摘要 我國正處于農(nóng)地保障功能向資本功能轉變的關鍵時期， 本文針對現(xiàn)行土地流轉試錯中有可能出現(xiàn)的問題和矛盾，以總結我國30年土地流轉的經(jīng)驗與教訓為切入點，提出了澄清土地公有制、糧食安全、農(nóng)地保障理論的誤區(qū)；重構政府、農(nóng)民、企業(yè)土地利益結構；實行農(nóng)地“三集中”規(guī)劃控制、農(nóng)民 耕地保護權國家購買、農(nóng)地交易稅收調(diào)節(jié)政策的化解農(nóng)地政府管制與農(nóng)民 市場化矛盾 的改革框架，供城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的土地制度選擇的參考。
關鍵詞 農(nóng)地交易 歷史回顧 理論反思 制度檢討 制度重構
引言
所有制度都是在發(fā)展中與時俱進的，世界上從沒有一成不變的制度。農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用制度確立的經(jīng)濟環(huán)境是貧窮、落后，理論條件是封閉、保守?，F(xiàn)在審視，當時經(jīng)濟的主要矛盾，如農(nóng)民生存和低成本工業(yè)化、城市化、公共品生產(chǎn)需求正在變成次要矛盾。當時理論的主要觀點，如土地公有制、政府替代市場、農(nóng)地保障、糧食安全等，或正在被新的科學發(fā)現(xiàn)所修正，甚至否定，或正在重新認識，不斷完善。 “三農(nóng)”問題來自土地， 根治“三農(nóng)”的靈丹妙藥也只能來自土地生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系耦合的制度革命。 顯然，當前有必要重新回顧當初制度的產(chǎn)生條件、設定目標，評價現(xiàn)在制度的運行績效、新生矛盾，根據(jù)現(xiàn)在制度的環(huán)境變化、資源約束條件，提出農(nóng)地制度變遷的方向。
當前，成渝地區(qū)進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗。土地流轉制度選擇直接關系到改革績效。本文為此針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗的土地流轉制度選擇有可能出現(xiàn)的問題和矛盾，以總結我國土地流轉的經(jīng)驗與教訓為切入點， 提出了澄清土地公有制、糧食安全、農(nóng)地保障理論的誤區(qū)；重構政府、農(nóng)民、企業(yè)土地利益結構；實行農(nóng)地“三集中”規(guī)劃控制、農(nóng)民 耕地保護權國家購買、農(nóng)地交易稅收調(diào)節(jié)政策的 化解農(nóng)地政府管制與農(nóng)民市場化矛盾的中國特色集體土地制度的 改革框架。
一、土地流轉的歷史回顧
農(nóng)地市場交易的出現(xiàn)，有其深刻的歷史背景和現(xiàn)實原因 。 土地制度的預期是以低成本工業(yè)化、城市化、公共品生產(chǎn)化的方式實現(xiàn)國家資本積累，完成工業(yè)、城市發(fā)展。而農(nóng)地市場交易的預期則是利用集體土地資本自發(fā)的增殖動力 謀求農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的自身發(fā)展。土地制度和農(nóng)地市場交易的預期存在體制性沖突正是導致城市、農(nóng)村；政府、農(nóng)民形成對立的基本原因。農(nóng)地市場交易的 這種歷史使命，必然使其自問世起就和地方政府“以地生財”的城市理念，以及政府壟斷土地市場體制和農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用制度發(fā)生越來越激烈的摩擦。但地方政府沒有順應集體土地的產(chǎn)權訴求，并總是以強權推行各種“圈地運動”、“賣地運動”以地生財，向農(nóng)民轉嫁政府公共品生產(chǎn)成本，從而不僅引致農(nóng)地市場交易不能按照集體土地資本理論預期，實現(xiàn)促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和造福農(nóng)民的目的，而且導致中央政府將耕地失控的原因歸罪土地制度寬松，從而不斷修改法律強化政府壟斷市場體制和“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用”制度。顯然，中央、地方；政府、農(nóng)民的體制性利益博弈，正是農(nóng)地市場交易30 年難以取得全局性突破的主要原因之一。
（一）政策梳理
