在全球經(jīng)濟(jì)一體化、自由化的今天,國(guó)際金融的持續(xù)監(jiān)管已成為一個(gè)熱門的話題,有關(guān)的論著可謂多如牛毛,而且從形式上看在金融創(chuàng)新層出不窮的今天,國(guó)際金融監(jiān)管也在表面上呈現(xiàn)出一片繁榮與完善的跡象,比如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的誕生及其所確立的巴塞爾銀行監(jiān)管體系、國(guó)際證券監(jiān)管者組織、國(guó)際保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管者組織等,然而從深入的層次剖析一下此種國(guó)際金融監(jiān)管的組織、內(nèi)在制度及其實(shí)踐中的效應(yīng)等方面,結(jié)果卻不大令人滿意。所謂的關(guān)于國(guó)際金融監(jiān)管法律制度的內(nèi)國(guó)法國(guó)際化、國(guó)際法內(nèi)國(guó)化的結(jié)果也大打折扣。鑒于此,本文擬將對(duì)現(xiàn)行國(guó)際金融監(jiān)管的不完善作一分析,并在此基礎(chǔ)上提出一些完善的建議。
一、薄弱性:金融監(jiān)管理念有欠成熟
對(duì)于為什么要進(jìn)行金融監(jiān)管,即金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)問題,大多的學(xué)者仍試圖從市場(chǎng)缺陷角度來論證金融監(jiān)管的合理性和有效性,比如他們認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制不是萬能的,它存在著自身無法克服的缺陷,彌補(bǔ)該缺陷及其導(dǎo)致的弊端, 除了完善市場(chǎng)制度外,政府的管制是不可或缺的。就市場(chǎng)缺陷的原因而言,主要指市場(chǎng)機(jī)制在若干領(lǐng)域或情形下,失去其優(yōu)先資源配置的作用并進(jìn)而降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。市場(chǎng)缺陷的原因主要來源包括壟斷、外部效應(yīng)、公共物品、信息偏差等。因此,該種市場(chǎng)缺陷便為金融監(jiān)管提供了必要性。
就目前的金融監(jiān)管理論而言,根本上仍然沒有擺脫政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,僅注意到了金融體系對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的特殊影響,卻往往忽略對(duì)金融活動(dòng)的本質(zhì)屬性和金融體系運(yùn)行的規(guī)律作特殊的研究,這不免使金融監(jiān)管理論停留在膚淺的層次上,也就難以從金融活動(dòng)和金融體系的深層機(jī)理中挖掘出有效的金融監(jiān)管政策和方式,并導(dǎo)致金融監(jiān)管理論總是面臨經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展和金融穩(wěn)定的兩難選擇。 而且從其實(shí)際效果上看,也在一定程度上阻滯了金融監(jiān)管從立法到實(shí)施等方面的完善與發(fā)展。這也在一定層面上使金融監(jiān)管成為經(jīng)濟(jì)的附庸。實(shí)際上,金融監(jiān)管理論基礎(chǔ)的確立應(yīng)從金融工具、金融市場(chǎng)、金融體系的構(gòu)成與運(yùn)作方式及金融風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)在的特殊性及本質(zhì)著手。比如就金融業(yè)的特性分析,其存在以下的本質(zhì):一種具有公共性與社會(huì)性的產(chǎn)業(yè)、為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè),具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性、金融業(yè)具有發(fā)生支付危機(jī)的連鎖效應(yīng)、金融體系的穩(wěn)定對(duì)貨幣供給和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定具有重要影響等。因此,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,金融業(yè)的內(nèi)在特點(diǎn),決定了必須有一個(gè)規(guī)范權(quán)威的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)金融業(yè)實(shí)行監(jiān)管和規(guī)制,以協(xié)調(diào)和解決金融業(yè)市場(chǎng)缺陷所導(dǎo)致的各種矛盾。 這即意味著,在確立國(guó)內(nèi)與國(guó)際的金融監(jiān)管法律制度時(shí),不但應(yīng)從外部力量介入的角度來考慮有效的金融監(jiān)管策略,而且更應(yīng)注意從金融機(jī)構(gòu)、金融體系及金融工具的本質(zhì)方面來探索防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的方法。
