一、政府與行政相對人關系的調整和變革
政府與行政相對人關系主要涉及兩個問題：一是政府管什么；二是政府怎么管。前者是轉變政府職能的問題，改革的方向主要是強化被管理者自治、自主，減少政府的干預，特別是減少政府對公民、法人和其他組織內部事務的微觀干預，構建有限政府；后者是轉變政府管理方式的問題，改革的方向主要是確立以人為本，實行公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式。
人民創(chuàng)立政府，究竟需要政府干什么？有人認為政府的功能應限于或主要只是提供安全和秩序，保護公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相對人私人的事應盡量少管或不管；有人則認為，政府除了提供安全和秩序外，其最重要的功能應是提供公共服務，如交通、郵政、電力、自來水、煤氣等，政府對行政相對人提供的服務越多越好。
對于政府應該干什么、管什么，新中國成立以后的歷屆人民政府對此曾有過很多探索、走過很多彎路。上世紀六、七十年代，我們曾認為政府主要職能是領導人民搞階級斗爭，“階級斗爭，一抓就靈”；上世紀八十年代以后，我們曾認為政府主要職能是領導人民搞經濟建設，“發(fā)展是硬道理”，提高GDP是最重要的任務；上世紀末本世紀初以來，我們的認識又有所發(fā)展，開始認為政府主要職能是經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(參見國務院2004年3月22日發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》，中國法制出版社2004年版，第5頁)；近年來則進一步修正為：在加強和改善經濟調節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務，維護社會公正和社會秩序，促進基本公共服務均等化。顯然，這是一個認識不斷深化、不斷校正的過程，今天我們進行的行政管理體制改革無疑應根據(jù)對“政府應該干什么、管什么”的這種經過大量試錯而校正的正確認識，調節(jié)和轉變政府的職能。
政府與行政相對人關系涉及的另一個重要問題就是政府怎么管，即政府行為方式的問題。傳統(tǒng)公法學認為，政府與行政相對人的關系是不平等的法律關系，是一種命令—服從關系，政府下達指示命令，行政相對人服從；行政相對人違反政府的指示命令，政府依國家強制力對之采取強制或處罰措施。而根據(jù)現(xiàn)代公法學理論，政府與行政相對人權利義務雖然不對等，但雙方在總的法律地位上是平等的，在政治上，政府和政府公職人員是公仆，行政相對人是政府提供服務的服務對象，二者是合作的關系。由于公法學理論的這種變遷，政府的行政管理方式也開始發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的高權性管理手段：行政強制、行政處罰、行政許可、行政征收等，越來越受到法律的限制和規(guī)制；新的柔性管理手段：行政指導、行政合同、行政調解、招拍掛、BOT等在行政管理中得到越來越多的應用。因此，很顯然，更多地引進公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式無疑應成為目前正推進的行政管理體制改革的重要內容。
二、政府與社會關系的調整和變革