1、市場主導的制度變遷。所謂市場主導， 就是主張農(nóng)地市場交易。隨著十一屆三中全會確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制呈現(xiàn)出 越來越明顯的 歷史 局限性。1978年， 在港商的推動下，廣東東莞市虎門鎮(zhèn)將祠堂出租給港商建廠房。自后，全國各地農(nóng)村相繼出現(xiàn)農(nóng)地市場交易。其動力，一是解決政府征地的矛盾，二是以低廉的交易成本提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，滿足工業(yè)需求。但政府并不確認民間的這一制度創(chuàng)新，迫使農(nóng)地市場交易轉入地下，變成隱形市場交易。
2 、政府主導的制度變遷。 所謂政府主導， 就是主張土地在用途管制下流轉（簡稱土地流轉）。政府主導 體現(xiàn)了三個基本立法精神：一是計劃管制集體土地，實行征用、轉用、宅基地、承包地行政審批，二是堅持承包土地經(jīng)營權制度，保障農(nóng)地農(nóng)用權利，三是禁止集體土地進入政府壟斷市場。劃分為兩個階段：第一是全面管制農(nóng)地，包括耕地、非耕地；第二是管嚴耕地、有限度地放開非耕地。 進步的一面體現(xiàn)在地權權屬性質物權化、權屬主體個人化和權利排他性強化，保守的一面體現(xiàn)在沒有實現(xiàn)集體土地與國有土地的產(chǎn)權平等，形成二元產(chǎn)權分割，以至政府違法用地和征地矛盾有增無減，群體性事件越來越嚴重。
1982年5月14 日，國家頒布《國家建設征用土地條例》，規(guī)定“ 國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理。禁止任何單位直接向農(nóng)村社隊購地、租地或變相購地、租地。農(nóng)村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)的經(jīng)營?！?BR> 1984年1月1日 ，中共中央頒布 《關于一九八四年農(nóng)村工作的通知》（ 中發(fā)[1984]1號文件），規(guī)定土地承包期一般應在 15年以上。
1986年4月，《民法通則》首次提出農(nóng)民的承包土地經(jīng)營權概念，并將承包土地經(jīng)營權視為一種與財產(chǎn)所有權相關的權利。 同年6月，《土地管理法》界定集體土地邊界，規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”。但是，同時設定：“國家建設征用土地，建設單位……向縣級以上地方人民政府土地管理部門提出申請，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門劃撥土地。國家建設征用土地，被征地單位應當服從國家需要，不得阻撓?！薄皣医ㄔO所征用的集體所有的土地，所有權屬于國家，用地單位只有使用權?！蓖瑫r設立了宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施、公益事業(yè)建設用地的審批事項和權限。
關鍵詞 農(nóng)地交易 歷史回顧 理論反思 制度檢討 制度重構
引言
所有制度都是在發(fā)展中與時俱進的，世界上從沒有一成不變的制度。農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用制度確立的經(jīng)濟環(huán)境是貧窮、落后，理論條件是封閉、保守?，F(xiàn)在審視，當時經(jīng)濟的主要矛盾，如農(nóng)民生存和低成本工業(yè)化、城市化、公共品生產(chǎn)需求正在變成次要矛盾。當時理論的主要觀點，如土地公有制、政府替代市場、農(nóng)地保障、糧食安全等，或正在被新的科學發(fā)現(xiàn)所修正，甚至否定，或正在重新認識，不斷完善。 “三農(nóng)”問題來自土地， 根治“三農(nóng)”的靈丹妙藥也只能來自土地生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系耦合的制度革命。 顯然，當前有必要重新回顧當初制度的產(chǎn)生條件、設定目標，評價現(xiàn)在制度的運行績效、新生矛盾，根據(jù)現(xiàn)在制度的環(huán)境變化、資源約束條件，提出農(nóng)地制度變遷的方向。
當前，成渝地區(qū)進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗。土地流轉制度選擇直接關系到改革績效。本文為此針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗的土地流轉制度選擇有可能出現(xiàn)的問題和矛盾，以總結我國土地流轉的經(jīng)驗與教訓為切入點， 提出了澄清土地公有制、糧食安全、農(nóng)地保障理論的誤區(qū)；重構政府、農(nóng)民、企業(yè)土地利益結構；實行農(nóng)地“三集中”規(guī)劃控制、農(nóng)民 耕地保護權國家購買、農(nóng)地交易稅收調(diào)節(jié)政策的 化解農(nóng)地政府管制與農(nóng)民市場化矛盾的中國特色集體土地制度的 改革框架。
