項目審計凸現(xiàn)七大問題
近年來，隨著經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，各級政府公益性和基礎性項目的建設規(guī)模越來越大，從根本上改善了城市的基礎設施、投資環(huán)境，提高了城市的綜合實力，促進了各地國民經(jīng)濟的全面發(fā)展和社會進步。但是，我們通過對一些政府投資的項目審計發(fā)現(xiàn)，在工程熱火朝天的背后，部分政府投資項目由于決策、管理、機制等方面存在不足，項目建設中也出現(xiàn)了不容忽視問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一、項目前期工作缺乏深度。建設項目前期工作是從建設項目醞釀決定到開工建設以前進行的各項工作，是建設程序中一個非常重要的階段。根據(jù)我國現(xiàn)行的基本建設程序，基本建設前期工作主要包括：提出項目建議書、編制可行性研究報告、進行設計和編制工程概預算，以及按照管理權(quán)限提請有關(guān)單位審批等。但是在實際工作中，許多政府投資項目沒有進行深入細致的前期準備工作，造成項目決策走了過場、流于形式，立項批復建設內(nèi)容與實際應建設內(nèi)容出入較大，甚至有些項目已經(jīng)竣工，前期建設手續(xù)尚未完成，投資概算對造價的控制失去意義；有的更是拍腦袋，盲目上馬，造成大量的“政績工程”和“面子工程”的出現(xiàn)。
二、項目組織管理薄弱。工程建設管理具有很強的專業(yè)性，工程建設中需要進行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多、要求很高?，F(xiàn)在很多政府工程項目的管理，都要“先搭臺，后唱戲”，大都是從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員，臨時組建“工程項目指揮部”進行管理。而臨時組建的項目班子，人員素質(zhì)參差不齊，一些班子的負責人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導擔任，在項目決策、概預算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗。在實踐中，如有些項目缺乏科學決策，隨意變更設計內(nèi)容，致使投資的項目達不到預期的效果；勘察設計部門、監(jiān)理部門、施工單位和建設業(yè)主惡意串標，虛報工程量、高套定額騙取國家資金；施工單位偷工減料，工程建設質(zhì)量低劣；有些建設單位在工程項目組織管理和現(xiàn)場施工管理上被施工單位牽著鼻子走，對超計劃投資部分未按規(guī)定程序重新進行報批，而是先斬后奏，造成既定事實，再要求增加投資；管理不善造成損失浪費、無效投資以及建成后運行效益低下等一些違反工程建設程序和客觀規(guī)律的問題時有發(fā)生。
三、項目招投標不規(guī)范。從調(diào)查的情況看，部分項目存在不公開招標或以其他方式規(guī)避招標現(xiàn)象。有的應該公開招標的項目以邀請招標或議標的方式來代替，或利用職權(quán)違法指定分包；有的擅自將招標范圍限定于主體建筑工程，而依法應招標的一些配套附屬工程則直接發(fā)包；有的施工單位通過招投標中標后，出賣資質(zhì)，違規(guī)；部分標底編制比較粗糙，項目內(nèi)容不完整，存在漏算、多算現(xiàn)象；有的對一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)不敲死，暫定價項目較多，留有活口；甚至有些建設單位拋開招標結(jié)果另起爐灶，違背招標文件的實質(zhì)性內(nèi)容簽訂合同；更有部分項目不搞招投標，直接指定施工隊伍。以老河口市為例，2005年有162.64萬元的市政工程未訂合同就進行施工。
