一、城市郊鄉(xiāng)集體土地上房屋發(fā)證問題的由來和法律現(xiàn)狀
隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城區(qū)面積的日益拓展，一些城市郊鄉(xiāng)村組整體納入城市規(guī)劃。正如某境外學(xué)者所講的那樣，“整個(gè)中國(guó)就象是一個(gè)大工地”，城市建設(shè)用地的規(guī)模擴(kuò)展大幅度地介入了城市郊區(qū)農(nóng)村集體所有制的土地，這就形成了目前這種局面：城市土地存在兩種所有制類型，一種是國(guó)有制土地，另一種是“在城市中生活，身份是農(nóng)民”的人群占有的集體所有制土地。并且伴隨著城市規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張，后者有加速擴(kuò)大的趨勢(shì)。這樣，與這些“城市農(nóng)民”生活緊密相關(guān)，甚至是作為他們重要的生活依靠的自有住房如何進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是否應(yīng)該進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)，就成為城市房地產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)面臨的一個(gè)無法回避的重要法律課題。
我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。我國(guó)《土地管理法》第八條規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有。第十條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。
我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)取得房地產(chǎn)開發(fā)用地的土地使用權(quán)，從事房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易，實(shí)施房地產(chǎn)管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法?！泵鞔_指出了該法調(diào)整的范圍即城市國(guó)有土地上的房地產(chǎn)法律關(guān)系。
建設(shè)部1997年10月27日發(fā)布了第57號(hào)令《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》，第二條規(guī)定：本辦法適用于城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬登記。第四十條規(guī)定：在城市規(guī)劃區(qū)外的國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬登記，參照本辦法執(zhí)行。也非常明確地指出了該辦法的適用范圍。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)快速發(fā)展，建設(shè)部于2001年8月15日對(duì)《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》作了修改并以第99號(hào)令形式重新發(fā)布。其中第二條規(guī)定：本辦法適用于城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬登記。第三十九條規(guī)定：本辦法第二條規(guī)定范圍外的房屋權(quán)屬登記，參照本辦法執(zhí)行。這就給城市郊鄉(xiāng)集體土地上的房屋權(quán)屬登記在法律方面提供了可能性。
以上是我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于土地權(quán)屬問題的基本法律規(guī)定。
二、城市郊鄉(xiāng)集體土地上房屋權(quán)屬登記的法律特點(diǎn)
和城市國(guó)有土地上房屋相比，城市集體土地上房屋有以下特點(diǎn)：
（一）建筑密度大。在城市建設(shè)房屋有規(guī)定的間距要求，建設(shè)單位為了保持經(jīng)濟(jì)上的合理性，就會(huì)把房屋建得比較高，因而也就有了一定的造型，有了一定的配套，有了一定的外立面設(shè)計(jì)。在農(nóng)村建設(shè)房屋沒有規(guī)定的間距要求，建造人為了保持經(jīng)濟(jì)上的合理性，就會(huì)房挨房、門對(duì)門，盡量先把地皮占滿，因而也就沒有了造型，沒有了配套，沒有了外立面。其典型形式是，建筑密度很大，容積率卻并不是很大。
（二）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低。城市房屋建設(shè)要遵守國(guó)家既定的建筑設(shè)計(jì)和施工標(biāo)準(zhǔn)，參與各方分工很細(xì)，出現(xiàn)質(zhì)量問題要按規(guī)定追究責(zé)任。農(nóng)村房屋建設(shè)一般并不按照國(guó)家規(guī)定的施工標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，許多房屋甚至連設(shè)計(jì)圖紙都沒有。施工方完全按照建房人的要求并結(jié)合自己的施工經(jīng)驗(yàn)組織建設(shè)，出現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí)責(zé)任很難分清，甚至連責(zé)任主體都很難找到。更有甚者，所有人一旦發(fā)現(xiàn)房屋容易出租，不經(jīng)過任何論證就叫人在房頂上再加一層或兩層。這樣的一種建設(shè)狀態(tài)必然使房屋的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)很低，上水、下水、通風(fēng)、采光、電力荷載、采暖等都成問題，消防、社區(qū)配套等更無從談起。（三）游走于合法和非法的邊緣狀態(tài)。