政府與社會的關系在行政管理體制改革方面主要涉及的是管理主體，即誰來管的問題。在傳統(tǒng)的行政管理體制下，政府是公共事務的或幾乎的主體，是公共物品的或幾乎的提供者。人們幾乎把政府與公權力等同，很少有人想像政府之外還有其他公權力——社會公權力的存在。在計劃經濟時代，雖然也有工、青、婦和數(shù)量很少的協(xié)會、商會和其他社會組織存在，但它們基本依附于政府，很少能獨立行使管理社會公共事務的職能。但是，隨著市場經濟的發(fā)展，各種行業(yè)協(xié)會和商會開始大量出現(xiàn)。人們逐步認識到，社會公共事務并非只有政府能夠管理，社會同樣可以具有管理公共事務的功能。公權力不一定都必須由國家、政府壟斷，廣義的公權力除了國家公權力以外，還包括國際公權力和社會公權力。如NGO、NPO等各種社會組織、團體。有些社會公共事務，由NGO、NPO等社會組織、團體管理可能比政府管理更好、更有效。因為社會公權力組織處在其成員的直接參與和直接監(jiān)督之下，較少滋生官僚主義和腐敗。正因為如此，我們確定的政府與社會關系的改革方向應該是政府職能更多地向社會轉移。許多行政管理事項和公共物品，雖然必須由公權力組織提供，但不一定非要由政府提供，完全可以由民間的社會組織、團體，如律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、村民委員會、居民委員會、工會、婦聯(lián)、民間環(huán)保組織等社會公權力組織提供。2003年十屆全國人大四次會議通過的《行政許可法》明確規(guī)定，凡是行業(yè)組織或者中介組織能夠自律管理的事項，法律可以不設行政許可，政府應逐步從這些領域退出。《政府工作報告》也明確指出，要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會和其他社會組織的作用，促進公民社會的成長。然而，在我們現(xiàn)行的行政管理體制下，許多事項、許多領域還是政府管得太多，社會公權力組織自律管理的范圍太小、太窄。因此，下一步的改革應是加快發(fā)展NGO、NPO，推進政府公權力向社會轉移的速度。
三、政府與權力機關、司法機關、執(zhí)政黨關系的調整和變革
政府與權力機關、司法機關、執(zhí)政黨的關系也是廣義的行政管理體制改革的內容。十七大報告肯定了這一點。
政府與權力機關關系的調整變革首先要求保證政府權力來源的合法性。政府不能自己為自己確定職能和權力，因此必須加快行政組織立法，確保行政職權法定。其次，政府與權力機關的關系涉及人大對政府重大問題決策權的制約，政府對國家管理重大事項的決策，包括重要政策的制定，重大建設項目的確定，內政外交重大問題的決定，都不能完全自己說了算，而要向人大報告，經過人大審議后定案。再次，政府與權力機關關系還涉及人大對政府的監(jiān)督。人大對政府的監(jiān)督應該是整個法律監(jiān)督機制中面、最有力和的監(jiān)督。但是，過去我們的人大監(jiān)督卻遠沒有達到這種應然的狀態(tài)，人大運作幾十年以來，很少撤銷政府違法、不當?shù)囊?guī)章或規(guī)范性文件，很少通過質詢追究政府和政府部門負責人亂作為或不作為的責任，很少不通過政府請求審議的不適當?shù)娜耸氯蚊獍负拓斦芸畎?。毫無疑問，今后政府與權力機關的關系改革的方向應該是加大權力機關對政府制約、監(jiān)督的力度，以確保我們政權的民主性質。
政府與司法機關關系的調整變革首先要求政府自律，不干預司法，以保障司法獨立。其次，應進一步確立“有限政府”的原則。“有限政府”不僅是相對于政府與行政相對人的關系而言的。在這種關系中，“有限政府”原則要求政府不要管得太寬、管得太多、不要干預相對人自治范圍內的事；同時，“有限政府”也是相對于政府與司法機關的關系而言的，在這種關系中，“有限政府”原則要求政府不要將手伸得太長，不要處理和裁決本應由司法機關處理、裁決的民事糾紛或行政爭議，特別是公安機關不要應經濟糾紛一方當事人的要求對另一方當事人采取刑事強制措施，越權干預經濟糾紛。再次，此種關系的調整改革要求擴大行政行為接受司法審查和司法監(jiān)督的范圍。行政權是國家權力中最廣泛、最經常、最直接涉及公民權益的權力，是最易于發(fā)生腐敗、濫權和侵權的權力，因此，特別需要正當法律程序的司法制約。但是，我國目前司法審查和司法監(jiān)督的范圍受限太多，抽象行政行為，內部行政行為，涉及公民受教育權、勞動權和知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權等政治權利的行政行為大多被排除在司法審查、司法監(jiān)督之外。而要保障行政權的合法、有效運作，這種情況亟須改變。
