一、城市房屋拆遷估價存在的問題及其表現(xiàn)
1．城市房屋拆遷估價市場表現(xiàn)出明顯的市場壟斷特征。
每個城市都有為數(shù)有限的幾家估價機構(gòu)依靠和政府管理部門的親緣關(guān)系(歷曾從屬于政府管理部門)或其他手段壟斷拆遷估價市場的大部分業(yè)務(wù)，其利用壟斷優(yōu)勢在降低服務(wù)質(zhì)量的同時還能賺取超額利潤，破壞了拆遷估價市場的交易規(guī)則，降低了拆遷估價市場的效率。這些壟斷估價機構(gòu)的表現(xiàn)是：(1)熱衷于與政府管理部門拉關(guān)系尋租；(2)放棄了中介機構(gòu)的客觀公正原則，和拆遷人結(jié)成利益共同體合謀損害被拆遷人的利益；(3)對拆遷估價的服務(wù)對象——被拆遷人，缺乏服務(wù)意識。
2．由于城市房屋拆遷估價業(yè)務(wù)利潤豐厚，大多數(shù)拆遷估價機構(gòu)受利益驅(qū)動競相進行惡性競爭。
其主要表現(xiàn)為：(1)為了獲取房屋拆遷估價業(yè)務(wù)，估價機構(gòu)允諾和委托人(主要是房地產(chǎn)開發(fā)公司或拆遷公司)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，無原則地滿足委托人的不合理要求，損害被拆遷人的利益；(2)為了獲取房屋拆遷估價業(yè)務(wù)，競相給委托人回扣或直接降低收費標準。
3．房屋拆遷估價機構(gòu)和估價人員在惡性競爭環(huán)境中，忽視了估價專業(yè)技術(shù)和服務(wù)的內(nèi)在價值。
房地產(chǎn)估價作為專業(yè)性、技術(shù)性、政策性極強的工作，要求估價人員不斷學(xué)習(xí)政策、更新估價知識和技術(shù)、牢固樹立服務(wù)觀念、積累實踐經(jīng)驗，提高估價水平。但在房屋拆遷估價實踐中，由于有些地方政府制定的拆遷估價指導(dǎo)價格過于僵化，使估價人員缺乏施展技能的空間，房屋拆遷估價人員把拆遷估價看成是政策解讀，是不需要經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練也能做的工作。因此，忽視拆遷估價技術(shù)和服務(wù)質(zhì)量，重視政策解釋技巧，追求能對估價結(jié)果自圓其說成為一種普遍現(xiàn)象。在有些城市，被拆遷人認為自己完全能夠讀懂拆遷估價指導(dǎo)政策，不需要專業(yè)人員估價，因此極易和估價人員發(fā)生沖突。
4．房屋拆遷估價政策執(zhí)行不到位。
《城市房屋拆遷評估指導(dǎo)意見》明確提出：拆遷估價機構(gòu)的確定應(yīng)當(dāng)公開透明，采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽等方式。估價機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將分戶的初步估價結(jié)果向被拆遷人公示7日，并進行現(xiàn)場說明，聽取有關(guān)意見。拆遷當(dāng)事人對估價報告有異議的，自收到估價報告之日起5日內(nèi)可以向原估價機構(gòu)書面申請復(fù)核估價，也可以另行委托估價機構(gòu)評估。這些規(guī)定在實際執(zhí)行中，遇到了種種障礙。(1)由被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽方式選擇拆遷估價機構(gòu)的規(guī)定，因缺少相應(yīng)的第三方組織和對實施程序進行監(jiān)督的部門而無法實施，多數(shù)地區(qū)只能由拆遷人選擇拆遷估價機構(gòu)；(2)初步估價結(jié)果公示制度由于被拆遷人不配合(擔(dān)心暴露家庭財產(chǎn)隱私)而無法執(zhí)行；(3)拆遷當(dāng)事人對估價報告有異議另行委托估價機構(gòu)評估的規(guī)定在現(xiàn)實中因缺乏愿意接受委托的估價機構(gòu)而無法執(zhí)行。