一、土地流轉的歷史回顧
農(nóng)地市場交易的出現(xiàn)，有其深刻的歷史背景和現(xiàn)實原因 。 土地制度的預期是以低成本工業(yè)化、城市化、公共品生產(chǎn)化的方式實現(xiàn)國家資本積累，完成工業(yè)、城市發(fā)展。而農(nóng)地市場交易的預期則是利用集體土地資本自發(fā)的增殖動力 謀求農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的自身發(fā)展。土地制度和農(nóng)地市場交易的預期存在體制性沖突正是導致城市、農(nóng)村；政府、農(nóng)民形成對立的基本原因。農(nóng)地市場交易的 這種歷史使命，必然使其自問世起就和地方政府“以地生財”的城市理念，以及政府壟斷土地市場體制和農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用制度發(fā)生越來越激烈的摩擦。但地方政府沒有順應集體土地的產(chǎn)權訴求，并總是以強權推行各種“圈地運動”、“賣地運動”以地生財，向農(nóng)民轉嫁政府公共品生產(chǎn)成本，從而不僅引致農(nóng)地市場交易不能按照集體土地資本理論預期，實現(xiàn)促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和造福農(nóng)民的目的，而且導致中央政府將耕地失控的原因歸罪土地制度寬松，從而不斷修改法律強化政府壟斷市場體制和“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用”制度。顯然，中央、地方；政府、農(nóng)民的體制性利益博弈，正是農(nóng)地市場交易30 年難以取得全局性突破的主要原因之一。
（一）政策梳理
1、市場主導的制度變遷。所謂市場主導， 就是主張農(nóng)地市場交易。隨著十一屆三中全會確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制呈現(xiàn)出 越來越明顯的 歷史 局限性。1978年， 在港商的推動下，廣東東莞市虎門鎮(zhèn)將祠堂出租給港商建廠房。自后，全國各地農(nóng)村相繼出現(xiàn)農(nóng)地市場交易。其動力，一是解決政府征地的矛盾，二是以低廉的交易成本提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，滿足工業(yè)需求。但政府并不確認民間的這一制度創(chuàng)新，迫使農(nóng)地市場交易轉入地下，變成隱形市場交易。
2 、政府主導的制度變遷。 所謂政府主導， 就是主張土地在用途管制下流轉（簡稱土地流轉）。政府主導 體現(xiàn)了三個基本立法精神：一是計劃管制集體土地，實行征用、轉用、宅基地、承包地行政審批，二是堅持承包土地經(jīng)營權制度，保障農(nóng)地農(nóng)用權利，三是禁止集體土地進入政府壟斷市場。劃分為兩個階段：第一是全面管制農(nóng)地，包括耕地、非耕地；第二是管嚴耕地、有限度地放開非耕地。 進步的一面體現(xiàn)在地權權屬性質物權化、權屬主體個人化和權利排他性強化，保守的一面體現(xiàn)在沒有實現(xiàn)集體土地與國有土地的產(chǎn)權平等，形成二元產(chǎn)權分割，以至政府違法用地和征地矛盾有增無減，群體性事件越來越嚴重。
1982年5月14 日，國家頒布《國家建設征用土地條例》，規(guī)定“ 國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理。禁止任何單位直接向農(nóng)村社隊購地、租地或變相購地、租地。農(nóng)村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)的經(jīng)營?！?BR> 1984年1月1日 ，中共中央頒布 《關于一九八四年農(nóng)村工作的通知》（ 中發(fā)[1984]1號文件），規(guī)定土地承包期一般應在 15年以上。
1986年4月，《民法通則》首次提出農(nóng)民的承包土地經(jīng)營權概念，并將承包土地經(jīng)營權視為一種與財產(chǎn)所有權相關的權利。 同年6月，《土地管理法》界定集體土地邊界，規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”。但是，同時設定：“國家建設征用土地，建設單位……向縣級以上地方人民政府土地管理部門提出申請，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門劃撥土地。國家建設征用土地，被征地單位應當服從國家需要，不得阻撓?！薄皣医ㄔO所征用的集體所有的土地，所有權屬于國家，用地單位只有使用權?！蓖瑫r設立了宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施、公益事業(yè)建設用地的審批事項和權限。