政府與執(zhí)政黨關系的調整變革的最重要的要求是處理好黨的領導與責任政府關系的平衡。社會主義的政治體制要求政府必須接受黨的領導，實現(xiàn)嚴格依法行政與嚴格執(zhí)行黨的路線、方針、政策的統(tǒng)一。這就要求各級政府和各級黨委明確各自的職責、權限和責任。各自對自己的行為（領導行為和執(zhí)行行為）負責，包括負法律的、政治的和道義的責任，以避免過去某些“一把手”享有和行使國家公權力性質的權力卻不承擔法律責任和政治責任（僅在黨內承擔責任）的體制失衡現(xiàn)象。當然，政府與執(zhí)政黨關系關涉中國特色政治文明如何架構，是比較宏大的問題，需要不斷探索。但是，通過一定的法律文件（硬法或軟法）明確黨委和政府二者各自的職責、權限劃分以及它們各自違法、不當行使公權力的責任和對之進行責任追究的方式對于改革、理順現(xiàn)行行政管理體制來說，恐怕是現(xiàn)在就應該和可以著手做的事情。
四、中央政府與地方政府關系的調整和變革
在現(xiàn)行管理體制下，中央政府與地方政府關系方面存在的主要問題是中央集權過多，地方政府自主權、自治權不夠。這樣，就導致了許多怪現(xiàn)象的出現(xiàn)：有權、有錢的不管事，管事的沒有權、沒有錢，逼得下面管事的人要么睜一只眼閉一只眼不管事，要么“跑部錢進”。當然，中央與地方的關系很復雜，在有些情況下，授予了地方政府各種權力后，地方政府又可能利用這些權力搞地方保護主義?？荚嚧筇峁├?，在環(huán)境管理領域，現(xiàn)在一些地方政府在其錯誤的政績觀和局部利益、短期利益的驅使下，往往犧牲環(huán)境、犧牲生態(tài)搞建設，當?shù)氐沫h(huán)保部門如對污染企業(yè)采取制裁措施，相應地方政府會立即加以干預，壓環(huán)保部門撤銷處罰，保護這些污染企業(yè)。這種情況表明，如在環(huán)保管理體制上不破除地方保護主義，中國的科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展將沒有希望，環(huán)境、生態(tài)的災難將不可避免。對此，我們應如何改革，是否將環(huán)保管理體制從以地方管理為主改為中央垂直管理就能解決問題了呢？恐怕不一定。首先，中央政府在經濟發(fā)展與環(huán)境保護的孰輕孰重方面同樣存在著利益沖突，迫于財政和政績的壓力，同樣可能做出重發(fā)展而輕環(huán)保的選擇；其次，中央垂直管理可能影響地方環(huán)保部門積極作為的主動性，可能產生有權的看不到、管不了，看得到、管得了的沒有權的問題。因此，像這一類管理事項，是否能借鑒國外的經驗，通過法律直接賦予管理部門更多的獨立性，使之能一定程度地減少政府（包括地方政府和中央政府）對其行使職權的干預，確保其行為不受政府短期利益的干擾。同樣，像土地、礦產資源等管理事項，特別是涉及民族自治地區(qū)的土地、礦產資源管理，如何處理中央與地方的關系，恐怕需要更多的探索。中央政府部門與地方政府相應部門的關系，可能要根據(jù)不同情況采取不同的模式：有的應由中央垂直領導，有的則應由地方政府領導（中央政府相應部門指導），有的則應雙重領導；在雙重領導體制下，有的又應以中央相應部門領導為主，有的則應以地方領導為主；在部門與政府的關系中，有的部門應由政府直接控制（如政府組成部門），有的部門則應保持對于政府的相對獨立性（如美國的獨立規(guī)制機構）?？傊?，這些均應根據(jù)管理事項的不同性質和管理的不同目標確定，不能“一刀切”。
五、政府部門之間的關系的調整和變革
