摘要 我國正處于農(nóng)地保障功能向資本功能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期， 本文針對現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)試錯(cuò)中有可能出現(xiàn)的問題和矛盾，以總結(jié)我國30年土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)為切入點(diǎn)，提出了澄清土地公有制、糧食安全、農(nóng)地保障理論的誤區(qū)；重構(gòu)政府、農(nóng)民、企業(yè)土地利益結(jié)構(gòu)；實(shí)行農(nóng)地“三集中”規(guī)劃控制、農(nóng)民 耕地保護(hù)權(quán)國家購買、農(nóng)地交易稅收調(diào)節(jié)政策的化解農(nóng)地政府管制與農(nóng)民 市場化矛盾 的改革框架，供城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的土地制度選擇的參考。
關(guān)鍵詞 農(nóng)地交易 歷史回顧 理論反思 制度檢討 制度重構(gòu)
引言
所有制度都是在發(fā)展中與時(shí)俱進(jìn)的，世界上從沒有一成不變的制度。農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用制度確立的經(jīng)濟(jì)環(huán)境是貧窮、落后，理論條件是封閉、保守?，F(xiàn)在審視，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的主要矛盾，如農(nóng)民生存和低成本工業(yè)化、城市化、公共品生產(chǎn)需求正在變成次要矛盾。當(dāng)時(shí)理論的主要觀點(diǎn)，如土地公有制、政府替代市場、農(nóng)地保障、糧食安全等，或正在被新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)所修正，甚至否定，或正在重新認(rèn)識(shí)，不斷完善。 “三農(nóng)”問題來自土地， 根治“三農(nóng)”的靈丹妙藥也只能來自土地生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系耦合的制度革命。 顯然，當(dāng)前有必要重新回顧當(dāng)初制度的產(chǎn)生條件、設(shè)定目標(biāo)，評價(jià)現(xiàn)在制度的運(yùn)行績效、新生矛盾，根據(jù)現(xiàn)在制度的環(huán)境變化、資源約束條件，提出農(nóng)地制度變遷的方向。
當(dāng)前，成渝地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)。土地流轉(zhuǎn)制度選擇直接關(guān)系到改革績效。本文為此針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)的土地流轉(zhuǎn)制度選擇有可能出現(xiàn)的問題和矛盾，以總結(jié)我國土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)為切入點(diǎn)， 提出了澄清土地公有制、糧食安全、農(nóng)地保障理論的誤區(qū)；重構(gòu)政府、農(nóng)民、企業(yè)土地利益結(jié)構(gòu)；實(shí)行農(nóng)地“三集中”規(guī)劃控制、農(nóng)民 耕地保護(hù)權(quán)國家購買、農(nóng)地交易稅收調(diào)節(jié)政策的 化解農(nóng)地政府管制與農(nóng)民市場化矛盾的中國特色集體土地制度的 改革框架。
一、土地流轉(zhuǎn)的歷史回顧
農(nóng)地市場交易的出現(xiàn)，有其深刻的歷史背景和現(xiàn)實(shí)原因 。 土地制度的預(yù)期是以低成本工業(yè)化、城市化、公共品生產(chǎn)化的方式實(shí)現(xiàn)國家資本積累，完成工業(yè)、城市發(fā)展。而農(nóng)地市場交易的預(yù)期則是利用集體土地資本自發(fā)的增殖動(dòng)力 謀求農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的自身發(fā)展。土地制度和農(nóng)地市場交易的預(yù)期存在體制性沖突正是導(dǎo)致城市、農(nóng)村；政府、農(nóng)民形成對立的基本原因。農(nóng)地市場交易的 這種歷史使命，必然使其自問世起就和地方政府“以地生財(cái)”的城市理念，以及政府壟斷土地市場體制和農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用制度發(fā)生越來越激烈的摩擦。但地方政府沒有順應(yīng)集體土地的產(chǎn)權(quán)訴求，并總是以強(qiáng)權(quán)推行各種“圈地運(yùn)動(dòng)”、“賣地運(yùn)動(dòng)”以地生財(cái)，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁政府公共品生產(chǎn)成本，從而不僅引致農(nóng)地市場交易不能按照集體土地資本理論預(yù)期，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和造福農(nóng)民的目的，而且導(dǎo)致中央政府將耕地失控的原因歸罪土地制度寬松，從而不斷修改法律強(qiáng)化政府壟斷市場體制和“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用”制度。顯然，中央、地方；政府、農(nóng)民的體制性利益博弈，正是農(nóng)地市場交易30 年難以取得全局性突破的主要原因之一。
（一）政策梳理
1、市場主導(dǎo)的制度變遷。所謂市場主導(dǎo)， 就是主張農(nóng)地市場交易。隨著十一屆三中全會(huì)確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制呈現(xiàn)出 越來越明顯的 歷史 局限性。1978年， 在港商的推動(dòng)下，廣東東莞市虎門鎮(zhèn)將祠堂出租給港商建廠房。自后，全國各地農(nóng)村相繼出現(xiàn)農(nóng)地市場交易。其動(dòng)力，一是解決政府征地的矛盾，二是以低廉的交易成本提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，滿足工業(yè)需求。但政府并不確認(rèn)民間的這一制度創(chuàng)新，迫使農(nóng)地市場交易轉(zhuǎn)入地下，變成隱形市場交易。