二、脆弱性:國(guó)際金融監(jiān)管組織的內(nèi)在缺陷
巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)等組織對(duì)于國(guó)際金融監(jiān)管的作用舉足輕重,比如巴塞爾委員會(huì)自其成立以來發(fā)布了一系列關(guān)于銀行監(jiān)管的文件從而形成了富有特色的巴塞爾銀行監(jiān)管體制。如:《巴塞爾協(xié)定》(1983 年) 、《巴塞爾資本協(xié)議》(1988 及1999 年) 、《巴塞爾協(xié)定的補(bǔ)充:銀行監(jiān)管者之間的信息交流》(1990 年) 、《國(guó)際銀行集團(tuán)及其跨境機(jī)構(gòu)監(jiān)管的最低標(biāo)準(zhǔn)》(1992 年) 、《跨國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管》(1996 年) 、《巴塞爾核心原則》(1997 年) 、《增強(qiáng)銀行透明度》(1998 年) 等,然而巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)在其法律性質(zhì)上存在著一個(gè)致命的弱點(diǎn),那就是缺乏必要的國(guó)際法律上的人格,并不具有必要的超國(guó)家的權(quán)力。因此,從形式上而言,巴塞爾委員會(huì)的系列文件僅對(duì)其成員國(guó)具有約束力,而對(duì)其非成員國(guó),并無約束力可言。誠(chéng)如1983 年《巴塞爾協(xié)定》的引言所表述:本文件提出和闡述的原則是這一領(lǐng)域內(nèi)實(shí)踐的建議性指南,所有成員已承諾以其可利用的方式開展工作以便貫徹實(shí)施。盡管我國(guó)的銀行監(jiān)管*曾明確表示采用“巴塞爾協(xié)議所通過的銀行業(yè)審慎監(jiān)管原則”進(jìn)行金融監(jiān)管,但是從我國(guó)目前對(duì)有關(guān)巴塞爾體制的研究來看,基本上都是從務(wù)實(shí)的角度出發(fā),并未正面論及巴塞爾文件及其原則的性質(zhì)。也正是由于巴塞爾委員會(huì)的先天發(fā)育不良,所以對(duì)于其所發(fā)布的文件之法律性質(zhì)存在著以下的爭(zhēng)論:有的將其稱為“巴塞爾協(xié)議體系”歸入“國(guó)際金融監(jiān)管立法”的范疇; 有的則認(rèn)為“不是法律文件,不是國(guó)際法”; 有的認(rèn)為它們是“帶約束性建議”,相當(dāng)于公認(rèn)的國(guó)際慣例。 此種法律性質(zhì)的認(rèn)定無疑影響到了巴塞爾系列文件在實(shí)踐中的作用。就其法律性質(zhì)無從判定的根源而言,無非是源于巴塞爾委員會(huì)本身法律人格的模糊性與缺位性。
縱觀全球比較有影響的國(guó)際金融監(jiān)管組織,巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)法律地位的缺乏及其內(nèi)在的發(fā)育不良并非一個(gè)僅有的現(xiàn)象。就國(guó)際證券監(jiān)管者組織( ISOCO) 而言,亦存在著相類似的弊病。如: ISOCO 的工作程序一般是由工作小組提出建議,再由所在委員會(huì)同意,最后由執(zhí)行委員會(huì)批準(zhǔn),但其作出的決定是建議性的,對(duì)成員國(guó)不具有約束力,且該組織也沒有強(qiáng)制實(shí)施的權(quán)力。實(shí)施ISOCO 的政策建議是各國(guó)監(jiān)管*的權(quán)利,取決于成員國(guó)各自的立法或監(jiān)管程序。
三、單一性:國(guó)際金融監(jiān)管理念與舉措的欠代表性深入地分析一下現(xiàn)行的國(guó)際金融監(jiān)管舉措,包括為適應(yīng)監(jiān)管到創(chuàng)新到再監(jiān)管的規(guī)律而造就的監(jiān)管創(chuàng)新,無不在方方面面上體現(xiàn)了金融發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管價(jià)值和監(jiān)管理念,而并沒有全面考慮各國(guó)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的差別、各國(guó)貨幣信用發(fā)展程度之不同、金融監(jiān)管之完善程度與金融風(fēng)險(xiǎn)之差異性及各國(guó)金融監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)等的不同。因此,就現(xiàn)行的國(guó)際金融監(jiān)管而言,其大部分是金融發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管理論與實(shí)踐的產(chǎn)物,體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家的意志。鑒于此,作者認(rèn)為,由于金融發(fā)達(dá)國(guó)家金融實(shí)力強(qiáng)大之緣故,弱小的國(guó)家由于內(nèi)國(guó)資金匱乏、融資渠道狹窄等原因,其被融入金融發(fā)達(dá)國(guó)家所設(shè)立的金融監(jiān)管模式之中也是迫于國(guó)內(nèi)與國(guó)際金融情勢(shì)的發(fā)展,盡管既存的國(guó)際金融監(jiān)管也在一定程度上代表了金融監(jiān)管文明、代表了它們一定的利益。因此,現(xiàn)行的國(guó)際金融監(jiān)管只不過是金融發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)國(guó)監(jiān)管理論與實(shí)踐的國(guó)際化而已。從這一論點(diǎn)出發(fā),現(xiàn)行的國(guó)際金融自由化、一體化中的金融監(jiān)管也折射出了一定程度利益與意志單一性。