在現(xiàn)行管理體制下，政府部門之間關系目前存在的主要問題是行政管理職能分散、交叉、重疊的現(xiàn)象嚴重。仍以環(huán)保管理為例，其“執(zhí)法的難點在于相關權力過于分散，從前有種說法叫‘環(huán)保不下水，水利不上岸’，環(huán)保部門在許多職能部門的管轄領域行使職權時，會面臨有責無權的問題。大量與環(huán)保有關的職能分散在環(huán)保部門之外的十余個部門：外交部負責國際環(huán)保條約談判，發(fā)改委負責環(huán)保產業(yè)、產業(yè)結構調整等政策制定、氣候變化工作，水資源保護由水利部負責，林業(yè)局分管森林養(yǎng)護、生態(tài)保護，海洋局分管海洋環(huán)境保護，氣象局負責氣象變化、空氣質量監(jiān)測，農業(yè)部負責農村水、土壤環(huán)境保護，建設部分管城市飲用水、垃圾，國土資源部管理水土保持、國土整治、土壤保護，衛(wèi)生部負責城市與農村飲用水衛(wèi)生安全……龍多不治水，多家部門各自為政，人員和資金分散，環(huán)保結果的考核機制分散，導致環(huán)境保護這一系統(tǒng)性很強的領域被人為地割裂開來，極大地影響了環(huán)保效力”。(《新京報》2008年3月28日社論)
行政管理職能分散、交叉、重疊除了導致管理效率低下外，還造成部門之間爭權奪利和互相推諉、互相扯皮的諸多問題：有利的事情（如收費、罰款等）各部門爭著管，對部門無利的事情（如社會救助、救濟、弱勢群體保護等）大家都不管。如過去勞動力市場和人才市場的部門分割問題導致有關部門為爭管理權而對“勞動力”和“人才”做相互矛盾的解釋，而民政部門對流浪人員救助管理與醫(yī)療救助管理的分割，導致流浪人員生病無人救助。這次大部制改革主要就是要解決這類問題，當然改革不能一步到位，大部的組合和職能的調整都不能畢其功于一役。
六、部門內部關系的調整和變革來源:考試大網
在現(xiàn)行管理體制下，部門內部關系目前存在的主要問題是許多內部機構設置不盡合理，相互之間既缺乏有效的協(xié)調機制，影響管理效率，又不能形成有效的制約，限度地防止腐敗和濫權。要解決這一問題，既要調整部門內部的縱向關系，也要調整部門內部的橫向關系。就縱向關系而言，隨著現(xiàn)代管理科學和電子信息技術的發(fā)展，過去的金字塔式的層級結構越來越多地向扁平式層級結構轉化。內部層級減少，有利于政令暢通，行政首長能更快和更全面地掌握下情，從而更有效地掌控全局。就橫向關系而言，隨著大部制的實行，則有兩個問題迫切需要解決：一是如何解決部門內綜合性機構（如人、財、物、法制、監(jiān)督等）與專業(yè)性機構的協(xié)調問題；二是如何解決部門內部因分工可能產生的特定專門機構的集權、專權和濫用權力的問題。為解決第一個問題，似應盡可能將專業(yè)性機構的共性問題集中于綜合性機構處理，而綜合性機構在處理專業(yè)性機構的共性問題時，又必須保證有相應專業(yè)性機構的參與，二者必須建立規(guī)范化的協(xié)調機制。為解決第二個問題，現(xiàn)在的改革正在探索將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權分立，三權相互協(xié)調和相互制約的機制引入部門內部。當然，在部內如何實行三權分立、協(xié)調、制約的機制需要實證研究。部門決策職能一般由行政首長和行政首長主持的部門負責人常務會議和全體會議承擔，部內綜合性機構（如法制機構）只是承擔決策的咨詢和輔助性職能，而非直接行使決策職能；部內專業(yè)性機構則直接承擔執(zhí)行職能，專業(yè)性機構往往又分為主要承擔審批、許可職能的廣義執(zhí)法機構和主要承擔檢查監(jiān)督和處罰職能的狹義執(zhí)法機構；而相對于決策機構和執(zhí)行機構的專門監(jiān)督機構是專司對所有部內機構和公職人員監(jiān)督職能的紀檢、監(jiān)察和督察機構，而非對行政相對人進行監(jiān)督的機構，后者屬于狹義的執(zhí)法機構。
對部門內部承擔上述三種職能的機構如何設置，使之形成部內所有機構之間既相互協(xié)調、合作，又相互制約，既能保障行政管理效率，又能保障行政管理公正的機制，是行政管理體制改革的重要任務之一。