二、原因分析
產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，既有歷史沿襲下來的原因，也有現(xiàn)實的原因，歸納起來有以下幾個方面：
1．地方政府管理城市房屋拆遷及其估價工作的部門管理行為不規(guī)范，越位和缺位的現(xiàn)象并存。
越位體現(xiàn)在追求自身利益，過度干預(yù)市場。國務(wù)院在《城市房屋拆遷管理條例》中賦予了地方政府制定拆遷估價實施細則和認定拆遷估價機構(gòu)的權(quán)力。但由于地方政府也是城市拆遷和估價活動的利益主體之一，因此在制定拆遷估價實施細則時追求自身利益就是順理成章的，從而直接導(dǎo)致了城市房屋拆遷估價市場的壟斷和不公平競爭。這直接表現(xiàn)為：(1)政府管理部門通過估價機構(gòu)認定的手段，將拆遷估價業(yè)務(wù)壟斷在和政府部門有歷史親緣關(guān)系(歷曾從屬于政府管理部門)的估價機構(gòu)手中。甚至有些地方政府管理部門直接持有拆遷估價機構(gòu)的股份，利用政府行使職能之便為拆遷估價機構(gòu)介紹估價業(yè)務(wù)，嚴重干擾了市場公平競爭。(2)某些城市政府為市政拆遷降低成本而壓低拆遷估價指導(dǎo)價格，損害被拆遷人的利益。(3)為彰顯城市政府工作業(yè)績，一味降低拆遷補償標準來降低拆遷成本，鼓勵開發(fā)商拆遷城市危舊房。這些管理制度方面的缺陷，無論估價機構(gòu)和估價師技術(shù)多么高超也無法彌補。地方政府缺位則體現(xiàn)為：(1)不能為拆遷估價市場提供公平的競爭環(huán)境；(2)對市場主體缺乏有效的監(jiān)管；(3)不能使中央政府的拆遷估價法規(guī)得到貫徹實施。
2．現(xiàn)行的城市房屋拆遷估價政策、法規(guī)和制度還需不斷完善。
例如，(1)《城市房屋拆遷評估指導(dǎo)意見》規(guī)定：拆遷估價機構(gòu)的確定應(yīng)當(dāng)公開透明，采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽等方式。但在實踐中，因被拆遷人由一個個家庭組成，很難形成有效的組織形式和拆遷人平等對話，該項規(guī)定形同虛設(shè)，多數(shù)地區(qū)仍由拆遷人掌握拆遷估價機構(gòu)的選擇權(quán)。同時由于法律規(guī)定拆遷估價費用由拆遷人支付，在當(dāng)前拆遷估價處于買方市場的條件下，拆遷人和拆遷估價機構(gòu)很容易形成利益共同體，損害被拆遷人的合法權(quán)益。(2)《城市房屋拆遷評估指導(dǎo)意見》規(guī)定了估價機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將分戶的初步估價結(jié)果向被拆遷人公示7日的方式，從理論上說確實可以起到群眾監(jiān)督作用，但由于公示方式和被拆遷人不愿暴露個人財產(chǎn)隱私的心理相違背而難以實施。變通的做法是估價機構(gòu)征求被拆遷人的意見——是否愿意將估價結(jié)果公示于眾，結(jié)果可想而知。(3)《城市房屋拆遷評估指導(dǎo)意見》關(guān)于拆遷當(dāng)事人對估價報告有異議的，自收到估價報告之日起5日內(nèi)可以另行委托估價機構(gòu)評估的規(guī)定在現(xiàn)實中缺乏可操作性。因為各城市從事拆遷估價的機構(gòu)按照法律規(guī)定是由政府管理部門認定的本地區(qū)的公司，數(shù)量有限且已形成了同盟，為了自身利益不會接受拆遷重估業(yè)務(wù)。其他估價機構(gòu)則考慮接受單一被拆遷房屋重估業(yè)務(wù)收益有限，卻要承擔(dān)較大的法律風(fēng)險并得罪同行，因此，也不會接受拆遷重估業(yè)務(wù)。被拆遷人往往因找不到愿意承攬拆遷重估業(yè)務(wù)的估價機構(gòu)只能無奈地接受有異議的結(jié)果。
