核心提示:近年來(lái)，我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域清欠農(nóng)民工工資、建筑施工單位工程款工作取得了階段性成果。但工程款清欠之路的艱難，非業(yè)內(nèi)人士往往難以想像。
建筑施工企業(yè)有苦難訴
現(xiàn)象之一：以審計(jì)的名義使拖欠走向“合法化”。我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域以及國(guó)際市場(chǎng)工程承包的通常做法是，通過(guò)招投標(biāo)活動(dòng)簽訂了工程承包合同，所議定的工程項(xiàng)目造價(jià)即已經(jīng)包含其中，這是受法律保護(hù)的。但近年來(lái)，在國(guó)內(nèi)一些市場(chǎng)上，工程合同被當(dāng)成了兒戲，業(yè)主每每將工程結(jié)算造價(jià)讓某些部門(mén)重新審計(jì)，當(dāng)然，采取這一措施并非沒(méi)有積極意義，一方面對(duì)政府、國(guó)有企事業(yè)單位投資建設(shè)的工程項(xiàng)目，通過(guò)審計(jì)可以杜絕公有資本流失的漏洞，保證公有資本的投資效益；而另一方面，這種審計(jì)卻讓廣大的社會(huì)投資者找到了拖欠的新借口和保護(hù)傘。一項(xiàng)完工工程，他們可以找審計(jì)事務(wù)所或?qū)徲?jì)行政部門(mén)審計(jì)，可以找會(huì)計(jì)師事務(wù)所再審，還可以找建設(shè)銀行重審，最后，他們甚至請(qǐng)出紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)反復(fù)審。這種審計(jì)，有時(shí)是無(wú)休止的，三審不行，則五審；有時(shí)是欲壑難填，直到達(dá)到業(yè)主理想的造價(jià)為止。為了達(dá)到預(yù)想的期望值，不少業(yè)主甚至采取審計(jì)單位的報(bào)酬與降低工程造價(jià)多少掛鉤的辦法，千方百計(jì)侵占施工企業(yè)的合法利益。這種以審計(jì)的名義不結(jié)算工程造價(jià)的做法，實(shí)現(xiàn)了業(yè)主一箭雙雕的目的：降低造價(jià)減少投資支出僅是目的之一，目的之二則是通過(guò)一年兩年甚至三五年的審計(jì)，讓已完工工程無(wú)法結(jié)算，應(yīng)付而未付的工程款讓你施工企業(yè)無(wú)法討要。
現(xiàn)象之二：以工程質(zhì)量保證為由頭，使拖欠日趨程序化。我國(guó)2001年1月1日實(shí)施的《招投標(biāo)法》第46條規(guī)定“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交。”該法沒(méi)有明確交納標(biāo)準(zhǔn)、方式及退還時(shí)間；隨后2003年5月1日正式施行的七部委《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第62條規(guī)定：“招標(biāo)人要求中標(biāo)人提交履約保證金或其他形式的履約擔(dān)保的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)同時(shí)向中標(biāo)人提供工程款支付擔(dān)保?！蓖瑯釉撐募](méi)有明確履約保證金繳納辦法和測(cè)算依據(jù)，且不說(shuō)工程支付擔(dān)保至今未見(jiàn)業(yè)主行動(dòng)，僅就履約保證金的交納，由于理解不同，執(zhí)行上就出現(xiàn)了五花八門(mén)的要求，在招標(biāo)書(shū)規(guī)定的履約保證金從標(biāo)的1%到5%不等，但多數(shù)是以標(biāo)的5%收取。調(diào)研中不少企業(yè)說(shuō)：“法律法規(guī)上的這一疏漏，實(shí)在是坑苦了施工企業(yè)。”例如，假設(shè)一個(gè)特級(jí)或一級(jí)施工企業(yè)每年可承接20項(xiàng)工程，施工總產(chǎn)值為10個(gè)億，則投入的履約保證金將高達(dá)5000萬(wàn)元，施工行業(yè)是微利行業(yè)，承包商往往拿不出這么多自有資金墊付，業(yè)主則會(huì)建議用在建工程款抵算。為了生存，施工企業(yè)只好跳進(jìn)這個(gè)“陷阱”：工程竣工不及時(shí)，結(jié)算一拖兩三年，退還履約保證金是不能提出來(lái)的；一旦工程結(jié)算了，工程質(zhì)量保修金的事又提上了議事日程，《建筑法》《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》都強(qiáng)調(diào)了工程質(zhì)量保修制度，一些業(yè)主還抬出了建筑工程終身保修理論，根據(jù)這些法律和理論，業(yè)主有了收取工程質(zhì)量保證金的依據(jù)，于是履約保證金又被延展為工程質(zhì)量保修金，于是，這筆先是履約保證金后是質(zhì)量保修金的企業(yè)流動(dòng)資金或工程欠款，就這樣沉淀在了業(yè)主的手中，有的甚至成了永無(wú)指望的呆壞賬。