政府與行政相對人關系主要涉及兩個問題：一是政府管什么；二是政府怎么管。前者是轉變政府職能的問題，改革的方向主要是強化被管理者自治、自主，減少政府的干預，特別是減少政府對公民、法人和其他組織內部事務的微觀干預，構建有限政府；后者是轉變政府管理方式的問題，改革的方向主要是確立以人為本，實行公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式。
人民創(chuàng)立政府，究竟需要政府干什么？有人認為政府的功能應限于或主要只是提供安全和秩序，保護公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相對人私人的事應盡量少管或不管；有人則認為，政府除了提供安全和秩序外，其最重要的功能應是提供公共服務，如交通、郵政、電力、自來水、煤氣等，政府對行政相對人提供的服務越多越好。
對于政府應該干什么、管什么，新中國成立以后的歷屆人民政府對此曾有過很多探索、走過很多彎路。上世紀六、七十年代，我們曾認為政府主要職能是領導人民搞階級斗爭，“階級斗爭，一抓就靈”；上世紀八十年代以后，我們曾認為政府主要職能是領導人民搞經濟建設，“發(fā)展是硬道理”，提高GDP是最重要的任務；上世紀末本世紀初以來，我們的認識又有所發(fā)展，開始認為政府主要職能是經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(參見國務院2004年3月22日發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》，中國法制出版社2004年版，第5頁)；近年來則進一步修正為：在加強和改善經濟調節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務，維護社會公正和社會秩序，促進基本公共服務均等化。顯然，這是一個認識不斷深化、不斷校正的過程，今天我們進行的行政管理體制改革無疑應根據(jù)對“政府應該干什么、管什么”的這種經過大量試錯而校正的正確認識，調節(jié)和轉變政府的職能。
政府與行政相對人關系涉及的另一個重要問題就是政府怎么管，即政府行為方式的問題。傳統(tǒng)公法學認為，政府與行政相對人的關系是不平等的法律關系，是一種命令—服從關系，政府下達指示命令，行政相對人服從；行政相對人違反政府的指示命令，政府依國家強制力對之采取強制或處罰措施。而根據(jù)現(xiàn)代公法學理論，政府與行政相對人權利義務雖然不對等，但雙方在總的法律地位上是平等的，在政治上，政府和政府公職人員是公仆，行政相對人是政府提供服務的服務對象，二者是合作的關系。由于公法學理論的這種變遷，政府的行政管理方式也開始發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的高權性管理手段：行政強制、行政處罰、行政許可、行政征收等，越來越受到法律的限制和規(guī)制；新的柔性管理手段：行政指導、行政合同、行政調解、招拍掛、BOT等在行政管理中得到越來越多的應用。因此，很顯然，更多地引進公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式無疑應成為目前正推進的行政管理體制改革的重要內容。
二、政府與社會關系的調整和變革
