在當前形勢下，大力推進節(jié)約集約用地是整個土地管理工作的重要抓手。而對處于保護資源與保障發(fā)展兩難境地的土地利用規(guī)劃來說，節(jié)約集約用地也是的駛向光明彼岸的路徑。
用市場化手段提高用地成本
研究表明，我國的土地利用中，現(xiàn)存在20%到30%的水分。這也是我國土地利用粗放和浪費的比例。
規(guī)劃專家鄭振源認為，造成土地利用粗放和浪費，主要有三個原因：一是地方政府競爭性的招商引資和分灶吃飯的財政制度。二是低價征地、高價出讓，以地生財?shù)哪Ｊ?。三是低成本的土地供給，這也是最根本的原因。
鄭振源說，現(xiàn)在開發(fā)商手里的資金來得很容易，拿土地使用證去銀行馬上就可以貸款。土地供給的成本很低，這樣就造成了用地越多越有利。比如說，城市建設(shè)中的大廣場、大馬路，一個區(qū)政府辦公樓蓋得像天安門，一個工廠占的地可以蓋四個工廠，原因就是土地便宜。農(nóng)村中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、工業(yè)大院占了很多地，原因也是集體土地來得容易。所以說，造成土地粗放利用的根本原因是低成本的土地供給。
“要把建設(shè)占用耕地規(guī)模壓下來，把20%到30%的粗放利用水分擠出去，必須進行相應(yīng)的制度改革?！编嵳裨凑J為，“多要地就得多花錢，要好地就得多花錢，這樣大家就會主動地考慮如何節(jié)約用地，才能促使用地單位節(jié)約用地。不進行市場化改革，達不到節(jié)約用地的目的。只有市場才能提高土地的利用效率。”
部有關(guān)業(yè)務(wù)司負責(zé)人說，節(jié)約集約用地是我們管理工作的重要內(nèi)容。不能說這塊地批了就完事了，這塊地批得集約還是不集約才是我們的管理目標。他認為，推行節(jié)約集約用地，真正起作用的，是價值規(guī)律以及政府職能的轉(zhuǎn)變。沒有這個，其他的都是權(quán)宜之計。問題是，現(xiàn)在大家關(guān)注的都是批地，至于后面的監(jiān)管就不關(guān)注了。
北京市國土資源局副局長張維提出，應(yīng)該關(guān)注建設(shè)用地再利用的周期，很多建設(shè)用地是可以再利用的，但不同土地再利用的周期和強度不一樣。現(xiàn)在要考慮的是，怎樣才能把這些地“拎”出來。因為這樣的話，增量控制就有一定的保障。他認為，應(yīng)該將盤活存量和新增占地的成本進行對比。北京已經(jīng)做過這樣的分析，將一個工廠存量土地的置換，與在廠子周邊征用農(nóng)用地的補償成本進行對比?！拔覀兯氵^，有可能搬一個廠子成本更低。”
胡存智認為，現(xiàn)在工業(yè)用地鋪張浪費，與城市居住用地過度密集同時存在。城市建設(shè)中占用良田攤大餅的建設(shè)方式已經(jīng)成風(fēng)?？雌饋?，這種沿著道路旁邊建設(shè)的方式成本最低，但從城市長遠來看，其成本昂，因為城市發(fā)展到一定程度就不行了，要建立交橋，就更貴了。
保住18億畝耕地必須建立利益機制，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，而不只是調(diào)動政府的積極性。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授嚴金明認為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于國家這種說法值得斟酌。因為做規(guī)劃的時候，同一塊地是規(guī)劃成30層高樓，還是規(guī)劃成農(nóng)田，收益差距非常明顯?，F(xiàn)在雖然理論上說發(fā)展權(quán)屬于國家，實際上對發(fā)展權(quán)要進行界定，要進行細化和量化。他提出，發(fā)展權(quán)應(yīng)該在不同主體之間共享，對取消發(fā)展權(quán)的要給予適當?shù)难a償。不然，國家憑什么把農(nóng)民的地劃成基本農(nóng)田？