現(xiàn)象之三：以承接新工程為誘餌使拖欠步入隱形化。這方面的問(wèn)題在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商中表現(xiàn)得最為突出。一項(xiàng)工程結(jié)束之后，投資業(yè)主本應(yīng)與建筑承包商工完賬清，但房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商往往會(huì)打著滾動(dòng)發(fā)展的旗號(hào)，游說(shuō)承包商說(shuō)為了保證下期開(kāi)發(fā)的順利以及雙方的友好合作，先暫時(shí)不結(jié)清工程款，等下期工程完工后再一并結(jié)清。如此往復(fù)循環(huán)，拿著施工企業(yè)的“小麥”開(kāi)“磨坊”，使承包商被民工應(yīng)付工資、材料商應(yīng)付材料款、銀行貸款應(yīng)付本息等壓得喘不過(guò)氣來(lái)。調(diào)研情況表明，目前在工程款拖欠領(lǐng)域，房地產(chǎn)商拖欠的工程款仍，邊清邊欠使他們的拖欠額比過(guò)去有增無(wú)減。
有著較為復(fù)雜的社會(huì)根源
法律的缺失，使發(fā)包方有恃無(wú)恐。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的法制化進(jìn)程明顯加快，但在工程建設(shè)領(lǐng)域，法律的缺失還是相當(dāng)嚴(yán)重的?！督ㄖā分皇窃诘?8條第二款中提到“發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)按照合同約定，及時(shí)撥付工程款”，至于不及時(shí)撥付將受到怎樣的懲處，則無(wú)下文。在第七章法律責(zé)任部分17條中，無(wú)一條、無(wú)一字提及發(fā)包方不及時(shí)撥付工程款的法律責(zé)任?！逗贤ā吩诘?6章286條款中指出：“發(fā)包人未按照約定支付價(jià)款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價(jià)款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣(mài)的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價(jià)，也可以申請(qǐng)人民法院將該工程依法拍賣(mài)。建設(shè)工程的價(jià)款就該工程折價(jià)或者拍賣(mài)的價(jià)款優(yōu)先受償。”后來(lái)人民法院又對(duì)該條款作了具體的司法解釋，同時(shí)指出，作為政府投資的公益性（非經(jīng)營(yíng)性）工程項(xiàng)目，按其性質(zhì)不宜折價(jià)或拍賣(mài)，不適用于286條款。那么此類事如何解決呢？目前我國(guó)法律中尚無(wú)明確的法律依據(jù)。按說(shuō)有了《合同法》286條款，承包方建筑施工企業(yè)催討工程款有了尚方寶劍，但大多施工企業(yè)卻并不想去打這樣的官司；一是打這樣的官司時(shí)間長(zhǎng)，成本高，即使勝訴了也難執(zhí)行；二是企業(yè)也怕因此得罪人，以后再難接工程。三是在我國(guó)《刑法》中，沒(méi)有一條是針對(duì)拖欠工程款的。鑒于上述諸多法律上的欠缺，導(dǎo)致了發(fā)包方在拖欠建筑工程款上有恃無(wú)恐，他甚至利用建筑施工企業(yè)怕打官司的怯懦心理，采取不正當(dāng)手段拖延工程款結(jié)算時(shí)間，對(duì)工程進(jìn)度、質(zhì)量吹毛求疵以拖延支付工程款。這是新形勢(shì)下工程款邊清邊欠的一個(gè)重要原因。
監(jiān)督的欠缺，使拖欠風(fēng)清而不止。政府機(jī)構(gòu)實(shí)施《行政許可法》以來(lái)，強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)的服務(wù)職能，但嚴(yán)肅執(zhí)法，自律執(zhí)法卻有弱化的傾向。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是作為代表政府行使權(quán)力的相關(guān)部門(mén)，沒(méi)有按照均衡、平等的原則，對(duì)建筑市場(chǎng)各方行為主體實(shí)施有效的監(jiān)督，對(duì)承包方的資質(zhì)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量和現(xiàn)場(chǎng)管理督查嚴(yán)格，但對(duì)發(fā)包方資金是否到位、是否存在少批多建等情況的監(jiān)察、督查有所欠缺；對(duì)業(yè)主撥付工程款不及時(shí)，拖欠工程款現(xiàn)象嚴(yán)重等情況缺乏有效的監(jiān)控措施，致使業(yè)主膽子越試越大。