四、工程監(jiān)理履行職責不到位。部分建設項目應實行工程監(jiān)理卻沒有實行；有的盡管實行了工程監(jiān)理，但在工程監(jiān)理機構(gòu)的確定上，卻并沒有通過招投標的方式；有的實行同體監(jiān)理，即監(jiān)理單位與施工單位是隸屬關(guān)系，出現(xiàn)“兒子”監(jiān)理“老子”的怪現(xiàn)象；有的監(jiān)理不負責任，默認施工單位隨意變更工程；有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范，簽證內(nèi)容不全，甚至弄虛作假，違規(guī)簽證，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了可趁之機；有的只對工程量進行簽證，未對價格進行確認；簽證不及時，沒有現(xiàn)場簽證，而是事后補簽，這些在很大程度上影響了變更聯(lián)系單的真實性和有效性。由于缺乏有效的監(jiān)督制約機制，造成監(jiān)理單位不認真履行職責，發(fā)揮不了工程監(jiān)理應有的作用。 來源：www.examda.com
五、竣工結(jié)算高估冒算現(xiàn)象嚴重。部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動，抱有蒙混過關(guān)的僥幸心理，故意抬高工程造價，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價不切實際。有的施工合同簽訂不規(guī)范，對合同中必須簽訂的條款如：材料價格、人工單價調(diào)整問題，故意不簽、少簽，給以后的市場價格定價留出了余地。以湖北省老河口市為例，市審計局兩年多來對政府投資的42個建筑工程竣工決算審計結(jié)果表明：審核工程結(jié)算1.2億元，審定金額9237萬元，核減施工單位高估冒算金額達2763萬元，平均核減率達23%%。高估冒算主要表現(xiàn)有重復計算、變更調(diào)減部分不扣除、不按招標規(guī)定下浮、高套定額或建設單位高價簽證等。 六、工程概算先天不足，超投資現(xiàn)象突出。政府主管部門審定的投資額確定后，工程建設單位應該精心準備、科學合理地組織實施，嚴格地監(jiān)控，把工程建設實施中各階段的工程造價實際發(fā)生額度控制在限額以內(nèi)?？赡壳暗那闆r是，很多項目實地勘測不細、設計深度不夠，投資概算過于粗糙，在沒有做好必要準備的情況下急于開工，造成邊設計、邊施工、邊變更。由于對項目更改的必要性和合理性沒有監(jiān)督，對更改造成的損失沒有相應的責任制約，很多項目存在以行政領(lǐng)導人的好惡為標準，對施工中的工程想改就改，有的項目一改再改，造成實際施工與計劃脫節(jié)，人為的出現(xiàn)大量的計劃外工程項目，結(jié)果導致項目投資失控。以2005年至2006年已完工程為例，24個項目計劃投資1541.4萬元，實際完工投資1986.59萬元，造成超計劃投資445.19萬元，超投資部分占計劃投資額的28.88%。
七、投資體制改革不徹底。突出表現(xiàn)在政府建設項目中投資、建設、運營管理“三分離”的投資體制落實不到位。投資與建設、建設與管理混為一體，行政行為直接融入工程項目的實施過程中，常常是政府直接組織項目建設，行政權(quán)力過度集中，在工程質(zhì)量、財務管理、招投標等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上缺乏有效的監(jiān)督制約機制，政府既當裁判員又當運動員，結(jié)果導致項目投資工期較長、工程質(zhì)量難以保證，而且難以實施有效監(jiān)管，容易滋生腐敗現(xiàn)象。
投資管理亟待改進
由于政府投資項目管理中存在諸多問題，給少數(shù)心懷不軌者中飽私囊提供了可乘之機，致使國家遭受嚴重損失，因此，加強政府投資項目的管理已是刻不容緩。要解決好政府投資項目中存在的問題，筆者建議應對政府投資項目的管理模式及投資管理、投資控制辦法進行改革。
1.改革政府建設項目投資管理的模式。逐步限制政府投資項目臨時組建工程管理機構(gòu)管理項目的作法，改為委托專業(yè)的工程項目管理公司負責項目的運作。在建設過程中按照市場經(jīng)濟的運作機制，對工程前期工作、設計委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責，政府職能重點放在項目決策、資金運籌和監(jiān)督管理方面。
