發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用。這次會(huì)議以后，城市規(guī)劃立法被正式擺上議事日程。1984年1月5日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《城市規(guī)劃條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）?！稐l例》以行政法規(guī)的形式，對(duì)建設(shè)用地許可、臨時(shí)用地許可、建設(shè)工程許可及改變地形地貌活動(dòng)的許可做出了規(guī)定。因而，可以說(shuō)《條例》的頒布實(shí)行是我國(guó)規(guī)劃許可制度建立和規(guī)劃工作開(kāi)始納入法制軌道的重要標(biāo)志。實(shí)踐證明，它對(duì)城市規(guī)劃的編制審批和實(shí)施管理起到了極大的推動(dòng)作用。
（3）《城市規(guī)劃法》在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃許可制度進(jìn)行了系統(tǒng)構(gòu)建。隨著改革開(kāi)放的深入，1989年12月26日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《城市規(guī)劃法》）。這部號(hào)稱(chēng)城市規(guī)劃建設(shè)管理領(lǐng)域的“第一部法律”，在總結(jié)《城市規(guī)劃條例》的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上規(guī)定了“一書(shū)兩證”（《選址意見(jiàn)書(shū)》《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》）的規(guī)劃許可制度，確立了規(guī)劃管理的實(shí)施程序，明確了違反規(guī)劃的法律責(zé)任。在該法頒布實(shí)行后十多年的時(shí)間里，建設(shè)部還先后制定了若干配套規(guī)章及規(guī)范性文件，對(duì)城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)許可、外商投資城市規(guī)劃企業(yè)資格許可、注冊(cè)城市規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格和注冊(cè)登記許可等做了規(guī)定，構(gòu)建了完整的規(guī)劃許可制度體系。
２、城市規(guī)劃行政許可的適用范圍和設(shè)定權(quán)限
行政許可制度關(guān)系到社會(huì)重大利益，其范圍和設(shè)定不當(dāng)，既可能侵犯公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，也可能破壞國(guó)家法制統(tǒng)一，降低行政效率，導(dǎo)致社會(huì)失控或失去活力[3].為此，《行政許可法》對(duì)行政許可的設(shè)定和范圍做了規(guī)定。實(shí)踐中，必須以此為依據(jù)，確定規(guī)劃行政許可的適用范圍和設(shè)定權(quán)限。
2.1現(xiàn)行法律、法規(guī)設(shè)定的合法有效的規(guī)劃許可事項(xiàng)
（1）建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃許可。它是規(guī)劃部門(mén)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)及城市規(guī)劃，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目擬選地址進(jìn)行審核，以確認(rèn)其能否在該地址實(shí)施的一項(xiàng)行政管理工作，與建設(shè)計(jì)劃的落實(shí)、建設(shè)用地的供應(yīng)及建設(shè)工程的實(shí)施具有十分密切的關(guān)系[4].《城市規(guī)劃法》第三十條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃許可是通過(guò)核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》的形式做出的。《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》是發(fā)展計(jì)劃部門(mén)批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告的重要依據(jù)。
應(yīng)當(dāng)指出的是，規(guī)劃部門(mén)就開(kāi)發(fā)區(qū)選址核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)的行為也屬于行政許可，在實(shí)踐中不應(yīng)將其另立一類(lèi)[5].