因此有專家提出，規(guī)劃不僅是技術(shù)問題，也是政策問題，修編規(guī)劃在考慮技術(shù)層面的同時也要考慮提出相應(yīng)的政策?！袄缁巨r(nóng)田為什么地方政府不愿意劃？老百姓也不愿意劃？從老百姓的角度考慮也有道理，無緣無故把我的耕地劃成基本農(nóng)田，然后就開始來限制我，不許種果樹，不讓蓋房子。限制我可以，但你給我什么好處了？權(quán)利和義務(wù)是相等的，規(guī)劃不能只是強調(diào)限制，沒有讓群眾得到利益?！北本┐髮W(xué)教授林堅提出，要盡快樹立資源資產(chǎn)并重的觀念。他認為，目前我國的土地利用總體規(guī)劃，從整個體系來說，非常大的關(guān)注點在資源保護問題。但對土地本身來說，其資產(chǎn)的屬性也是非常重要的。尤其是《物權(quán)法》通過以后，如何衡量和量化土地本身的資產(chǎn)屬性，并將它納入整個已有的資源保護體系中，是這輪土地利用規(guī)劃有別于其他規(guī)劃的地方。只有將資源管理與資產(chǎn)管理融合起來，才能創(chuàng)造具有中國特色的規(guī)劃管理。
人均用地標準，我們沒有資格和別人比
“做規(guī)劃要講國情。在用地標準上，我們沒有資格跟人家比，一點資格都沒有。美國、澳大利亞，我們比不起。要比只能向我們的鄰居日本學(xué)習(xí)，向韓國學(xué)習(xí)，向臺灣和香港學(xué)習(xí)?！标懘蟮赖脑捯鹆舜蠹业姆此?。
城市發(fā)展是建設(shè)占用耕地的最主要因素。一位長期從事城市規(guī)劃工作的專家說，建設(shè)部曾經(jīng)設(shè)定了一個標準，城市人均用地從60平方米到120平方米的幅度，而且分了四檔，一直強調(diào)要嚴格執(zhí)行。如果現(xiàn)狀是人均用地60平方米，在修編規(guī)劃時只能在這個幅度里面提高，最多提到人均75平方米；如果現(xiàn)狀是76平方米到78平方米，頂多提高到90平方米。問題是，不知道從什么時候開始變了，變成人均用地100平方米了。上下都這樣說，現(xiàn)在地方審查規(guī)劃也拿100平方米來說事。我們經(jīng)過調(diào)查，廣東、廣西、福建等地的土地資源很緊張，有的城市現(xiàn)在人均用地只有50多平方米，如果也要搞成100平方米顯然是不合理的。人均用地100平方米“一刀切”的狀況，既不符合土地資源保護的要求，也不符合城鎮(zhèn)發(fā)展實際。
陸大道說，各地做規(guī)劃愿意參照的指標多是土地資源較多國家的指標。密度低，綠地大，環(huán)境好，生活質(zhì)量好，似乎這才是現(xiàn)代化城市的標準。其實沒那么高的指標也可以建成現(xiàn)代化的城市，比如東京和香港，目前東京是人均60平方米，香港是人均40平方米，而我們有的地方用的卻是美國標準。
“要將集約用地的原則貫穿于整個城鎮(zhèn)發(fā)展始終。用地的彈性是很大的。像香港這樣的城市用這么少的地是可以的，美國、澳大利亞式的寬打?qū)捰靡彩强梢缘模覀円⒌氖沁m合中國國情的用地標準?！焙嬷侵赋?。
“對集體建設(shè)用地，失之過寬，沒有具體的標準，這次在規(guī)劃修編中應(yīng)該明確提出來。比如說，農(nóng)村居住點的升級改造，也得有一個標準?！庇袑＜艺f。