2.建立和完善政府建設項目投資管理制度。一是招標投標制度。招標投標的目的，不僅僅是優(yōu)選好的承包商，也是為了保證政府的廉潔。依照招標投標法的規(guī)定，不僅施工要招標，勘察設計、監(jiān)理和設備采購都應招標。在招投標工作中要嚴格實施“陽光工程”，避免“暗箱操作”。二是投資控制和審計監(jiān)督制度。為了有效地控制工程造價，項目建設必須做到：先勘察后設計、先設計后施工、先驗收后使用，杜絕隨意變更項目增加投資，維護計劃管理的權(quán)威性。國家審計機關(guān)要加大對政府投資項目的跟蹤審計力度，及時制止超計劃、超規(guī)模的建設項目，不要等“木已成舟”后再去查糾此類問題。三是監(jiān)督制度。政府工程投資額巨大，必須建立監(jiān)督制衡機制，紀檢、監(jiān)察、計劃、財政、建設、審計和工程項目的使用部門，都應當在各自的職責范圍內(nèi)加強對政府投資工程運作過程的監(jiān)督。四是工程監(jiān)理制度。凡政府投融資建設項目的監(jiān)理機構(gòu)，必須通過招投標的方式確定，建設管理部門要加強對工程監(jiān)理機構(gòu)的監(jiān)督檢查，嚴把監(jiān)理資質(zhì)關(guān)，實行監(jiān)理人員持證上崗，促使監(jiān)理機構(gòu)有效履行職責。對不認真履行監(jiān)理職責的，要實施責任追究，并實行不信任制度。五是變更簽證會審制度。嚴格控制施工現(xiàn)場簽證，按投資額確定項目變更審批額度，對超過額度部分，要經(jīng)黨政聯(lián)席會議或黨組集體討論審查確認，必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設計、審計四位一體共同確認方可納入決算，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生。確需進行的設計修改，引起工程量變化需要增加投資的，應當按程序報批。
3.完善政府建設項目投資財務管理。將現(xiàn)行政府投資工程財政撥款方式由財政撥款給工程建設管理部門（建設單位），再由建設單位撥給施工和監(jiān)理單位的方式，改為由財政部門根據(jù)建設單位簽證，按進度將工程款直接撥付給施工和監(jiān)理單位。這種支付方式有利于減少各個項目的資金積壓，盤活財政資金，提高財政資金的投資效益。
近年來，隨著經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，各級政府公益性和基礎性項目的建設規(guī)模越來越大，從根本上改善了城市的基礎設施、投資環(huán)境，提高了城市的綜合實力，促進了各地國民經(jīng)濟的全面發(fā)展和社會進步。但是，我們通過對一些政府投資的項目審計發(fā)現(xiàn)，在工程熱火朝天的背后，部分政府投資項目由于決策、管理、機制等方面存在不足，項目建設中也出現(xiàn)了不容忽視問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一、項目前期工作缺乏深度。建設項目前期工作是從建設項目醞釀決定到開工建設以前進行的各項工作，是建設程序中一個非常重要的階段。根據(jù)我國現(xiàn)行的基本建設程序，基本建設前期工作主要包括：提出項目建議書、編制可行性研究報告、進行設計和編制工程概預算，以及按照管理權(quán)限提請有關(guān)單位審批等。但是在實際工作中，許多政府投資項目沒有進行深入細致的前期準備工作，造成項目決策走了過場、流于形式，立項批復建設內(nèi)容與實際應建設內(nèi)容出入較大，甚至有些項目已經(jīng)竣工，前期建設手續(xù)尚未完成，投資概算對造價的控制失去意義；有的更是拍腦袋，盲目上馬，造成大量的“政績工程”和“面子工程”的出現(xiàn)。
二、項目組織管理薄弱。工程建設管理具有很強的專業(yè)性，工程建設中需要進行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多、要求很高?，F(xiàn)在很多政府工程項目的管理，都要“先搭臺，后唱戲”，大都是從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員，臨時組建“工程項目指揮部”進行管理。而臨時組建的項目班子，人員素質(zhì)參差不齊，一些班子的負責人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導擔任，在項目決策、概預算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗。在實踐中，如有些項目缺乏科學決策，隨意變更設計內(nèi)容，致使投資的項目達不到預期的效果；勘察設計部門、監(jiān)理部門、施工單位和建設業(yè)主惡意串標，虛報工程量、高套定額騙取國家資金；施工單位偷工減料，工程建設質(zhì)量低劣；有些建設單位在工程項目組織管理和現(xiàn)場施工管理上被施工單位牽著鼻子走，對超計劃投資部分未按規(guī)定程序重新進行報批，而是先斬后奏，造成既定事實，再要求增加投資；管理不善造成損失浪費、無效投資以及建成后運行效益低下等一些違反工程建設程序和客觀規(guī)律的問題時有發(fā)生。
三、項目招投標不規(guī)范。從調(diào)查的情況看，部分項目存在不公開招標或以其他方式規(guī)避招標現(xiàn)象。有的應該公開招標的項目以邀請招標或議標的方式來代替，或利用職權(quán)違法指定分包；有的擅自將招標范圍限定于主體建筑工程，而依法應招標的一些配套附屬工程則直接發(fā)包；有的施工單位通過招投標中標后，出賣資質(zhì)，違規(guī)；部分標底編制比較粗糙，項目內(nèi)容不完整，存在漏算、多算現(xiàn)象；有的對一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)不敲死，暫定價項目較多，留有活口；甚至有些建設單位拋開招標結(jié)果另起爐灶，違背招標文件的實質(zhì)性內(nèi)容簽訂合同；更有部分項目不搞招投標，直接指定施工隊伍。以老河口市為例，2005年有162.64萬元的市政工程未訂合同就進行施工。
四、工程監(jiān)理履行職責不到位。部分建設項目應實行工程監(jiān)理卻沒有實行；有的盡管實行了工程監(jiān)理，但在工程監(jiān)理機構(gòu)的確定上，卻并沒有通過招投標的方式；有的實行同體監(jiān)理，即監(jiān)理單位與施工單位是隸屬關(guān)系，出現(xiàn)“兒子”監(jiān)理“老子”的怪現(xiàn)象；有的監(jiān)理不負責任，默認施工單位隨意變更工程；有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范，簽證內(nèi)容不全，甚至弄虛作假，違規(guī)簽證，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了可趁之機；有的只對工程量進行簽證，未對價格進行確認；簽證不及時，沒有現(xiàn)場簽證，而是事后補簽，這些在很大程度上影響了變更聯(lián)系單的真實性和有效性。由于缺乏有效的監(jiān)督制約機制，造成監(jiān)理單位不認真履行職責，發(fā)揮不了工程監(jiān)理應有的作用。 來源：www.examda.com
五、竣工結(jié)算高估冒算現(xiàn)象嚴重。部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動，抱有蒙混過關(guān)的僥幸心理，故意抬高工程造價，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價不切實際。有的施工合同簽訂不規(guī)范，對合同中必須簽訂的條款如：材料價格、人工單價調(diào)整問題，故意不簽、少簽，給以后的市場價格定價留出了余地。以湖北省老河口市為例，市審計局兩年多來對政府投資的42個建筑工程竣工決算審計結(jié)果表明：審核工程結(jié)算1.2億元，審定金額9237萬元，核減施工單位高估冒算金額達2763萬元，平均核減率達23%%。高估冒算主要表現(xiàn)有重復計算、變更調(diào)減部分不扣除、不按招標規(guī)定下浮、高套定額或建設單位高價簽證等。 六、工程概算先天不足，超投資現(xiàn)象突出。政府主管部門審定的投資額確定后，工程建設單位應該精心準備、科學合理地組織實施，嚴格地監(jiān)控，把工程建設實施中各階段的工程造價實際發(fā)生額度控制在限額以內(nèi)?？赡壳暗那闆r是，很多項目實地勘測不細、設計深度不夠，投資概算過于粗糙，在沒有做好必要準備的情況下急于開工，造成邊設計、邊施工、邊變更。由于對項目更改的必要性和合理性沒有監(jiān)督，對更改造成的損失沒有相應的責任制約，很多項目存在以行政領(lǐng)導人的好惡為標準，對施工中的工程想改就改，有的項目一改再改，造成實際施工與計劃脫節(jié)，人為的出現(xiàn)大量的計劃外工程項目，結(jié)果導致項目投資失控。以2005年至2006年已完工程為例，24個項目計劃投資1541.4萬元，實際完工投資1986.59萬元，造成超計劃投資445.19萬元，超投資部分占計劃投資額的28.88%。