政府與社會的關系在行政管理體制改革方面主要涉及的是管理主體，即誰來管的問題。在傳統(tǒng)的行政管理體制下，政府是公共事務的或幾乎的主體，是公共物品的或幾乎的提供者。人們幾乎把政府與公權力等同，很少有人想像政府之外還有其他公權力——社會公權力的存在。在計劃經濟時代，雖然也有工、青、婦和數(shù)量很少的協(xié)會、商會和其他社會組織存在，但它們基本依附于政府，很少能獨立行使管理社會公共事務的職能。但是，隨著市場經濟的發(fā)展，各種行業(yè)協(xié)會和商會開始大量出現(xiàn)。人們逐步認識到，社會公共事務并非只有政府能夠管理，社會同樣可以具有管理公共事務的功能。公權力不一定都必須由國家、政府壟斷，廣義的公權力除了國家公權力以外，還包括國際公權力和社會公權力。如NGO、NPO等各種社會組織、團體。有些社會公共事務，由NGO、NPO等社會組織、團體管理可能比政府管理更好、更有效。因為社會公權力組織處在其成員的直接參與和直接監(jiān)督之下，較少滋生官僚主義和腐敗。正因為如此，我們確定的政府與社會關系的改革方向應該是政府職能更多地向社會轉移。許多行政管理事項和公共物品，雖然必須由公權力組織提供，但不一定非要由政府提供，完全可以由民間的社會組織、團體，如律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、村民委員會、居民委員會、工會、婦聯(lián)、民間環(huán)保組織等社會公權力組織提供。2003年十屆全國人大四次會議通過的《行政許可法》明確規(guī)定，凡是行業(yè)組織或者中介組織能夠自律管理的事項，法律可以不設行政許可，政府應逐步從這些領域退出。《政府工作報告》也明確指出，要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會和其他社會組織的作用，促進公民社會的成長。然而，在我們現(xiàn)行的行政管理體制下，許多事項、許多領域還是政府管得太多，社會公權力組織自律管理的范圍太小、太窄。因此，下一步的改革應是加快發(fā)展NGO、NPO，推進政府公權力向社會轉移的速度。
三、政府與權力機關、司法機關、執(zhí)政黨關系的調整和變革
政府與權力機關、司法機關、執(zhí)政黨的關系也是廣義的行政管理體制改革的內容。十七大報告肯定了這一點。
政府與權力機關關系的調整變革首先要求保證政府權力來源的合法性。政府不能自己為自己確定職能和權力，因此必須加快行政組織立法，確保行政職權法定。其次，政府與權力機關的關系涉及人大對政府重大問題決策權的制約，政府對國家管理重大事項的決策，包括重要政策的制定，重大建設項目的確定，內政外交重大問題的決定，都不能完全自己說了算，而要向人大報告，經過人大審議后定案。再次，政府與權力機關關系還涉及人大對政府的監(jiān)督。人大對政府的監(jiān)督應該是整個法律監(jiān)督機制中面、最有力和的監(jiān)督。但是，過去我們的人大監(jiān)督卻遠沒有達到這種應然的狀態(tài)，人大運作幾十年以來，很少撤銷政府違法、不當?shù)囊?guī)章或規(guī)范性文件，很少通過質詢追究政府和政府部門負責人亂作為或不作為的責任，很少不通過政府請求審議的不適當?shù)娜耸氯蚊獍负拓斦芸畎?。毫無疑問，今后政府與權力機關的關系改革的方向應該是加大權力機關對政府制約、監(jiān)督的力度，以確保我們政權的民主性質。
政府與司法機關關系的調整變革首先要求政府自律，不干預司法，以保障司法獨立。其次，應進一步確立“有限政府”的原則。“有限政府”不僅是相對于政府與行政相對人的關系而言的。在這種關系中，“有限政府”原則要求政府不要管得太寬、管得太多、不要干預相對人自治范圍內的事；同時，“有限政府”也是相對于政府與司法機關的關系而言的，在這種關系中，“有限政府”原則要求政府不要將手伸得太長，不要處理和裁決本應由司法機關處理、裁決的民事糾紛或行政爭議，特別是公安機關不要應經濟糾紛一方當事人的要求對另一方當事人采取刑事強制措施，越權干預經濟糾紛。再次，此種關系的調整改革要求擴大行政行為接受司法審查和司法監(jiān)督的范圍。行政權是國家權力中最廣泛、最經常、最直接涉及公民權益的權力，是最易于發(fā)生腐敗、濫權和侵權的權力，因此，特別需要正當法律程序的司法制約。但是，我國目前司法審查和司法監(jiān)督的范圍受限太多，抽象行政行為，內部行政行為，涉及公民受教育權、勞動權和知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權等政治權利的行政行為大多被排除在司法審查、司法監(jiān)督之外。而要保障行政權的合法、有效運作，這種情況亟須改變。