對于產(chǎn)業(yè)用地，更是這樣，沒有標準就無法監(jiān)管。
要建立衡量用地集約度的指標體系
陳百明說，溫總理在今年的政府工作報告中專門提到把集約用地放在更加突出的位置上。那么這在規(guī)劃修編中如何體現(xiàn)？土地利用的集約度是多少，如何衡量？要在原有研究的基礎(chǔ)上，明確回答現(xiàn)有土地利用的情況是怎樣的，經(jīng)過這輪規(guī)劃期以后，到2010年、2020年能夠達到什么樣的程度。這個“度”，需要建立一套衡量的指標體系。
當然，“不同的地區(qū)，不同的城市，制定的指標是不一樣的，不能‘一刀切’，集約程度東部的和西部的肯定不一樣?！?BR> 要用具體行業(yè)的控制指標來支撐各?。▍^(qū)、市）總的用地指標。比如說，修高速公路要論證。這個?。▍^(qū)、市）的高速公路密度達到多少了，運量達到了多少了。沒有達到運量的?。▍^(qū)、市），就不應(yīng)該再建高速公路，國土資源部門就不能再批給地了。
建設(shè)用地能不能有后備區(qū)？張鳳榮說，一直以來我們想的都是耕地的后備資源，建設(shè)用地怎么后備？實際是要研究哪里可以用做建設(shè)用地。
它指的不是數(shù)量的問題，而是選址的問題?！艾F(xiàn)在有的人說東部的土地利用效率高，因此上海、珠三角的地可能多占點，發(fā)展起來再保西部，這是不對的。資源是天賦的，好的耕地必須保起來?！?BR> “將來建設(shè)必須要占的地還得給，規(guī)劃應(yīng)該提供一些能夠去的區(qū)域。以前我們做規(guī)劃就是劃基本農(nóng)田，這次也可以劃工業(yè)園區(qū)，劃城鎮(zhèn)區(qū)域，就在建設(shè)用地后備資源里面劃?，F(xiàn)在要在評價的基礎(chǔ)上確定這些區(qū)域?！?
用市場化手段提高用地成本
研究表明，我國的土地利用中，現(xiàn)存在20%到30%的水分。這也是我國土地利用粗放和浪費的比例。
規(guī)劃專家鄭振源認為，造成土地利用粗放和浪費，主要有三個原因：一是地方政府競爭性的招商引資和分灶吃飯的財政制度。二是低價征地、高價出讓，以地生財?shù)哪Ｊ?。三是低成本的土地供給，這也是最根本的原因。
鄭振源說，現(xiàn)在開發(fā)商手里的資金來得很容易，拿土地使用證去銀行馬上就可以貸款。土地供給的成本很低，這樣就造成了用地越多越有利。比如說，城市建設(shè)中的大廣場、大馬路，一個區(qū)政府辦公樓蓋得像天安門，一個工廠占的地可以蓋四個工廠，原因就是土地便宜。農(nóng)村中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、工業(yè)大院占了很多地，原因也是集體土地來得容易。所以說，造成土地粗放利用的根本原因是低成本的土地供給。
“要把建設(shè)占用耕地規(guī)模壓下來，把20%到30%的粗放利用水分擠出去，必須進行相應(yīng)的制度改革?！编嵳裨凑J為，“多要地就得多花錢，要好地就得多花錢，這樣大家就會主動地考慮如何節(jié)約用地，才能促使用地單位節(jié)約用地。不進行市場化改革，達不到節(jié)約用地的目的。只有市場才能提高土地的利用效率。”
部有關(guān)業(yè)務(wù)司負責(zé)人說，節(jié)約集約用地是我們管理工作的重要內(nèi)容。不能說這塊地批了就完事了，這塊地批得集約還是不集約才是我們的管理目標。他認為，推行節(jié)約集約用地，真正起作用的，是價值規(guī)律以及政府職能的轉(zhuǎn)變。沒有這個，其他的都是權(quán)宜之計。問題是，現(xiàn)在大家關(guān)注的都是批地，至于后面的監(jiān)管就不關(guān)注了。