七、投資體制改革不徹底。突出表現(xiàn)在政府建設項目中投資、建設、運營管理“三分離”的投資體制落實不到位。投資與建設、建設與管理混為一體，行政行為直接融入工程項目的實施過程中，常常是政府直接組織項目建設，行政權(quán)力過度集中，在工程質(zhì)量、財務管理、招投標等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上缺乏有效的監(jiān)督制約機制，政府既當裁判員又當運動員，結(jié)果導致項目投資工期較長、工程質(zhì)量難以保證，而且難以實施有效監(jiān)管，容易滋生腐敗現(xiàn)象。
投資管理亟待改進
由于政府投資項目管理中存在諸多問題，給少數(shù)心懷不軌者中飽私囊提供了可乘之機，致使國家遭受嚴重損失，因此，加強政府投資項目的管理已是刻不容緩。要解決好政府投資項目中存在的問題，筆者建議應對政府投資項目的管理模式及投資管理、投資控制辦法進行改革。
1.改革政府建設項目投資管理的模式。逐步限制政府投資項目臨時組建工程管理機構(gòu)管理項目的作法，改為委托專業(yè)的工程項目管理公司負責項目的運作。在建設過程中按照市場經(jīng)濟的運作機制，對工程前期工作、設計委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責，政府職能重點放在項目決策、資金運籌和監(jiān)督管理方面。
2.建立和完善政府建設項目投資管理制度。一是招標投標制度。招標投標的目的，不僅僅是優(yōu)選好的承包商，也是為了保證政府的廉潔。依照招標投標法的規(guī)定，不僅施工要招標，勘察設計、監(jiān)理和設備采購都應招標。在招投標工作中要嚴格實施“陽光工程”，避免“暗箱操作”。二是投資控制和審計監(jiān)督制度。為了有效地控制工程造價，項目建設必須做到：先勘察后設計、先設計后施工、先驗收后使用，杜絕隨意變更項目增加投資，維護計劃管理的權(quán)威性。國家審計機關(guān)要加大對政府投資項目的跟蹤審計力度，及時制止超計劃、超規(guī)模的建設項目，不要等“木已成舟”后再去查糾此類問題。三是監(jiān)督制度。政府工程投資額巨大，必須建立監(jiān)督制衡機制，紀檢、監(jiān)察、計劃、財政、建設、審計和工程項目的使用部門，都應當在各自的職責范圍內(nèi)加強對政府投資工程運作過程的監(jiān)督。四是工程監(jiān)理制度。凡政府投融資建設項目的監(jiān)理機構(gòu)，必須通過招投標的方式確定，建設管理部門要加強對工程監(jiān)理機構(gòu)的監(jiān)督檢查，嚴把監(jiān)理資質(zhì)關(guān)，實行監(jiān)理人員持證上崗，促使監(jiān)理機構(gòu)有效履行職責。對不認真履行監(jiān)理職責的，要實施責任追究，并實行不信任制度。五是變更簽證會審制度。嚴格控制施工現(xiàn)場簽證，按投資額確定項目變更審批額度，對超過額度部分，要經(jīng)黨政聯(lián)席會議或黨組集體討論審查確認，必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設計、審計四位一體共同確認方可納入決算，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生。確需進行的設計修改，引起工程量變化需要增加投資的，應當按程序報批。
3.完善政府建設項目投資財務管理。將現(xiàn)行政府投資工程財政撥款方式由財政撥款給工程建設管理部門（建設單位），再由建設單位撥給施工和監(jiān)理單位的方式，改為由財政部門根據(jù)建設單位簽證，按進度將工程款直接撥付給施工和監(jiān)理單位。這種支付方式有利于減少各個項目的資金積壓，盤活財政資金，提高財政資金的投資效益。