3．對現(xiàn)行的城市房屋拆遷估價市場缺乏有效的監(jiān)督機制(應(yīng)包括政府監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和社會監(jiān)督)，不僅導(dǎo)致市場混亂，而且縱容了估價機構(gòu)、估價師的過錯行為。
4．房地產(chǎn)估價機構(gòu)和估價師缺乏獨立的社會地位，依附于政府管理部門和估價業(yè)務(wù)提供者。
我國房地產(chǎn)估價機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的擴展或萎縮依賴于政府的政策規(guī)定，獲取收益的多少取決于和政府關(guān)系及委托人的關(guān)照。房地產(chǎn)估價機構(gòu)缺乏獨立的社會地位和客觀公正的社會形象。再加上估價機構(gòu)和人員規(guī)模有限、不重視提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，個別估價機構(gòu)和估價師自律不嚴、不遵守職業(yè)道德、拆遷估價機構(gòu)數(shù)量與城市所需的拆遷估價工作量不相適應(yīng)等，都為房屋拆遷估價市場惡性競爭埋下了禍根。
三、對策和建議
1．明確地方政府在城市房屋拆遷估價管理方面的權(quán)利和職責(zé)。
應(yīng)進一步明確地方政府拆遷估價管理部門的權(quán)利和職責(zé)，避免地方政府拆遷估價管理部門濫用公共權(quán)力，謀求部門利益，侵害公眾利益。地方政府拆遷估價管理部門應(yīng)重點抓好房屋拆遷補償估價機構(gòu)的認定工作和制定本地區(qū)拆遷評估指導(dǎo)價格，割斷和被管理者之間的經(jīng)濟利益關(guān)系，為被管理者創(chuàng)造一個公平、公正的市場環(huán)境。禁止地方政府拆遷估價管理部門和官員參股拆遷估價機構(gòu)，利用職務(wù)之便為估價機構(gòu)承攬業(yè)務(wù)。應(yīng)從公共利益出發(fā)，而不是從政府及其官員的工作業(yè)績出發(fā)，綜合考慮房地產(chǎn)價格的未來發(fā)展趨勢和房屋拆遷給被拆遷人帶來的利益損失，及時更新本地區(qū)拆遷估價指導(dǎo)價格。
2．完善現(xiàn)有的拆遷估價法規(guī)和制度。
對現(xiàn)有的城市房屋拆遷估價法規(guī)和制度進行認真梳理，找出其中不合理之處，包括不利于保護土地使用權(quán)，不利于保護隱私權(quán)，在估價實踐中不容易操作的一些問題，并加以完善。如適當(dāng)延長被拆遷人提出異議和重新委托其他估價機構(gòu)的時間。明確由誰來組織被拆遷人抽簽選擇估價機構(gòu)和監(jiān)督選擇程序。成立超越當(dāng)?shù)卣疬w估價管理部門直接管轄的評估機構(gòu)，負責(zé)對被拆遷人有異議的房屋進行重新估價，以此保護被拆遷人的合法權(quán)益。
3．建立多層次的城市房屋拆遷估價的監(jiān)督機制。
包括：(1)建立超越地方管理的權(quán)威性的拆遷估價監(jiān)督組織，對被拆遷房屋的估價工作進行全面監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題有處置權(quán)利；(2)完善各地區(qū)房地產(chǎn)估價師學(xué)會組織，發(fā)揮學(xué)會的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢和業(yè)務(wù)監(jiān)督作用；(3)發(fā)揮群眾對城市房屋拆遷估價的監(jiān)督作用。開通群眾向政府管理部門反映拆遷估價問題的渠道，建立向政府管理部門問責(zé)的制度。