政府與執(zhí)政黨關系的調整變革的最重要的要求是處理好黨的領導與責任政府關系的平衡。社會主義的政治體制要求政府必須接受黨的領導，實現(xiàn)嚴格依法行政與嚴格執(zhí)行黨的路線、方針、政策的統(tǒng)一。這就要求各級政府和各級黨委明確各自的職責、權限和責任。各自對自己的行為（領導行為和執(zhí)行行為）負責，包括負法律的、政治的和道義的責任，以避免過去某些“一把手”享有和行使國家公權力性質的權力卻不承擔法律責任和政治責任（僅在黨內承擔責任）的體制失衡現(xiàn)象。當然，政府與執(zhí)政黨關系關涉中國特色政治文明如何架構，是比較宏大的問題，需要不斷探索。但是，通過一定的法律文件（硬法或軟法）明確黨委和政府二者各自的職責、權限劃分以及它們各自違法、不當行使公權力的責任和對之進行責任追究的方式對于改革、理順現(xiàn)行行政管理體制來說，恐怕是現(xiàn)在就應該和可以著手做的事情。
四、中央政府與地方政府關系的調整和變革
在現(xiàn)行管理體制下，中央政府與地方政府關系方面存在的主要問題是中央集權過多，地方政府自主權、自治權不夠。這樣，就導致了許多怪現(xiàn)象的出現(xiàn)：有權、有錢的不管事，管事的沒有權、沒有錢，逼得下面管事的人要么睜一只眼閉一只眼不管事，要么“跑部錢進”。當然，中央與地方的關系很復雜，在有些情況下，授予了地方政府各種權力后，地方政府又可能利用這些權力搞地方保護主義?？荚嚧筇峁├?，在環(huán)境管理領域，現(xiàn)在一些地方政府在其錯誤的政績觀和局部利益、短期利益的驅使下，往往犧牲環(huán)境、犧牲生態(tài)搞建設，當?shù)氐沫h(huán)保部門如對污染企業(yè)采取制裁措施，相應地方政府會立即加以干預，壓環(huán)保部門撤銷處罰，保護這些污染企業(yè)。這種情況表明，如在環(huán)保管理體制上不破除地方保護主義，中國的科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展將沒有希望，環(huán)境、生態(tài)的災難將不可避免。對此，我們應如何改革，是否將環(huán)保管理體制從以地方管理為主改為中央垂直管理就能解決問題了呢？恐怕不一定。首先，中央政府在經濟發(fā)展與環(huán)境保護的孰輕孰重方面同樣存在著利益沖突，迫于財政和政績的壓力，同樣可能做出重發(fā)展而輕環(huán)保的選擇；其次，中央垂直管理可能影響地方環(huán)保部門積極作為的主動性，可能產生有權的看不到、管不了，看得到、管得了的沒有權的問題。因此，像這一類管理事項，是否能借鑒國外的經驗，通過法律直接賦予管理部門更多的獨立性，使之能一定程度地減少政府（包括地方政府和中央政府）對其行使職權的干預，確保其行為不受政府短期利益的干擾。同樣，像土地、礦產資源等管理事項，特別是涉及民族自治地區(qū)的土地、礦產資源管理，如何處理中央與地方的關系，恐怕需要更多的探索。中央政府部門與地方政府相應部門的關系，可能要根據(jù)不同情況采取不同的模式：有的應由中央垂直領導，有的則應由地方政府領導（中央政府相應部門指導），有的則應雙重領導；在雙重領導體制下，有的又應以中央相應部門領導為主，有的則應以地方領導為主；在部門與政府的關系中，有的部門應由政府直接控制（如政府組成部門），有的部門則應保持對于政府的相對獨立性（如美國的獨立規(guī)制機構）?？傊?，這些均應根據(jù)管理事項的不同性質和管理的不同目標確定，不能“一刀切”。
五、政府部門之間的關系的調整和變革