二是作為代表政府行使權(quán)力的相關(guān)部門(mén)也有難言之隱，作為同級(jí)政府推出的“形象工程”“政績(jī)工程”，盡管資金不足，但相關(guān)部門(mén)又不敢去揭其短，糾其弊，因此只能網(wǎng)開(kāi)一面，致使“形象工程”“政績(jī)工程”為其他社會(huì)投資者樹(shù)立了拖欠工程款的“新形象”，也為邊清邊欠創(chuàng)下了“新政績(jī)”。
信用體系缺失，使失信行為有所泛濫。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下經(jīng)濟(jì)運(yùn)行靠的是法律和信用機(jī)制，而目前，我國(guó)市場(chǎng)信用交易還不發(fā)達(dá)，國(guó)家社會(huì)信用管理體系不完善，加之相關(guān)法律法規(guī)的缺失，對(duì)失信懲戒不力，失信成本太少，刺激了不法投資商鋌而走險(xiǎn)的欲望。某地區(qū)的一園區(qū)工程，開(kāi)發(fā)商竟在省報(bào)上公開(kāi)提出，要先交1000萬(wàn)元的入門(mén)費(fèi)，再墊資承建園區(qū)的全部工程，工程完工后，發(fā)包方付款30%，其余70%待竣工交驗(yàn)合格后一年內(nèi)付清，當(dāng)然，一年后他們可以制造種種借口不付清工程款，而對(duì)這樣的業(yè)主，又有何方法可以制裁呢？
供求關(guān)系失衡和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，加劇了“邊清邊欠”現(xiàn)象。到2007年，我國(guó)建筑從業(yè)人員已接近4000萬(wàn)之眾，施工企業(yè)超過(guò)了10萬(wàn)家，整個(gè)行業(yè)已進(jìn)入了過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，致使建筑施工企業(yè)在承接工程初期即處于受制于人的弱勢(shì)地位，甚至無(wú)法回避業(yè)主事先設(shè)定的“圈套”和“陷阱”。為業(yè)主日后不結(jié)清工程款留下了借口，從而使“邊清邊欠”繼續(xù)存在。
建筑施工企業(yè)有苦難訴
現(xiàn)象之一：以審計(jì)的名義使拖欠走向“合法化”。我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域以及國(guó)際市場(chǎng)工程承包的通常做法是，通過(guò)招投標(biāo)活動(dòng)簽訂了工程承包合同，所議定的工程項(xiàng)目造價(jià)即已經(jīng)包含其中，這是受法律保護(hù)的。但近年來(lái)，在國(guó)內(nèi)一些市場(chǎng)上，工程合同被當(dāng)成了兒戲，業(yè)主每每將工程結(jié)算造價(jià)讓某些部門(mén)重新審計(jì)，當(dāng)然，采取這一措施并非沒(méi)有積極意義，一方面對(duì)政府、國(guó)有企事業(yè)單位投資建設(shè)的工程項(xiàng)目，通過(guò)審計(jì)可以杜絕公有資本流失的漏洞，保證公有資本的投資效益；而另一方面，這種審計(jì)卻讓廣大的社會(huì)投資者找到了拖欠的新借口和保護(hù)傘。一項(xiàng)完工工程，他們可以找審計(jì)事務(wù)所或?qū)徲?jì)行政部門(mén)審計(jì)，可以找會(huì)計(jì)師事務(wù)所再審，還可以找建設(shè)銀行重審，最后，他們甚至請(qǐng)出紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)反復(fù)審。這種審計(jì)，有時(shí)是無(wú)休止的，三審不行，則五審；有時(shí)是欲壑難填，直到達(dá)到業(yè)主理想的造價(jià)為止。為了達(dá)到預(yù)想的期望值，不少業(yè)主甚至采取審計(jì)單位的報(bào)酬與降低工程造價(jià)多少掛鉤的辦法，千方百計(jì)侵占施工企業(yè)的合法利益。這種以審計(jì)的名義不結(jié)算工程造價(jià)的做法，實(shí)現(xiàn)了業(yè)主一箭雙雕的目的：降低造價(jià)減少投資支出僅是目的之一，目的之二則是通過(guò)一年兩年甚至三五年的審計(jì)，讓已完工工程無(wú)法結(jié)算，應(yīng)付而未付的工程款讓你施工企業(yè)無(wú)法討要。