北京市國土資源局副局長張維提出，應(yīng)該關(guān)注建設(shè)用地再利用的周期，很多建設(shè)用地是可以再利用的，但不同土地再利用的周期和強度不一樣。現(xiàn)在要考慮的是，怎樣才能把這些地“拎”出來。因為這樣的話，增量控制就有一定的保障。他認為，應(yīng)該將盤活存量和新增占地的成本進行對比。北京已經(jīng)做過這樣的分析，將一個工廠存量土地的置換，與在廠子周邊征用農(nóng)用地的補償成本進行對比?！拔覀兯氵^，有可能搬一個廠子成本更低。”
胡存智認為，現(xiàn)在工業(yè)用地鋪張浪費，與城市居住用地過度密集同時存在。城市建設(shè)中占用良田攤大餅的建設(shè)方式已經(jīng)成風(fēng)?？雌饋?，這種沿著道路旁邊建設(shè)的方式成本最低，但從城市長遠來看，其成本昂，因為城市發(fā)展到一定程度就不行了，要建立交橋，就更貴了。
保住18億畝耕地必須建立利益機制，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，而不只是調(diào)動政府的積極性。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授嚴金明認為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于國家這種說法值得斟酌。因為做規(guī)劃的時候，同一塊地是規(guī)劃成30層高樓，還是規(guī)劃成農(nóng)田，收益差距非常明顯?，F(xiàn)在雖然理論上說發(fā)展權(quán)屬于國家，實際上對發(fā)展權(quán)要進行界定，要進行細化和量化。他提出，發(fā)展權(quán)應(yīng)該在不同主體之間共享，對取消發(fā)展權(quán)的要給予適當?shù)难a償。不然，國家憑什么把農(nóng)民的地劃成基本農(nóng)田？
因此有專家提出，規(guī)劃不僅是技術(shù)問題，也是政策問題，修編規(guī)劃在考慮技術(shù)層面的同時也要考慮提出相應(yīng)的政策?！袄缁巨r(nóng)田為什么地方政府不愿意劃？老百姓也不愿意劃？從老百姓的角度考慮也有道理，無緣無故把我的耕地劃成基本農(nóng)田，然后就開始來限制我，不許種果樹，不讓蓋房子。限制我可以，但你給我什么好處了？權(quán)利和義務(wù)是相等的，規(guī)劃不能只是強調(diào)限制，沒有讓群眾得到利益?！北本┐髮W(xué)教授林堅提出，要盡快樹立資源資產(chǎn)并重的觀念。他認為，目前我國的土地利用總體規(guī)劃，從整個體系來說，非常大的關(guān)注點在資源保護問題。但對土地本身來說，其資產(chǎn)的屬性也是非常重要的。尤其是《物權(quán)法》通過以后，如何衡量和量化土地本身的資產(chǎn)屬性，并將它納入整個已有的資源保護體系中，是這輪土地利用規(guī)劃有別于其他規(guī)劃的地方。只有將資源管理與資產(chǎn)管理融合起來，才能創(chuàng)造具有中國特色的規(guī)劃管理。
人均用地標準，我們沒有資格和別人比
“做規(guī)劃要講國情。在用地標準上，我們沒有資格跟人家比，一點資格都沒有。美國、澳大利亞，我們比不起。要比只能向我們的鄰居日本學(xué)習(xí)，向韓國學(xué)習(xí)，向臺灣和香港學(xué)習(xí)?！标懘蟮赖脑捯鹆舜蠹业姆此?。