我國(guó)房屋建設(shè)管理的現(xiàn)實(shí)狀況是，城市截然不同于農(nóng)村，在城市建設(shè)房屋有非常復(fù)雜的程序，要蓋幾十個(gè)甚至上百個(gè)章，但是在農(nóng)村非常簡(jiǎn)單，取得宅基地以后，幾乎是可以隨心所欲地蓋。但是由于農(nóng)村的土地總的來說比較便宜，而且人皆有愛美之心，村民們一般也愿意把自己的房屋蓋得不太出格，與鄰里間保持某種程度的協(xié)調(diào)。這是遠(yuǎn)郊農(nóng)民的一種普遍心態(tài)，但是對(duì)于“城市農(nóng)民”和近郊農(nóng)民來說，講究美麗和協(xié)調(diào)是要損失鈔票的，他就不愿意了，他就會(huì)隨心所欲地以擴(kuò)大房屋建筑面積為目的來建造或改建房屋。按照農(nóng)村房屋建設(shè)的現(xiàn)狀來分析，他并不違法，至多只是違反了村里的鄉(xiāng)規(guī)民約，其他的村民也都會(huì)這么看，也都會(huì)這么干。但是按照城市房屋建設(shè)的要求來分析，這是徹頭徹尾的違章建筑。在城市建設(shè)房屋連一個(gè)章都不蓋怎么行。問題難就難在所有的“城市農(nóng)民”都認(rèn)為在自家的宅基地上建房子，愛怎么建就怎么建，而且所有的“城市農(nóng)民”都可以從這種“共識(shí)”中獲益，加之“冰凍三尺，非一日之寒”，這種“共識(shí)”已經(jīng)存在了這么久，現(xiàn)在城市建筑管理和規(guī)劃管理部門要著手管理這件事已是無從下手。換句話說，如果把這些房屋按所有制關(guān)系定性為農(nóng)村房屋，大體可以說它是有瑕疵的，但仍是合法的；如果把這些房屋界定為城市房屋，則可以肯定它是違章建筑，是非法的。難就難在人們?nèi)狈⑺_定為任何一種的強(qiáng)有力的依據(jù)和勇氣。
總之，農(nóng)村的建房管理狀態(tài)比較松散、寬泛，這是和農(nóng)村的土地價(jià)值狀況相適應(yīng)的。城市土地價(jià)值比較昂貴，它是和城市比較嚴(yán)格的規(guī)劃管理和建筑管理狀況相適應(yīng)的?！俺鞘修r(nóng)民”在城市建設(shè)房屋，卻運(yùn)用農(nóng)村比較松散、寬泛的建房管理規(guī)定來蓄意放大自己的自主權(quán)，并形成了一個(gè)大一統(tǒng)的既得利益群體。
以上第一條建議是針對(duì)集體土地上房屋發(fā)證問題的治本之策，第二、第三條建議的著眼點(diǎn)在于及時(shí)縮小城市集體土地的范圍和數(shù)量。
參考文獻(xiàn)：
1、《中華人民共和國(guó)憲法》
2、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，1995年1月1日施行
3、《中華人民共和國(guó)土地管理法》，1999年1月1日施行
4、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》，建設(shè)部1997年10月27日發(fā)布、2001年8月15日修改
5、《房地產(chǎn)法教程》，程信和、劉國(guó)臻編著，北京大學(xué)出版社2001年版
隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城區(qū)面積的日益拓展，一些城市郊鄉(xiāng)村組整體納入城市規(guī)劃。正如某境外學(xué)者所講的那樣，“整個(gè)中國(guó)就象是一個(gè)大工地”，城市建設(shè)用地的規(guī)模擴(kuò)展大幅度地介入了城市郊區(qū)農(nóng)村集體所有制的土地，這就形成了目前這種局面：城市土地存在兩種所有制類型，一種是國(guó)有制土地，另一種是“在城市中生活，身份是農(nóng)民”的人群占有的集體所有制土地。并且伴隨著城市規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張，后者有加速擴(kuò)大的趨勢(shì)。這樣，與這些“城市農(nóng)民”生活緊密相關(guān)，甚至是作為他們重要的生活依靠的自有住房如何進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是否應(yīng)該進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)，就成為城市房地產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)面臨的一個(gè)無法回避的重要法律課題。
我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。我國(guó)《土地管理法》第八條規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有。第十條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。
我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)取得房地產(chǎn)開發(fā)用地的土地使用權(quán)，從事房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易，實(shí)施房地產(chǎn)管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法?！泵鞔_指出了該法調(diào)整的范圍即城市國(guó)有土地上的房地產(chǎn)法律關(guān)系。