現(xiàn)象之二：以工程質(zhì)量保證為由頭，使拖欠日趨程序化。我國(guó)2001年1月1日實(shí)施的《招投標(biāo)法》第46條規(guī)定“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交。”該法沒(méi)有明確交納標(biāo)準(zhǔn)、方式及退還時(shí)間；隨后2003年5月1日正式施行的七部委《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第62條規(guī)定：“招標(biāo)人要求中標(biāo)人提交履約保證金或其他形式的履約擔(dān)保的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)同時(shí)向中標(biāo)人提供工程款支付擔(dān)保?！蓖瑯釉撐募](méi)有明確履約保證金繳納辦法和測(cè)算依據(jù)，且不說(shuō)工程支付擔(dān)保至今未見(jiàn)業(yè)主行動(dòng)，僅就履約保證金的交納，由于理解不同，執(zhí)行上就出現(xiàn)了五花八門(mén)的要求，在招標(biāo)書(shū)規(guī)定的履約保證金從標(biāo)的1%到5%不等，但多數(shù)是以標(biāo)的5%收取。調(diào)研中不少企業(yè)說(shuō)：“法律法規(guī)上的這一疏漏，實(shí)在是坑苦了施工企業(yè)。”例如，假設(shè)一個(gè)特級(jí)或一級(jí)施工企業(yè)每年可承接20項(xiàng)工程，施工總產(chǎn)值為10個(gè)億，則投入的履約保證金將高達(dá)5000萬(wàn)元，施工行業(yè)是微利行業(yè)，承包商往往拿不出這么多自有資金墊付，業(yè)主則會(huì)建議用在建工程款抵算。為了生存，施工企業(yè)只好跳進(jìn)這個(gè)“陷阱”：工程竣工不及時(shí)，結(jié)算一拖兩三年，退還履約保證金是不能提出來(lái)的；一旦工程結(jié)算了，工程質(zhì)量保修金的事又提上了議事日程，《建筑法》《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》都強(qiáng)調(diào)了工程質(zhì)量保修制度，一些業(yè)主還抬出了建筑工程終身保修理論，根據(jù)這些法律和理論，業(yè)主有了收取工程質(zhì)量保證金的依據(jù)，于是履約保證金又被延展為工程質(zhì)量保修金，于是，這筆先是履約保證金后是質(zhì)量保修金的企業(yè)流動(dòng)資金或工程欠款，就這樣沉淀在了業(yè)主的手中，有的甚至成了永無(wú)指望的呆壞賬。
現(xiàn)象之三：以承接新工程為誘餌使拖欠步入隱形化。這方面的問(wèn)題在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商中表現(xiàn)得最為突出。一項(xiàng)工程結(jié)束之后，投資業(yè)主本應(yīng)與建筑承包商工完賬清，但房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商往往會(huì)打著滾動(dòng)發(fā)展的旗號(hào)，游說(shuō)承包商說(shuō)為了保證下期開(kāi)發(fā)的順利以及雙方的友好合作，先暫時(shí)不結(jié)清工程款，等下期工程完工后再一并結(jié)清。如此往復(fù)循環(huán)，拿著施工企業(yè)的“小麥”開(kāi)“磨坊”，使承包商被民工應(yīng)付工資、材料商應(yīng)付材料款、銀行貸款應(yīng)付本息等壓得喘不過(guò)氣來(lái)。調(diào)研情況表明，目前在工程款拖欠領(lǐng)域，房地產(chǎn)商拖欠的工程款仍，邊清邊欠使他們的拖欠額比過(guò)去有增無(wú)減。
有著較為復(fù)雜的社會(huì)根源
法律的缺失，使發(fā)包方有恃無(wú)恐。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的法制化進(jìn)程明顯加快，但在工程建設(shè)領(lǐng)域，法律的缺失還是相當(dāng)嚴(yán)重的?！督ㄖā分皇窃诘?8條第二款中提到“發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)按照合同約定，及時(shí)撥付工程款”，至于不及時(shí)撥付將受到怎樣的懲處，則無(wú)下文。在第七章法律責(zé)任部分17條中，無(wú)一條、無(wú)一字提及發(fā)包方不及時(shí)撥付工程款的法律責(zé)任?！逗贤ā吩诘?6章286條款中指出：“發(fā)包人未按照約定支付價(jià)款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價(jià)款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣(mài)的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價(jià)，也可以申請(qǐng)人民法院將該工程依法拍賣(mài)。