2 、政府主導(dǎo)的制度變遷。 所謂政府主導(dǎo)， 就是主張土地在用途管制下流轉(zhuǎn)（簡稱土地流轉(zhuǎn)）。政府主導(dǎo) 體現(xiàn)了三個(gè)基本立法精神：一是計(jì)劃管制集體土地，實(shí)行征用、轉(zhuǎn)用、宅基地、承包地行政審批，二是堅(jiān)持承包土地經(jīng)營權(quán)制度，保障農(nóng)地農(nóng)用權(quán)利，三是禁止集體土地進(jìn)入政府壟斷市場。劃分為兩個(gè)階段：第一是全面管制農(nóng)地，包括耕地、非耕地；第二是管嚴(yán)耕地、有限度地放開非耕地。 進(jìn)步的一面體現(xiàn)在地權(quán)權(quán)屬性質(zhì)物權(quán)化、權(quán)屬主體個(gè)人化和權(quán)利排他性強(qiáng)化，保守的一面體現(xiàn)在沒有實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地的產(chǎn)權(quán)平等，形成二元產(chǎn)權(quán)分割，以至政府違法用地和征地矛盾有增無減，群體性事件越來越嚴(yán)重。
1982年5月14 日，國家頒布《國家建設(shè)征用土地條例》，規(guī)定“ 國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時(shí)，必須按照本條例辦理。禁止任何單位直接向農(nóng)村社隊(duì)購地、租地或變相購地、租地。農(nóng)村社隊(duì)不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)的經(jīng)營?！?BR> 1984年1月1日 ，中共中央頒布 《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》（ 中發(fā)[1984]1號(hào)文件），規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在 15年以上。
1986年4月，《民法通則》首次提出農(nóng)民的承包土地經(jīng)營權(quán)概念，并將承包土地經(jīng)營權(quán)視為一種與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的權(quán)利。 同年6月，《土地管理法》界定集體土地邊界，規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”。但是，同時(shí)設(shè)定：“國家建設(shè)征用土地，建設(shè)單位……向縣級以上地方人民政府土地管理部門提出申請，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準(zhǔn)后，由土地管理部門劃撥土地。國家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得阻撓。”“國家建設(shè)所征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)。”同時(shí)設(shè)立了宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地的審批事項(xiàng)和權(quán)限。
關(guān)鍵詞 農(nóng)地交易 歷史回顧 理論反思 制度檢討 制度重構(gòu)
引言
所有制度都是在發(fā)展中與時(shí)俱進(jìn)的，世界上從沒有一成不變的制度。農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用制度確立的經(jīng)濟(jì)環(huán)境是貧窮、落后，理論條件是封閉、保守?，F(xiàn)在審視，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的主要矛盾，如農(nóng)民生存和低成本工業(yè)化、城市化、公共品生產(chǎn)需求正在變成次要矛盾。當(dāng)時(shí)理論的主要觀點(diǎn)，如土地公有制、政府替代市場、農(nóng)地保障、糧食安全等，或正在被新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)所修正，甚至否定，或正在重新認(rèn)識(shí)，不斷完善。 “三農(nóng)”問題來自土地， 根治“三農(nóng)”的靈丹妙藥也只能來自土地生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系耦合的制度革命。 顯然，當(dāng)前有必要重新回顧當(dāng)初制度的產(chǎn)生條件、設(shè)定目標(biāo)，評價(jià)現(xiàn)在制度的運(yùn)行績效、新生矛盾，根據(jù)現(xiàn)在制度的環(huán)境變化、資源約束條件，提出農(nóng)地制度變遷的方向。
當(dāng)前，成渝地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)。土地流轉(zhuǎn)制度選擇直接關(guān)系到改革績效。本文為此針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)的土地流轉(zhuǎn)制度選擇有可能出現(xiàn)的問題和矛盾，以總結(jié)我國土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)為切入點(diǎn)， 提出了澄清土地公有制、糧食安全、農(nóng)地保障理論的誤區(qū)；重構(gòu)政府、農(nóng)民、企業(yè)土地利益結(jié)構(gòu)；實(shí)行農(nóng)地“三集中”規(guī)劃控制、農(nóng)民 耕地保護(hù)權(quán)國家購買、農(nóng)地交易稅收調(diào)節(jié)政策的 化解農(nóng)地政府管制與農(nóng)民市場化矛盾的中國特色集體土地制度的 改革框架。
