一、緒論
盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問(wèn)，是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”（元社會(huì)科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對(duì)象，那么它主要是關(guān)于公共部門(mén)管理尤其是政府管理的學(xué)問(wèn)。70年代以來(lái)，政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門(mén)管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué)，就不能離開(kāi)公共部門(mén)管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)。
政府及公共部門(mén)管理研究領(lǐng)域成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開(kāi)始的。在百余年的發(fā)展、演變過(guò)程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說(shuō)是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。
到了80年代中后期，在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及公共部門(mén)管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下，在英美等國(guó)出現(xiàn)了一種“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門(mén)管理問(wèn)題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理尤其是政府管理的知識(shí)框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來(lái)自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來(lái)研究公共管理尤其是政府管理問(wèn)題，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；它提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式，在處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它大大地改變了公共部門(mén)管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式，是公共部門(mén)管理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范式而成為當(dāng)代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學(xué)到政策科學(xué)再到公共管理學(xué)是西方公共部門(mén)管理研究發(fā)展的三個(gè)階段，但更準(zhǔn)確地說(shuō)，在目前西方公共管理學(xué)界中，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新公共管理學(xué)三種范式共存，它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學(xué)術(shù)團(tuán)體、雜志、研究綱領(lǐng)和學(xué)術(shù)活動(dòng)（甚至在美國(guó)公共部門(mén)管理研究的學(xué)院的名稱也體現(xiàn)這一點(diǎn)，有的仍然稱“公共行政學(xué)院”，有的叫“公共政策學(xué)院”，有的則命名為“公共管理學(xué)院”， 而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領(lǐng)域碩士的統(tǒng)稱）。
二、公共事務(wù)——公共管理的起點(diǎn)
公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，沒(méi)有公共事務(wù)，就沒(méi)有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問(wèn)題。
在西方，公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對(duì)的概念，是指提供關(guān)涉全體社會(huì)成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動(dòng)。從根本上講，這種觀點(diǎn)來(lái)自社會(huì)契約論。個(gè)人經(jīng)由社會(huì)契約而結(jié)成國(guó)家，在組成國(guó)家的過(guò)程中，個(gè)人把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國(guó)家，形成政治權(quán)力，由此，國(guó)家的基本職責(zé)就是管理這些個(gè)人無(wú)法完成或不愿承擔(dān)的事務(wù)，即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下，國(guó)家管理公共事務(wù)就是要滿足社會(huì)全體成員的共同需要，當(dāng)然也就是符合全體社會(huì)成員“公共利益”的。這種看法片面強(qiáng)調(diào)了公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的相關(guān)性，沒(méi)有揭示出國(guó)家管理公共事務(wù)的本質(zhì)，也沒(méi)有反映出國(guó)家是為誰(shuí)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)誰(shuí)的利益。
我們認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)中，所謂公共事務(wù)，是指該社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為了把社會(huì)控制在“秩序”范圍內(nèi)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，所進(jìn)行的滿足社會(huì)成員共同需要與要求的一系列社會(huì)活動(dòng)。它具有四個(gè)主要特征：一是階級(jí)性。在階級(jí)社會(huì)中，社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級(jí)的根本需要。二是公益性。公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)，公共物品與公共服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性，不能只為供給方單獨(dú)享有，而是會(huì)使社會(huì)成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務(wù)的受益對(duì)象是一定范圍的社會(huì)公眾。三是多樣性。公眾對(duì)公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好千差萬(wàn)別，而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢(shì)。這就決定了公共事務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛，同時(shí)也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務(wù)所針對(duì)的是不同層次的公共問(wèn)題，所涉及的社會(huì)成員范圍有大有小，由此，公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國(guó)性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次。其中，階級(jí)性與公益性是公共事務(wù)的本質(zhì)屬性，多樣性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式?？荚嚧蟊O(jiān)理工程師
由于不同的公共事務(wù)在階級(jí)性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類。所謂政治性公共事務(wù)，是指與國(guó)家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)，涉及國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)家政治發(fā)展的，需要依靠國(guó)家強(qiáng)制力加以解決的公共事務(wù)，如軍事、外交。司法、維護(hù)公共安全等。政治性公共事務(wù)具有明顯的階級(jí)性特征，但同樣具有公益性，比如，國(guó)家安全和公共安全不僅對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利，也對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)有益。社會(huì)性公共事務(wù)是不必然依靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)解決的公共事務(wù)，如教育。科技。公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與社會(huì)成員的切身利益休戚相關(guān)，顯示了較強(qiáng)的社會(huì)公益性，但在階級(jí)社會(huì)中，任何社會(huì)性公共事務(wù)同樣具有階級(jí)性，都必然反映統(tǒng)治階級(jí)的意志與利益。
在階級(jí)社會(huì)，國(guó)家承擔(dān)著管理兩類公共事務(wù)的職責(zé)，對(duì)政治性公共事務(wù)的管理職能稱為政治職能，對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)的管理職能則稱為社會(huì)職能。在社會(huì)主義國(guó)家里，政治職能是為了人民當(dāng)家作主，社會(huì)職能是為人民服務(wù)，提高人民的物質(zhì)文化生活水平，這表明他們之間的關(guān)系是并列的，處于同等地位，其活動(dòng)方向、總作用是一致的。所以，我們?cè)谡毮苻D(zhuǎn)變問(wèn)題上要注意防止一種錯(cuò)誤傾向，即把我國(guó)當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會(huì)職能代替政治職能，強(qiáng)化社會(huì)職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是割裂了國(guó)家職能的內(nèi)在統(tǒng)一性。事實(shí)上，強(qiáng)化社會(huì)職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移，并不意味著要弱化國(guó)家政治職能，相反是為了更好地實(shí)現(xiàn)政治職能，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。
盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問(wèn)，是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”（元社會(huì)科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對(duì)象，那么它主要是關(guān)于公共部門(mén)管理尤其是政府管理的學(xué)問(wèn)。70年代以來(lái)，政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門(mén)管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué)，就不能離開(kāi)公共部門(mén)管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)。
政府及公共部門(mén)管理研究領(lǐng)域成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開(kāi)始的。在百余年的發(fā)展、演變過(guò)程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說(shuō)是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。
到了80年代中后期，在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及公共部門(mén)管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下，在英美等國(guó)出現(xiàn)了一種“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門(mén)管理問(wèn)題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理尤其是政府管理的知識(shí)框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來(lái)自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來(lái)研究公共管理尤其是政府管理問(wèn)題，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；它提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式，在處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它大大地改變了公共部門(mén)管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式，是公共部門(mén)管理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范式而成為當(dāng)代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學(xué)到政策科學(xué)再到公共管理學(xué)是西方公共部門(mén)管理研究發(fā)展的三個(gè)階段，但更準(zhǔn)確地說(shuō)，在目前西方公共管理學(xué)界中，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新公共管理學(xué)三種范式共存，它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學(xué)術(shù)團(tuán)體、雜志、研究綱領(lǐng)和學(xué)術(shù)活動(dòng)（甚至在美國(guó)公共部門(mén)管理研究的學(xué)院的名稱也體現(xiàn)這一點(diǎn)，有的仍然稱“公共行政學(xué)院”，有的叫“公共政策學(xué)院”，有的則命名為“公共管理學(xué)院”， 而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領(lǐng)域碩士的統(tǒng)稱）。
二、公共事務(wù)——公共管理的起點(diǎn)
公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，沒(méi)有公共事務(wù)，就沒(méi)有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問(wèn)題。
在西方，公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對(duì)的概念，是指提供關(guān)涉全體社會(huì)成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動(dòng)。從根本上講，這種觀點(diǎn)來(lái)自社會(huì)契約論。個(gè)人經(jīng)由社會(huì)契約而結(jié)成國(guó)家，在組成國(guó)家的過(guò)程中，個(gè)人把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國(guó)家，形成政治權(quán)力，由此，國(guó)家的基本職責(zé)就是管理這些個(gè)人無(wú)法完成或不愿承擔(dān)的事務(wù)，即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下，國(guó)家管理公共事務(wù)就是要滿足社會(huì)全體成員的共同需要，當(dāng)然也就是符合全體社會(huì)成員“公共利益”的。這種看法片面強(qiáng)調(diào)了公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的相關(guān)性，沒(méi)有揭示出國(guó)家管理公共事務(wù)的本質(zhì)，也沒(méi)有反映出國(guó)家是為誰(shuí)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)誰(shuí)的利益。
我們認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)中，所謂公共事務(wù)，是指該社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為了把社會(huì)控制在“秩序”范圍內(nèi)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，所進(jìn)行的滿足社會(huì)成員共同需要與要求的一系列社會(huì)活動(dòng)。它具有四個(gè)主要特征：一是階級(jí)性。在階級(jí)社會(huì)中，社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級(jí)的根本需要。二是公益性。公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)，公共物品與公共服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性，不能只為供給方單獨(dú)享有，而是會(huì)使社會(huì)成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務(wù)的受益對(duì)象是一定范圍的社會(huì)公眾。三是多樣性。公眾對(duì)公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好千差萬(wàn)別，而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢(shì)。這就決定了公共事務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛，同時(shí)也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務(wù)所針對(duì)的是不同層次的公共問(wèn)題，所涉及的社會(huì)成員范圍有大有小，由此，公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國(guó)性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次。其中，階級(jí)性與公益性是公共事務(wù)的本質(zhì)屬性，多樣性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式?？荚嚧蟊O(jiān)理工程師
由于不同的公共事務(wù)在階級(jí)性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類。所謂政治性公共事務(wù)，是指與國(guó)家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)，涉及國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)家政治發(fā)展的，需要依靠國(guó)家強(qiáng)制力加以解決的公共事務(wù)，如軍事、外交。司法、維護(hù)公共安全等。政治性公共事務(wù)具有明顯的階級(jí)性特征，但同樣具有公益性，比如，國(guó)家安全和公共安全不僅對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利，也對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)有益。社會(huì)性公共事務(wù)是不必然依靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)解決的公共事務(wù)，如教育。科技。公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與社會(huì)成員的切身利益休戚相關(guān)，顯示了較強(qiáng)的社會(huì)公益性，但在階級(jí)社會(huì)中，任何社會(huì)性公共事務(wù)同樣具有階級(jí)性，都必然反映統(tǒng)治階級(jí)的意志與利益。
在階級(jí)社會(huì)，國(guó)家承擔(dān)著管理兩類公共事務(wù)的職責(zé)，對(duì)政治性公共事務(wù)的管理職能稱為政治職能，對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)的管理職能則稱為社會(huì)職能。在社會(huì)主義國(guó)家里，政治職能是為了人民當(dāng)家作主，社會(huì)職能是為人民服務(wù)，提高人民的物質(zhì)文化生活水平，這表明他們之間的關(guān)系是并列的，處于同等地位，其活動(dòng)方向、總作用是一致的。所以，我們?cè)谡毮苻D(zhuǎn)變問(wèn)題上要注意防止一種錯(cuò)誤傾向，即把我國(guó)當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會(huì)職能代替政治職能，強(qiáng)化社會(huì)職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是割裂了國(guó)家職能的內(nèi)在統(tǒng)一性。事實(shí)上，強(qiáng)化社會(huì)職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移，并不意味著要弱化國(guó)家政治職能，相反是為了更好地實(shí)現(xiàn)政治職能，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。