建設(shè)工程的價(jià)款就該工程折價(jià)或者拍賣(mài)的價(jià)款優(yōu)先受償。”后來(lái)人民法院又對(duì)該條款作了具體的司法解釋，同時(shí)指出，作為政府投資的公益性（非經(jīng)營(yíng)性）工程項(xiàng)目，按其性質(zhì)不宜折價(jià)或拍賣(mài)，不適用于286條款。那么此類事如何解決呢？目前我國(guó)法律中尚無(wú)明確的法律依據(jù)。按說(shuō)有了《合同法》286條款，承包方建筑施工企業(yè)催討工程款有了尚方寶劍，但大多施工企業(yè)卻并不想去打這樣的官司；一是打這樣的官司時(shí)間長(zhǎng)，成本高，即使勝訴了也難執(zhí)行；二是企業(yè)也怕因此得罪人，以后再難接工程。三是在我國(guó)《刑法》中，沒(méi)有一條是針對(duì)拖欠工程款的。鑒于上述諸多法律上的欠缺，導(dǎo)致了發(fā)包方在拖欠建筑工程款上有恃無(wú)恐，他甚至利用建筑施工企業(yè)怕打官司的怯懦心理，采取不正當(dāng)手段拖延工程款結(jié)算時(shí)間，對(duì)工程進(jìn)度、質(zhì)量吹毛求疵以拖延支付工程款。這是新形勢(shì)下工程款邊清邊欠的一個(gè)重要原因。
監(jiān)督的欠缺，使拖欠風(fēng)清而不止。政府機(jī)構(gòu)實(shí)施《行政許可法》以來(lái)，強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)的服務(wù)職能，但嚴(yán)肅執(zhí)法，自律執(zhí)法卻有弱化的傾向。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是作為代表政府行使權(quán)力的相關(guān)部門(mén)，沒(méi)有按照均衡、平等的原則，對(duì)建筑市場(chǎng)各方行為主體實(shí)施有效的監(jiān)督，對(duì)承包方的資質(zhì)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量和現(xiàn)場(chǎng)管理督查嚴(yán)格，但對(duì)發(fā)包方資金是否到位、是否存在少批多建等情況的監(jiān)察、督查有所欠缺；對(duì)業(yè)主撥付工程款不及時(shí)，拖欠工程款現(xiàn)象嚴(yán)重等情況缺乏有效的監(jiān)控措施，致使業(yè)主膽子越試越大。二是作為代表政府行使權(quán)力的相關(guān)部門(mén)也有難言之隱，作為同級(jí)政府推出的“形象工程”“政績(jī)工程”，盡管資金不足，但相關(guān)部門(mén)又不敢去揭其短，糾其弊，因此只能網(wǎng)開(kāi)一面，致使“形象工程”“政績(jī)工程”為其他社會(huì)投資者樹(shù)立了拖欠工程款的“新形象”，也為邊清邊欠創(chuàng)下了“新政績(jī)”。
信用體系缺失，使失信行為有所泛濫。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下經(jīng)濟(jì)運(yùn)行靠的是法律和信用機(jī)制，而目前，我國(guó)市場(chǎng)信用交易還不發(fā)達(dá)，國(guó)家社會(huì)信用管理體系不完善，加之相關(guān)法律法規(guī)的缺失，對(duì)失信懲戒不力，失信成本太少，刺激了不法投資商鋌而走險(xiǎn)的欲望。某地區(qū)的一園區(qū)工程，開(kāi)發(fā)商竟在省報(bào)上公開(kāi)提出，要先交1000萬(wàn)元的入門(mén)費(fèi)，再墊資承建園區(qū)的全部工程，工程完工后，發(fā)包方付款30%，其余70%待竣工交驗(yàn)合格后一年內(nèi)付清，當(dāng)然，一年后他們可以制造種種借口不付清工程款，而對(duì)這樣的業(yè)主，又有何方法可以制裁呢？
供求關(guān)系失衡和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，加劇了“邊清邊欠”現(xiàn)象。到2007年，我國(guó)建筑從業(yè)人員已接近4000萬(wàn)之眾，施工企業(yè)超過(guò)了10萬(wàn)家，整個(gè)行業(yè)已進(jìn)入了過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，致使建筑施工企業(yè)在承接工程初期即處于受制于人的弱勢(shì)地位，甚至無(wú)法回避業(yè)主事先設(shè)定的“圈套”和“陷阱”。為業(yè)主日后不結(jié)清工程款留下了借口，從而使“邊清邊欠”繼續(xù)存在。