（2）建設(shè)用地規(guī)劃許可。它是規(guī)劃部門(mén)為確定建設(shè)用地面積和范圍，提出土地使用規(guī)劃要求而實(shí)施的行政管理工作。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第三十一條及《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》（建設(shè)部第22號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《出讓辦法》）第九條等規(guī)定，建設(shè)用地規(guī)劃管理是通過(guò)核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的形式做出的。未取得該證的，土地管理部門(mén)不得供地。
這里應(yīng)注意兩個(gè)問(wèn)題。①關(guān)于臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可。《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）第五十六條、第五十七條及《出讓辦法》第七條、第十條規(guī)定臨時(shí)用地須經(jīng)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)（同意）。筆者認(rèn)為，這里的“臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可”屬于建設(shè)用地規(guī)劃許可的一個(gè)方面，實(shí)踐中可以不將其作為一個(gè)獨(dú)立的許可種類(lèi)。②關(guān)于建設(shè)用地規(guī)劃許可的變更與延續(xù)。由于客觀情況的多變，實(shí)踐中建設(shè)用地規(guī)劃許可的內(nèi)容并不是一成不變的，但變更須經(jīng)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)。建設(shè)用地規(guī)劃許可均有一定的有效期限，期限屆滿(mǎn)前被許可人擬在期限屆滿(mǎn)后繼續(xù)從事相應(yīng)活動(dòng)的，需提出“延續(xù)申請(qǐng)”的請(qǐng)求。筆者認(rèn)為，包括建設(shè)用地規(guī)劃許可在內(nèi)的所有行政許可的變更與延續(xù)均屬于行政許可實(shí)施程序中的正常工作，實(shí)踐中將其作為一個(gè)獨(dú)立的許可種類(lèi)的做法是不符合《行政許可法》規(guī)定的。臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可及建設(shè)工程規(guī)劃許可的變更與延續(xù)也是同樣道理，這里就不再贅述。
（3）建設(shè)工程規(guī)劃許可。它是規(guī)劃部門(mén)為使各類(lèi)建設(shè)工程符合規(guī)劃要求，而對(duì)其進(jìn)行的組織、控制、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)等行政管理活動(dòng)。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第三十二條規(guī)定，建設(shè)工程規(guī)劃許可是通過(guò)核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的形式做出的。其適用范圍為“新建、擴(kuò)建、改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線(xiàn)和其它工程設(shè)施”。具體地說(shuō)，這一范圍包括對(duì)房屋建筑、人防、防洪、市政管線(xiàn)、鐵路線(xiàn)路和站場(chǎng)、地下鐵路、道路、公路的樞紐和站場(chǎng)、橋梁、公園、城市綠地、行道路、河湖水系、水源井、圍墻等工程和其它構(gòu)筑物、城市雕塑、街頭廣告、建筑物外立面的裝修和改造等[6].
應(yīng)當(dāng)指出的是，現(xiàn)行法律法規(guī)中經(jīng)常出現(xiàn)“報(bào)經(jīng)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)”的規(guī)定，如對(duì)挖掘城市道路的批準(zhǔn)[7]、對(duì)改變共有部位的批準(zhǔn)、對(duì)改變地形地貌的批準(zhǔn)[8]、對(duì)戶(hù)外廣告設(shè)施的批準(zhǔn)、對(duì)住宅室內(nèi)裝飾裝修的批準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，這些事項(xiàng)符合行政許可的特征，應(yīng)屬于行政許可。此類(lèi)許可從總體上屬于“建設(shè)工程規(guī)劃許可”，實(shí)踐中不宜再作細(xì)化、予以單獨(dú)分類(lèi)[5].
2.2建設(shè)部規(guī)章及規(guī)范性文件確定的無(wú)合法依據(jù)、需以國(guó)務(wù)院決定形式公布的規(guī)劃許可事項(xiàng)
這類(lèi)許可事項(xiàng)包括城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)許可、外商投資城市規(guī)劃企業(yè)資格許可、注冊(cè)城市規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格及注冊(cè)登記許可。這3類(lèi)許可事項(xiàng)仍有待國(guó)務(wù)院決定是否予以保留，故其實(shí)施主體及權(quán)限、條件和程序、監(jiān)督與責(zé)任，下文不再涉及。
2.3不屬于規(guī)劃許可范圍的審批事項(xiàng)
《行政許可法》第三條第二款對(duì)不屬于行政許可范圍的審批事項(xiàng)做了規(guī)定。此外，還有一些本來(lái)就不屬于行政許可范圍的事項(xiàng)，法律沒(méi)有必要逐一列舉。筆者認(rèn)為，下列事項(xiàng)不屬于規(guī)劃許可。
（1）城市規(guī)劃的審批。它屬于“按照隸屬關(guān)系由上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)有關(guān)事項(xiàng)的審批”，非行政許可[9].