城市發(fā)展是建設(shè)占用耕地的最主要因素。一位長期從事城市規(guī)劃工作的專家說，建設(shè)部曾經(jīng)設(shè)定了一個標準，城市人均用地從60平方米到120平方米的幅度，而且分了四檔，一直強調(diào)要嚴格執(zhí)行。如果現(xiàn)狀是人均用地60平方米，在修編規(guī)劃時只能在這個幅度里面提高，最多提到人均75平方米；如果現(xiàn)狀是76平方米到78平方米，頂多提高到90平方米。問題是，不知道從什么時候開始變了，變成人均用地100平方米了。上下都這樣說，現(xiàn)在地方審查規(guī)劃也拿100平方米來說事。我們經(jīng)過調(diào)查，廣東、廣西、福建等地的土地資源很緊張，有的城市現(xiàn)在人均用地只有50多平方米，如果也要搞成100平方米顯然是不合理的。人均用地100平方米“一刀切”的狀況，既不符合土地資源保護的要求，也不符合城鎮(zhèn)發(fā)展實際。
陸大道說，各地做規(guī)劃愿意參照的指標多是土地資源較多國家的指標。密度低，綠地大，環(huán)境好，生活質(zhì)量好，似乎這才是現(xiàn)代化城市的標準。其實沒那么高的指標也可以建成現(xiàn)代化的城市，比如東京和香港，目前東京是人均60平方米，香港是人均40平方米，而我們有的地方用的卻是美國標準。
“要將集約用地的原則貫穿于整個城鎮(zhèn)發(fā)展始終。用地的彈性是很大的。像香港這樣的城市用這么少的地是可以的，美國、澳大利亞式的寬打?qū)捰靡彩强梢缘模覀円⒌氖沁m合中國國情的用地標準?！焙嬷侵赋?。
“對集體建設(shè)用地，失之過寬，沒有具體的標準，這次在規(guī)劃修編中應(yīng)該明確提出來。比如說，農(nóng)村居住點的升級改造，也得有一個標準?！庇袑＜艺f。
對于產(chǎn)業(yè)用地，更是這樣，沒有標準就無法監(jiān)管。
要建立衡量用地集約度的指標體系
陳百明說，溫總理在今年的政府工作報告中專門提到把集約用地放在更加突出的位置上。那么這在規(guī)劃修編中如何體現(xiàn)？土地利用的集約度是多少，如何衡量？要在原有研究的基礎(chǔ)上，明確回答現(xiàn)有土地利用的情況是怎樣的，經(jīng)過這輪規(guī)劃期以后，到2010年、2020年能夠達到什么樣的程度。這個“度”，需要建立一套衡量的指標體系。
當然，“不同的地區(qū)，不同的城市，制定的指標是不一樣的，不能‘一刀切’，集約程度東部的和西部的肯定不一樣?！?BR> 要用具體行業(yè)的控制指標來支撐各?。▍^(qū)、市）總的用地指標。比如說，修高速公路要論證。這個?。▍^(qū)、市）的高速公路密度達到多少了，運量達到了多少了。沒有達到運量的?。▍^(qū)、市），就不應(yīng)該再建高速公路，國土資源部門就不能再批給地了。
建設(shè)用地能不能有后備區(qū)？張鳳榮說，一直以來我們想的都是耕地的后備資源，建設(shè)用地怎么后備？實際是要研究哪里可以用做建設(shè)用地。
它指的不是數(shù)量的問題，而是選址的問題?！艾F(xiàn)在有的人說東部的土地利用效率高，因此上海、珠三角的地可能多占點，發(fā)展起來再保西部，這是不對的。資源是天賦的，好的耕地必須保起來?！?BR> “將來建設(shè)必須要占的地還得給，規(guī)劃應(yīng)該提供一些能夠去的區(qū)域。以前我們做規(guī)劃就是劃基本農(nóng)田，這次也可以劃工業(yè)園區(qū)，劃城鎮(zhèn)區(qū)域，就在建設(shè)用地后備資源里面劃?，F(xiàn)在要在評價的基礎(chǔ)上確定這些區(qū)域?！?