1．城市房屋拆遷估價市場表現(xiàn)出明顯的市場壟斷特征。
每個城市都有為數(shù)有限的幾家估價機構(gòu)依靠和政府管理部門的親緣關(guān)系(歷曾從屬于政府管理部門)或其他手段壟斷拆遷估價市場的大部分業(yè)務(wù)，其利用壟斷優(yōu)勢在降低服務(wù)質(zhì)量的同時還能賺取超額利潤，破壞了拆遷估價市場的交易規(guī)則，降低了拆遷估價市場的效率。這些壟斷估價機構(gòu)的表現(xiàn)是：(1)熱衷于與政府管理部門拉關(guān)系尋租；(2)放棄了中介機構(gòu)的客觀公正原則，和拆遷人結(jié)成利益共同體合謀損害被拆遷人的利益；(3)對拆遷估價的服務(wù)對象——被拆遷人，缺乏服務(wù)意識。
2．由于城市房屋拆遷估價業(yè)務(wù)利潤豐厚，大多數(shù)拆遷估價機構(gòu)受利益驅(qū)動競相進行惡性競爭。
其主要表現(xiàn)為：(1)為了獲取房屋拆遷估價業(yè)務(wù)，估價機構(gòu)允諾和委托人(主要是房地產(chǎn)開發(fā)公司或拆遷公司)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，無原則地滿足委托人的不合理要求，損害被拆遷人的利益；(2)為了獲取房屋拆遷估價業(yè)務(wù)，競相給委托人回扣或直接降低收費標準。
3．房屋拆遷估價機構(gòu)和估價人員在惡性競爭環(huán)境中，忽視了估價專業(yè)技術(shù)和服務(wù)的內(nèi)在價值。
房地產(chǎn)估價作為專業(yè)性、技術(shù)性、政策性極強的工作，要求估價人員不斷學(xué)習(xí)政策、更新估價知識和技術(shù)、牢固樹立服務(wù)觀念、積累實踐經(jīng)驗，提高估價水平。但在房屋拆遷估價實踐中，由于有些地方政府制定的拆遷估價指導(dǎo)價格過于僵化，使估價人員缺乏施展技能的空間，房屋拆遷估價人員把拆遷估價看成是政策解讀，是不需要經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練也能做的工作。因此，忽視拆遷估價技術(shù)和服務(wù)質(zhì)量，重視政策解釋技巧，追求能對估價結(jié)果自圓其說成為一種普遍現(xiàn)象。在有些城市，被拆遷人認為自己完全能夠讀懂拆遷估價指導(dǎo)政策，不需要專業(yè)人員估價，因此極易和估價人員發(fā)生沖突。
4．房屋拆遷估價政策執(zhí)行不到位。
《城市房屋拆遷評估指導(dǎo)意見》明確提出：拆遷估價機構(gòu)的確定應(yīng)當(dāng)公開透明，采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽等方式。估價機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將分戶的初步估價結(jié)果向被拆遷人公示7日，并進行現(xiàn)場說明，聽取有關(guān)意見。拆遷當(dāng)事人對估價報告有異議的，自收到估價報告之日起5日內(nèi)可以向原估價機構(gòu)書面申請復(fù)核估價，也可以另行委托估價機構(gòu)評估。這些規(guī)定在實際執(zhí)行中，遇到了種種障礙。(1)由被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽方式選擇拆遷估價機構(gòu)的規(guī)定，因缺少相應(yīng)的第三方組織和對實施程序進行監(jiān)督的部門而無法實施，多數(shù)地區(qū)只能由拆遷人選擇拆遷估價機構(gòu)；(2)初步估價結(jié)果公示制度由于被拆遷人不配合(擔(dān)心暴露家庭財產(chǎn)隱私)而無法執(zhí)行；(3)拆遷當(dāng)事人對估價報告有異議另行委托估價機構(gòu)評估的規(guī)定在現(xiàn)實中因缺乏愿意接受委托的估價機構(gòu)而無法執(zhí)行。