（2）建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的審批（審查）。《城市規(guī)劃法》沒(méi)有對(duì)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的審批（審查）做出規(guī)定，但一些地方性法規(guī)做了規(guī)定，如《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》第二十六條、《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》第二十八條。筆者認(rèn)為，這些法規(guī)規(guī)定的“建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的審批（審查）”，同樣非行政許可。理由是：首先，它屬于規(guī)劃部門(mén)核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的一個(gè)階段，而經(jīng)依法審批（審查）同意的設(shè)計(jì)方案，屬于《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的附圖（附件）；其次，它不具備《行政許可法》規(guī)定的行政許可的一般特征；再次，對(duì)于建設(shè)工程的實(shí)施，法律已設(shè)立了“建設(shè)工程規(guī)劃許可”，故在此以外再設(shè)一道許可既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)必要。
（3）建設(shè)工程的驗(yàn)線(xiàn)核準(zhǔn)。建設(shè)工程施工前的驗(yàn)線(xiàn)核準(zhǔn)，是各地規(guī)劃部門(mén)的習(xí)慣做法。對(duì)此，《城市規(guī)劃法》未做規(guī)定，但一些地方性法規(guī)做了規(guī)定，如《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》第二十六條。筆者認(rèn)為它不屬于行政許可，理由是：首先，《城市規(guī)劃法》第三十二條規(guī)定，建設(shè)單位在取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和其它有關(guān)批準(zhǔn)文件后，方可申請(qǐng)辦理開(kāi)工手續(xù)，為此，建設(shè)項(xiàng)目在開(kāi)工前，必須先取得建設(shè)工程規(guī)劃許可，而“驗(yàn)線(xiàn)核準(zhǔn)”只不過(guò)是確保該建設(shè)按許可內(nèi)容實(shí)施的一個(gè)措施，雖然符合行政許可的一般特征，但納入規(guī)劃部門(mén)對(duì)被許可人實(shí)施“監(jiān)督檢查”的范疇更為合適。其次，在該事項(xiàng)已經(jīng)設(shè)立許可的前提下，多設(shè)立一道許可，不符合《行政許可法》規(guī)定的便民和效率原則。
（4）建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收（檢驗(yàn)認(rèn)可）?！冻鞘幸?guī)劃法》第三十八條規(guī)定，規(guī)劃部門(mén)可以參加城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)重要建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收。這里需要注意兩個(gè)問(wèn)題，一是“可以參加”，二是“重要建設(shè)工程”。照此理解，建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收非行政許可。但是，與《城市規(guī)劃法》相配套的地方性法規(guī)及國(guó)務(wù)院決定卻有不同規(guī)定，前者如《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》第三十六條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)工程竣工后，城市規(guī)劃行政主管部門(mén)應(yīng)對(duì)建設(shè)工程是否符合城市規(guī)劃要求進(jìn)行檢驗(yàn)。符合規(guī)劃要求的，應(yīng)出具認(rèn)可文件”；后者如《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)文件）第三條規(guī)定：“工程竣工后，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)未出具認(rèn)可文件的，有關(guān)部門(mén)不得發(fā)給房屋產(chǎn)權(quán)證明等有關(guān)文件”。上述法規(guī)和文件中的竣工驗(yàn)收實(shí)際上已經(jīng)具備了行政許可的一般特征。但是，筆者認(rèn)為，建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收（檢驗(yàn)認(rèn)可）不屬于行政許可：其一，它屬于規(guī)劃部門(mén)對(duì)被許可人實(shí)施的一種監(jiān)督檢查措施（理由前文已述）；其二，若將其作為一類(lèi)許可，同樣不符合便民原則和效率原則；其三，上述法規(guī)和文件的規(guī)定實(shí)際上突破了《城市規(guī)劃法》的規(guī)定，不符合立法法的要求；其四，“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收”已被列入國(guó)務(wù)院取消的第一批行政審批項(xiàng)目之中。而且，根據(jù)建設(shè)部項(xiàng)目處理情況統(tǒng)計(jì)，“住宅小區(qū)等群體房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目綜合驗(yàn)收”也擬予以取消，改為備案[5].
（5）跨區(qū)域從事規(guī)劃編制任務(wù)的備案及城市規(guī)劃編制資質(zhì)年檢。
（6）外商投資城市規(guī)劃服務(wù)企業(yè)的備案。
（7）被拆遷房屋的性質(zhì)認(rèn)定