一、土地流轉(zhuǎn)的歷史回顧
農(nóng)地市場交易的出現(xiàn)，有其深刻的歷史背景和現(xiàn)實(shí)原因 。 土地制度的預(yù)期是以低成本工業(yè)化、城市化、公共品生產(chǎn)化的方式實(shí)現(xiàn)國家資本積累，完成工業(yè)、城市發(fā)展。而農(nóng)地市場交易的預(yù)期則是利用集體土地資本自發(fā)的增殖動(dòng)力 謀求農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的自身發(fā)展。土地制度和農(nóng)地市場交易的預(yù)期存在體制性沖突正是導(dǎo)致城市、農(nóng)村；政府、農(nóng)民形成對立的基本原因。農(nóng)地市場交易的 這種歷史使命，必然使其自問世起就和地方政府“以地生財(cái)”的城市理念，以及政府壟斷土地市場體制和農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用制度發(fā)生越來越激烈的摩擦。但地方政府沒有順應(yīng)集體土地的產(chǎn)權(quán)訴求，并總是以強(qiáng)權(quán)推行各種“圈地運(yùn)動(dòng)”、“賣地運(yùn)動(dòng)”以地生財(cái)，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁政府公共品生產(chǎn)成本，從而不僅引致農(nóng)地市場交易不能按照集體土地資本理論預(yù)期，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和造福農(nóng)民的目的，而且導(dǎo)致中央政府將耕地失控的原因歸罪土地制度寬松，從而不斷修改法律強(qiáng)化政府壟斷市場體制和“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用”制度。顯然，中央、地方；政府、農(nóng)民的體制性利益博弈，正是農(nóng)地市場交易30 年難以取得全局性突破的主要原因之一。
（一）政策梳理
1、市場主導(dǎo)的制度變遷。所謂市場主導(dǎo)， 就是主張農(nóng)地市場交易。隨著十一屆三中全會(huì)確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制呈現(xiàn)出 越來越明顯的 歷史 局限性。1978年， 在港商的推動(dòng)下，廣東東莞市虎門鎮(zhèn)將祠堂出租給港商建廠房。自后，全國各地農(nóng)村相繼出現(xiàn)農(nóng)地市場交易。其動(dòng)力，一是解決政府征地的矛盾，二是以低廉的交易成本提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，滿足工業(yè)需求。但政府并不確認(rèn)民間的這一制度創(chuàng)新，迫使農(nóng)地市場交易轉(zhuǎn)入地下，變成隱形市場交易。
2 、政府主導(dǎo)的制度變遷。 所謂政府主導(dǎo)， 就是主張土地在用途管制下流轉(zhuǎn)（簡稱土地流轉(zhuǎn)）。政府主導(dǎo) 體現(xiàn)了三個(gè)基本立法精神：一是計(jì)劃管制集體土地，實(shí)行征用、轉(zhuǎn)用、宅基地、承包地行政審批，二是堅(jiān)持承包土地經(jīng)營權(quán)制度，保障農(nóng)地農(nóng)用權(quán)利，三是禁止集體土地進(jìn)入政府壟斷市場。劃分為兩個(gè)階段：第一是全面管制農(nóng)地，包括耕地、非耕地；第二是管嚴(yán)耕地、有限度地放開非耕地。 進(jìn)步的一面體現(xiàn)在地權(quán)權(quán)屬性質(zhì)物權(quán)化、權(quán)屬主體個(gè)人化和權(quán)利排他性強(qiáng)化，保守的一面體現(xiàn)在沒有實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地的產(chǎn)權(quán)平等，形成二元產(chǎn)權(quán)分割，以至政府違法用地和征地矛盾有增無減，群體性事件越來越嚴(yán)重。
1982年5月14 日，國家頒布《國家建設(shè)征用土地條例》，規(guī)定“ 國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時(shí)，必須按照本條例辦理。禁止任何單位直接向農(nóng)村社隊(duì)購地、租地或變相購地、租地。農(nóng)村社隊(duì)不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)的經(jīng)營?！?BR> 1984年1月1日 ，中共中央頒布 《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》（ 中發(fā)[1984]1號(hào)文件），規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在 15年以上。
1986年4月，《民法通則》首次提出農(nóng)民的承包土地經(jīng)營權(quán)概念，并將承包土地經(jīng)營權(quán)視為一種與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的權(quán)利。 同年6月，《土地管理法》界定集體土地邊界，規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”。但是，同時(shí)設(shè)定：“國家建設(shè)征用土地，建設(shè)單位……向縣級以上地方人民政府土地管理部門提出申請，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準(zhǔn)后，由土地管理部門劃撥土地。國家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得阻撓。”“國家建設(shè)所征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)。”同時(shí)設(shè)立了宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地的審批事項(xiàng)和權(quán)限。