建設(shè)部1997年10月27日發(fā)布了第57號(hào)令《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》，第二條規(guī)定：本辦法適用于城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬登記。第四十條規(guī)定：在城市規(guī)劃區(qū)外的國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬登記，參照本辦法執(zhí)行。也非常明確地指出了該辦法的適用范圍。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)快速發(fā)展，建設(shè)部于2001年8月15日對(duì)《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》作了修改并以第99號(hào)令形式重新發(fā)布。其中第二條規(guī)定：本辦法適用于城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬登記。第三十九條規(guī)定：本辦法第二條規(guī)定范圍外的房屋權(quán)屬登記，參照本辦法執(zhí)行。這就給城市郊鄉(xiāng)集體土地上的房屋權(quán)屬登記在法律方面提供了可能性。
以上是我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于土地權(quán)屬問題的基本法律規(guī)定。
二、城市郊鄉(xiāng)集體土地上房屋權(quán)屬登記的法律特點(diǎn)
和城市國(guó)有土地上房屋相比，城市集體土地上房屋有以下特點(diǎn)：
（一）建筑密度大。在城市建設(shè)房屋有規(guī)定的間距要求，建設(shè)單位為了保持經(jīng)濟(jì)上的合理性，就會(huì)把房屋建得比較高，因而也就有了一定的造型，有了一定的配套，有了一定的外立面設(shè)計(jì)。在農(nóng)村建設(shè)房屋沒有規(guī)定的間距要求，建造人為了保持經(jīng)濟(jì)上的合理性，就會(huì)房挨房、門對(duì)門，盡量先把地皮占滿，因而也就沒有了造型，沒有了配套，沒有了外立面。其典型形式是，建筑密度很大，容積率卻并不是很大。
（二）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低。城市房屋建設(shè)要遵守國(guó)家既定的建筑設(shè)計(jì)和施工標(biāo)準(zhǔn)，參與各方分工很細(xì)，出現(xiàn)質(zhì)量問題要按規(guī)定追究責(zé)任。農(nóng)村房屋建設(shè)一般并不按照國(guó)家規(guī)定的施工標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，許多房屋甚至連設(shè)計(jì)圖紙都沒有。施工方完全按照建房人的要求并結(jié)合自己的施工經(jīng)驗(yàn)組織建設(shè)，出現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí)責(zé)任很難分清，甚至連責(zé)任主體都很難找到。更有甚者，所有人一旦發(fā)現(xiàn)房屋容易出租，不經(jīng)過任何論證就叫人在房頂上再加一層或兩層。這樣的一種建設(shè)狀態(tài)必然使房屋的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)很低，上水、下水、通風(fēng)、采光、電力荷載、采暖等都成問題，消防、社區(qū)配套等更無從談起。（三）游走于合法和非法的邊緣狀態(tài)。
我國(guó)房屋建設(shè)管理的現(xiàn)實(shí)狀況是，城市截然不同于農(nóng)村，在城市建設(shè)房屋有非常復(fù)雜的程序，要蓋幾十個(gè)甚至上百個(gè)章，但是在農(nóng)村非常簡(jiǎn)單，取得宅基地以后，幾乎是可以隨心所欲地蓋。但是由于農(nóng)村的土地總的來說比較便宜，而且人皆有愛美之心，村民們一般也愿意把自己的房屋蓋得不太出格，與鄰里間保持某種程度的協(xié)調(diào)。這是遠(yuǎn)郊農(nóng)民的一種普遍心態(tài)，但是對(duì)于“城市農(nóng)民”和近郊農(nóng)民來說，講究美麗和協(xié)調(diào)是要損失鈔票的，他就不愿意了，他就會(huì)隨心所欲地以擴(kuò)大房屋建筑面積為目的來建造或改建房屋。按照農(nóng)村房屋建設(shè)的現(xiàn)狀來分析，他并不違法，至多只是違反了村里的鄉(xiāng)規(guī)民約，其他的村民也都會(huì)這么看，也都會(huì)這么干。但是按照城市房屋建設(shè)的要求來分析，這是徹頭徹尾的違章建筑。在城市建設(shè)房屋連一個(gè)章都不蓋怎么行。問題難就難在所有的“城市農(nóng)民”都認(rèn)為在自家的宅基地上建房子，愛怎么建就怎么建，而且所有的“城市農(nóng)民”都可以從這種“共識(shí)”中獲益，加之“冰凍三尺，非一日之寒”，這種“共識(shí)”已經(jīng)存在了這么久，現(xiàn)在城市建筑管理和規(guī)劃管理部門要著手管理這件事已是無從下手。換句話說，如果把這些房屋按所有制關(guān)系定性為農(nóng)村房屋，大體可以說它是有瑕疵的，但仍是合法的；如果把這些房屋界定為城市房屋，則可以肯定它是違章建筑，是非法的。難就難在人們?nèi)狈⑺_定為任何一種的強(qiáng)有力的依據(jù)和勇氣。
總之，農(nóng)村的建房管理狀態(tài)比較松散、寬泛，這是和農(nóng)村的土地價(jià)值狀況相適應(yīng)的。城市土地價(jià)值比較昂貴，它是和城市比較嚴(yán)格的規(guī)劃管理和建筑管理狀況相適應(yīng)的?！俺鞘修r(nóng)民”在城市建設(shè)房屋，卻運(yùn)用農(nóng)村比較松散、寬泛的建房管理規(guī)定來蓄意放大自己的自主權(quán)，并形成了一個(gè)大一統(tǒng)的既得利益群體。
以上第一條建議是針對(duì)集體土地上房屋發(fā)證問題的治本之策，第二、第三條建議的著眼點(diǎn)在于及時(shí)縮小城市集體土地的范圍和數(shù)量。
參考文獻(xiàn)：
1、《中華人民共和國(guó)憲法》
2、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，1995年1月1日施行
3、《中華人民共和國(guó)土地管理法》，1999年1月1日施行
4、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》，建設(shè)部1997年10月27日發(fā)布、2001年8月15日修改
5、《房地產(chǎn)法教程》，程信和、劉國(guó)臻編著，北京大學(xué)出版社2001年版