一、薄弱性:金融監(jiān)管理念有欠成熟
對(duì)于為什么要進(jìn)行金融監(jiān)管,即金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)問題,大多的學(xué)者仍試圖從市場(chǎng)缺陷角度來論證金融監(jiān)管的合理性和有效性,比如他們認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制不是萬能的,它存在著自身無法克服的缺陷,彌補(bǔ)該缺陷及其導(dǎo)致的弊端, 除了完善市場(chǎng)制度外,政府的管制是不可或缺的。就市場(chǎng)缺陷的原因而言,主要指市場(chǎng)機(jī)制在若干領(lǐng)域或情形下,失去其優(yōu)先資源配置的作用并進(jìn)而降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。市場(chǎng)缺陷的原因主要來源包括壟斷、外部效應(yīng)、公共物品、信息偏差等。因此,該種市場(chǎng)缺陷便為金融監(jiān)管提供了必要性。
就目前的金融監(jiān)管理論而言,根本上仍然沒有擺脫政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,僅注意到了金融體系對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的特殊影響,卻往往忽略對(duì)金融活動(dòng)的本質(zhì)屬性和金融體系運(yùn)行的規(guī)律作特殊的研究,這不免使金融監(jiān)管理論停留在膚淺的層次上,也就難以從金融活動(dòng)和金融體系的深層機(jī)理中挖掘出有效的金融監(jiān)管政策和方式,并導(dǎo)致金融監(jiān)管理論總是面臨經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展和金融穩(wěn)定的兩難選擇。 而且從其實(shí)際效果上看,也在一定程度上阻滯了金融監(jiān)管從立法到實(shí)施等方面的完善與發(fā)展。這也在一定層面上使金融監(jiān)管成為經(jīng)濟(jì)的附庸。實(shí)際上,金融監(jiān)管理論基礎(chǔ)的確立應(yīng)從金融工具、金融市場(chǎng)、金融體系的構(gòu)成與運(yùn)作方式及金融風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)在的特殊性及本質(zhì)著手。比如就金融業(yè)的特性分析,其存在以下的本質(zhì):一種具有公共性與社會(huì)性的產(chǎn)業(yè)、為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè),具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性、金融業(yè)具有發(fā)生支付危機(jī)的連鎖效應(yīng)、金融體系的穩(wěn)定對(duì)貨幣供給和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定具有重要影響等。因此,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,金融業(yè)的內(nèi)在特點(diǎn),決定了必須有一個(gè)規(guī)范權(quán)威的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)金融業(yè)實(shí)行監(jiān)管和規(guī)制,以協(xié)調(diào)和解決金融業(yè)市場(chǎng)缺陷所導(dǎo)致的各種矛盾。 這即意味著,在確立國(guó)內(nèi)與國(guó)際的金融監(jiān)管法律制度時(shí),不但應(yīng)從外部力量介入的角度來考慮有效的金融監(jiān)管策略,而且更應(yīng)注意從金融機(jī)構(gòu)、金融體系及金融工具的本質(zhì)方面來探索防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的方法。
二、脆弱性:國(guó)際金融監(jiān)管組織的內(nèi)在缺陷
巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)等組織對(duì)于國(guó)際金融監(jiān)管的作用舉足輕重,比如巴塞爾委員會(huì)自其成立以來發(fā)布了一系列關(guān)于銀行監(jiān)管的文件從而形成了富有特色的巴塞爾銀行監(jiān)管體制。如:《巴塞爾協(xié)定》(1983 年) 、《巴塞爾資本協(xié)議》(1988 及1999 年) 、《巴塞爾協(xié)定的補(bǔ)充:銀行監(jiān)管者之間的信息交流》(1990 年) 、《國(guó)際銀行集團(tuán)及其跨境機(jī)構(gòu)監(jiān)管的最低標(biāo)準(zhǔn)》(1992 年) 、《跨國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管》(1996 年) 、《巴塞爾核心原則》(1997 年) 、《增強(qiáng)銀行透明度》(1998 年) 等,然而巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)在其法律性質(zhì)上存在著一個(gè)致命的弱點(diǎn),那就是缺乏必要的國(guó)際法律上的人格,并不具有必要的超國(guó)家的權(quán)力。因此,從形式上而言,巴塞爾委員會(huì)的系列文件僅對(duì)其成員國(guó)具有約束力,而對(duì)其非成員國(guó),并無約束力可言。誠(chéng)如1983 年《巴塞爾協(xié)定》的引言所表述:本文件提出和闡述的原則是這一領(lǐng)域內(nèi)實(shí)踐的建議性指南,所有成員已承諾以其可利用的方式開展工作以便貫徹實(shí)施。盡管我國(guó)的銀行監(jiān)管*曾明確表示采用“巴塞爾協(xié)議所通過的銀行業(yè)審慎監(jiān)管原則”進(jìn)行金融監(jiān)管,但是從我國(guó)目前對(duì)有關(guān)巴塞爾體制的研究來看,基本上都是從務(wù)實(shí)的角度出發(fā),并未正面論及巴塞爾文件及其原則的性質(zhì)。也正是由于巴塞爾委員會(huì)的先天發(fā)育不良,所以對(duì)于其所發(fā)布的文件之法律性質(zhì)存在著以下的爭(zhēng)論:有的將其稱為“巴塞爾協(xié)議體系”歸入“國(guó)際金融監(jiān)管立法”的范疇; 有的則認(rèn)為“不是法律文件,不是國(guó)際法”; 有的認(rèn)為它們是“帶約束性建議”,相當(dāng)于公認(rèn)的國(guó)際慣例。 此種法律性質(zhì)的認(rèn)定無疑影響到了巴塞爾系列文件在實(shí)踐中的作用。就其法律性質(zhì)無從判定的根源而言,無非是源于巴塞爾委員會(huì)本身法律人格的模糊性與缺位性。
縱觀全球比較有影響的國(guó)際金融監(jiān)管組織,巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)法律地位的缺乏及其內(nèi)在的發(fā)育不良并非一個(gè)僅有的現(xiàn)象。就國(guó)際證券監(jiān)管者組織( ISOCO) 而言,亦存在著相類似的弊病。如: ISOCO 的工作程序一般是由工作小組提出建議,再由所在委員會(huì)同意,最后由執(zhí)行委員會(huì)批準(zhǔn),但其作出的決定是建議性的,對(duì)成員國(guó)不具有約束力,且該組織也沒有強(qiáng)制實(shí)施的權(quán)力。實(shí)施ISOCO 的政策建議是各國(guó)監(jiān)管*的權(quán)利,取決于成員國(guó)各自的立法或監(jiān)管程序。
三、單一性:國(guó)際金融監(jiān)管理念與舉措的欠代表性深入地分析一下現(xiàn)行的國(guó)際金融監(jiān)管舉措,包括為適應(yīng)監(jiān)管到創(chuàng)新到再監(jiān)管的規(guī)律而造就的監(jiān)管創(chuàng)新,無不在方方面面上體現(xiàn)了金融發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管價(jià)值和監(jiān)管理念,而并沒有全面考慮各國(guó)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的差別、各國(guó)貨幣信用發(fā)展程度之不同、金融監(jiān)管之完善程度與金融風(fēng)險(xiǎn)之差異性及各國(guó)金融監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)等的不同。因此,就現(xiàn)行的國(guó)際金融監(jiān)管而言,其大部分是金融發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管理論與實(shí)踐的產(chǎn)物,體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家的意志。鑒于此,作者認(rèn)為,由于金融發(fā)達(dá)國(guó)家金融實(shí)力強(qiáng)大之緣故,弱小的國(guó)家由于內(nèi)國(guó)資金匱乏、融資渠道狹窄等原因,其被融入金融發(fā)達(dá)國(guó)家所設(shè)立的金融監(jiān)管模式之中也是迫于國(guó)內(nèi)與國(guó)際金融情勢(shì)的發(fā)展,盡管既存的國(guó)際金融監(jiān)管也在一定程度上代表了金融監(jiān)管文明、代表了它們一定的利益。因此,現(xiàn)行的國(guó)際金融監(jiān)管只不過是金融發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)國(guó)監(jiān)管理論與實(shí)踐的國(guó)際化而已。從這一論點(diǎn)出發(fā),現(xiàn)行的國(guó)際金融自由化、一體化中的金融監(jiān)管也折射出了一定程度利益與意志單一性。