二、原因分析
產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，既有歷史沿襲下來的原因，也有現(xiàn)實的原因，歸納起來有以下幾個方面：
1．地方政府管理城市房屋拆遷及其估價工作的部門管理行為不規(guī)范，越位和缺位的現(xiàn)象并存。
越位體現(xiàn)在追求自身利益，過度干預(yù)市場。國務(wù)院在《城市房屋拆遷管理條例》中賦予了地方政府制定拆遷估價實施細則和認定拆遷估價機構(gòu)的權(quán)力。但由于地方政府也是城市拆遷和估價活動的利益主體之一，因此在制定拆遷估價實施細則時追求自身利益就是順理成章的，從而直接導(dǎo)致了城市房屋拆遷估價市場的壟斷和不公平競爭。這直接表現(xiàn)為：(1)政府管理部門通過估價機構(gòu)認定的手段，將拆遷估價業(yè)務(wù)壟斷在和政府部門有歷史親緣關(guān)系(歷曾從屬于政府管理部門)的估價機構(gòu)手中。甚至有些地方政府管理部門直接持有拆遷估價機構(gòu)的股份，利用政府行使職能之便為拆遷估價機構(gòu)介紹估價業(yè)務(wù)，嚴重干擾了市場公平競爭。(2)某些城市政府為市政拆遷降低成本而壓低拆遷估價指導(dǎo)價格，損害被拆遷人的利益。(3)為彰顯城市政府工作業(yè)績，一味降低拆遷補償標準來降低拆遷成本，鼓勵開發(fā)商拆遷城市危舊房。這些管理制度方面的缺陷，無論估價機構(gòu)和估價師技術(shù)多么高超也無法彌補。地方政府缺位則體現(xiàn)為：(1)不能為拆遷估價市場提供公平的競爭環(huán)境；(2)對市場主體缺乏有效的監(jiān)管；(3)不能使中央政府的拆遷估價法規(guī)得到貫徹實施。
2．現(xiàn)行的城市房屋拆遷估價政策、法規(guī)和制度還需不斷完善。
例如，(1)《城市房屋拆遷評估指導(dǎo)意見》規(guī)定：拆遷估價機構(gòu)的確定應(yīng)當(dāng)公開透明，采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽等方式。但在實踐中，因被拆遷人由一個個家庭組成，很難形成有效的組織形式和拆遷人平等對話，該項規(guī)定形同虛設(shè)，多數(shù)地區(qū)仍由拆遷人掌握拆遷估價機構(gòu)的選擇權(quán)。同時由于法律規(guī)定拆遷估價費用由拆遷人支付，在當(dāng)前拆遷估價處于買方市場的條件下，拆遷人和拆遷估價機構(gòu)很容易形成利益共同體，損害被拆遷人的合法權(quán)益。(2)《城市房屋拆遷評估指導(dǎo)意見》規(guī)定了估價機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將分戶的初步估價結(jié)果向被拆遷人公示7日的方式，從理論上說確實可以起到群眾監(jiān)督作用，但由于公示方式和被拆遷人不愿暴露個人財產(chǎn)隱私的心理相違背而難以實施。變通的做法是估價機構(gòu)征求被拆遷人的意見——是否愿意將估價結(jié)果公示于眾，結(jié)果可想而知。(3)《城市房屋拆遷評估指導(dǎo)意見》關(guān)于拆遷當(dāng)事人對估價報告有異議的，自收到估價報告之日起5日內(nèi)可以另行委托估價機構(gòu)評估的規(guī)定在現(xiàn)實中缺乏可操作性。因為各城市從事拆遷估價的機構(gòu)按照法律規(guī)定是由政府管理部門認定的本地區(qū)的公司，數(shù)量有限且已形成了同盟，為了自身利益不會接受拆遷重估業(yè)務(wù)。其他估價機構(gòu)則考慮接受單一被拆遷房屋重估業(yè)務(wù)收益有限，卻要承擔(dān)較大的法律風(fēng)險并得罪同行，因此，也不會接受拆遷重估業(yè)務(wù)。被拆遷人往往因找不到愿意承攬拆遷重估業(yè)務(wù)的估價機構(gòu)只能無奈地接受有異議的結(jié)果。