在現(xiàn)行管理體制下，政府部門之間關系目前存在的主要問題是行政管理職能分散、交叉、重疊的現(xiàn)象嚴重。仍以環(huán)保管理為例，其“執(zhí)法的難點在于相關權力過于分散，從前有種說法叫‘環(huán)保不下水，水利不上岸’，環(huán)保部門在許多職能部門的管轄領域行使職權時，會面臨有責無權的問題。大量與環(huán)保有關的職能分散在環(huán)保部門之外的十余個部門：外交部負責國際環(huán)保條約談判，發(fā)改委負責環(huán)保產業(yè)、產業(yè)結構調整等政策制定、氣候變化工作，水資源保護由水利部負責，林業(yè)局分管森林養(yǎng)護、生態(tài)保護，海洋局分管海洋環(huán)境保護，氣象局負責氣象變化、空氣質量監(jiān)測，農業(yè)部負責農村水、土壤環(huán)境保護，建設部分管城市飲用水、垃圾，國土資源部管理水土保持、國土整治、土壤保護，衛(wèi)生部負責城市與農村飲用水衛(wèi)生安全……龍多不治水，多家部門各自為政，人員和資金分散，環(huán)保結果的考核機制分散，導致環(huán)境保護這一系統(tǒng)性很強的領域被人為地割裂開來，極大地影響了環(huán)保效力”。(《新京報》2008年3月28日社論)
行政管理職能分散、交叉、重疊除了導致管理效率低下外，還造成部門之間爭權奪利和互相推諉、互相扯皮的諸多問題：有利的事情（如收費、罰款等）各部門爭著管，對部門無利的事情（如社會救助、救濟、弱勢群體保護等）大家都不管。如過去勞動力市場和人才市場的部門分割問題導致有關部門為爭管理權而對“勞動力”和“人才”做相互矛盾的解釋，而民政部門對流浪人員救助管理與醫(yī)療救助管理的分割，導致流浪人員生病無人救助。這次大部制改革主要就是要解決這類問題，當然改革不能一步到位，大部的組合和職能的調整都不能畢其功于一役。
六、部門內部關系的調整和變革來源:考試大網
在現(xiàn)行管理體制下，部門內部關系目前存在的主要問題是許多內部機構設置不盡合理，相互之間既缺乏有效的協(xié)調機制，影響管理效率，又不能形成有效的制約，限度地防止腐敗和濫權。要解決這一問題，既要調整部門內部的縱向關系，也要調整部門內部的橫向關系。就縱向關系而言，隨著現(xiàn)代管理科學和電子信息技術的發(fā)展，過去的金字塔式的層級結構越來越多地向扁平式層級結構轉化。內部層級減少，有利于政令暢通，行政首長能更快和更全面地掌握下情，從而更有效地掌控全局。就橫向關系而言，隨著大部制的實行，則有兩個問題迫切需要解決：一是如何解決部門內綜合性機構（如人、財、物、法制、監(jiān)督等）與專業(yè)性機構的協(xié)調問題；二是如何解決部門內部因分工可能產生的特定專門機構的集權、專權和濫用權力的問題。為解決第一個問題，似應盡可能將專業(yè)性機構的共性問題集中于綜合性機構處理，而綜合性機構在處理專業(yè)性機構的共性問題時，又必須保證有相應專業(yè)性機構的參與，二者必須建立規(guī)范化的協(xié)調機制。為解決第二個問題，現(xiàn)在的改革正在探索將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權分立，三權相互協(xié)調和相互制約的機制引入部門內部。當然，在部內如何實行三權分立、協(xié)調、制約的機制需要實證研究。部門決策職能一般由行政首長和行政首長主持的部門負責人常務會議和全體會議承擔，部內綜合性機構（如法制機構）只是承擔決策的咨詢和輔助性職能，而非直接行使決策職能；部內專業(yè)性機構則直接承擔執(zhí)行職能，專業(yè)性機構往往又分為主要承擔審批、許可職能的廣義執(zhí)法機構和主要承擔檢查監(jiān)督和處罰職能的狹義執(zhí)法機構；而相對于決策機構和執(zhí)行機構的專門監(jiān)督機構是專司對所有部內機構和公職人員監(jiān)督職能的紀檢、監(jiān)察和督察機構，而非對行政相對人進行監(jiān)督的機構，后者屬于狹義的執(zhí)法機構。
對部門內部承擔上述三種職能的機構如何設置，使之形成部內所有機構之間既相互協(xié)調、合作，又相互制約，既能保障行政管理效率，又能保障行政管理公正的機制，是行政管理體制改革的重要任務之一。