3．對現(xiàn)行的城市房屋拆遷估價市場缺乏有效的監(jiān)督機制(應(yīng)包括政府監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和社會監(jiān)督)，不僅導(dǎo)致市場混亂，而且縱容了估價機構(gòu)、估價師的過錯行為。
4．房地產(chǎn)估價機構(gòu)和估價師缺乏獨立的社會地位，依附于政府管理部門和估價業(yè)務(wù)提供者。
我國房地產(chǎn)估價機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的擴展或萎縮依賴于政府的政策規(guī)定，獲取收益的多少取決于和政府關(guān)系及委托人的關(guān)照。房地產(chǎn)估價機構(gòu)缺乏獨立的社會地位和客觀公正的社會形象。再加上估價機構(gòu)和人員規(guī)模有限、不重視提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，個別估價機構(gòu)和估價師自律不嚴、不遵守職業(yè)道德、拆遷估價機構(gòu)數(shù)量與城市所需的拆遷估價工作量不相適應(yīng)等，都為房屋拆遷估價市場惡性競爭埋下了禍根。
三、對策和建議
1．明確地方政府在城市房屋拆遷估價管理方面的權(quán)利和職責(zé)。
應(yīng)進一步明確地方政府拆遷估價管理部門的權(quán)利和職責(zé)，避免地方政府拆遷估價管理部門濫用公共權(quán)力，謀求部門利益，侵害公眾利益。地方政府拆遷估價管理部門應(yīng)重點抓好房屋拆遷補償估價機構(gòu)的認定工作和制定本地區(qū)拆遷評估指導(dǎo)價格，割斷和被管理者之間的經(jīng)濟利益關(guān)系，為被管理者創(chuàng)造一個公平、公正的市場環(huán)境。禁止地方政府拆遷估價管理部門和官員參股拆遷估價機構(gòu)，利用職務(wù)之便為估價機構(gòu)承攬業(yè)務(wù)。應(yīng)從公共利益出發(fā)，而不是從政府及其官員的工作業(yè)績出發(fā)，綜合考慮房地產(chǎn)價格的未來發(fā)展趨勢和房屋拆遷給被拆遷人帶來的利益損失，及時更新本地區(qū)拆遷估價指導(dǎo)價格。
2．完善現(xiàn)有的拆遷估價法規(guī)和制度。
對現(xiàn)有的城市房屋拆遷估價法規(guī)和制度進行認真梳理，找出其中不合理之處，包括不利于保護土地使用權(quán)，不利于保護隱私權(quán)，在估價實踐中不容易操作的一些問題，并加以完善。如適當(dāng)延長被拆遷人提出異議和重新委托其他估價機構(gòu)的時間。明確由誰來組織被拆遷人抽簽選擇估價機構(gòu)和監(jiān)督選擇程序。成立超越當(dāng)?shù)卣疬w估價管理部門直接管轄的評估機構(gòu)，負責(zé)對被拆遷人有異議的房屋進行重新估價，以此保護被拆遷人的合法權(quán)益。
3．建立多層次的城市房屋拆遷估價的監(jiān)督機制。
包括：(1)建立超越地方管理的權(quán)威性的拆遷估價監(jiān)督組織，對被拆遷房屋的估價工作進行全面監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題有處置權(quán)利；(2)完善各地區(qū)房地產(chǎn)估價師學(xué)會組織，發(fā)揮學(xué)會的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢和業(yè)務(wù)監(jiān)督作用；(3)發(fā)揮群眾對城市房屋拆遷估價的監(jiān)督作用。開通群眾向政府管理部門反映拆遷估價問題的渠道，建立向政府管理部門問責(zé)的制度。