優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)是新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手胡錦濤總書記多次講過，我們要辦的事情很多，樣樣都很重要，但要分輕重緩急，既要講量力而行又要講盡力而為。把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在建設(shè)新農(nóng)村的大背景下思考，放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究，主要是 針對一些地方對建設(shè)新農(nóng)村還停留在較低水平的認(rèn)識層面，對于解決“三農(nóng)”問題要以小城鎮(zhèn)為重要抓手，并配套與之相關(guān)的整個宏觀經(jīng)濟政策，一直未能引起足夠的重視。
小城鎮(zhèn)是“三農(nóng)”工作的物質(zhì)載體，是農(nóng)村精神文明建設(shè)的示范點，是億萬農(nóng)民安居樂業(yè)的家園，直接體現(xiàn)著農(nóng)村經(jīng)濟社會文化、生態(tài)環(huán)境狀況、農(nóng)村面貌、農(nóng)民生活乃至農(nóng)村文明的總體水平。面對今年中央財政3397億元用于新農(nóng)村建設(shè)，把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為制定經(jīng)濟社會政策的重要原則，以小城鎮(zhèn)為單位集中整合，打捆使用，不僅符合客觀實際，形成新農(nóng)村建設(shè)的合力，而且具有綱舉目張的戰(zhàn)略意義。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出：“著力發(fā)展縣城和在建制的重點鎮(zhèn)，從財政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件，外來人口較多的城鎮(zhèn)要從實際出發(fā)，完善社會管理職能”。在新農(nóng)村建設(shè)的總體部署中，建議把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為重要抓手，總的原則是32個字：突出重點，示范引路；規(guī)劃先行，因地制宜；政府支持，農(nóng)民為主；創(chuàng)新機制，形成合力。
針對目前市、縣兩級財政困難，支持小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺的現(xiàn)狀，建議采取“資金下移，缺口上移”的措施，把國家支持小城鎮(zhèn)建設(shè)、推進反哺與支持機制的資金逐步制度化。加大中央和地方財政相對集中地向小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，擴大以小城鎮(zhèn)為著力點的惠農(nóng)政策覆蓋面，增大小城鎮(zhèn)資金貸款范圍，建立合理、穩(wěn)定和有效的小城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入機制。對中部、西部、東北地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)加大轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)全面建設(shè)新農(nóng)村的目標(biāo)。
政府管理體制改革是小城鎮(zhèn)體制改革的中心環(huán)節(jié)，既涉及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整，也直接觸及農(nóng)村上層建筑變革。凡是農(nóng)民不認(rèn)可的改革不能強制推進；凡是農(nóng)民一時不接受的改革，要先行試點讓農(nóng)民逐步理解和接受，避免由于小城鎮(zhèn)發(fā)展中的工作失誤造成對農(nóng)民利益的傷害。在小城鎮(zhèn)執(zhí)行國家土地政策問題上，建議切實保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中失地不失利、失地不失業(yè)，讓農(nóng)民在小城鎮(zhèn)發(fā)展中得到實際利益。
在推進小城鎮(zhèn)村莊整治的實踐中，天津、江西、安徽等地正在進行小城鎮(zhèn)遷村并點的試點。這種試點已經(jīng)起到明顯的示范作用，初步做到了農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、耕地向種田大戶集中，成為推動小城鎮(zhèn)發(fā)展的一種嶄新方式。建議現(xiàn)有每年200億元的村村通公路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、通訊建設(shè)放緩步伐，與小城鎮(zhèn)整體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，以免通了公路、電網(wǎng)、通訊的村莊可能被撤并而造成浪費。
全國重點鎮(zhèn)是小城鎮(zhèn)銜接大中小城市形成戰(zhàn)略布局的重要節(jié)點，建議在不同地區(qū)的發(fā)展格局中明確重點鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位和作用，努力達到抓好一個點、帶動一個面、影響一大片的效果。國家開發(fā)銀行在全國重點鎮(zhèn)的探索，是實現(xiàn)黨和政府發(fā)展目標(biāo)、彌補體制落后和市場失靈的—種金融形式，為我國城鎮(zhèn)化提供了示范和樣板，為黨和政府在更大范圍內(nèi)有效指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)提供了經(jīng)驗。 黨中央從全局分析和把握形勢，提出以新農(nóng)村建設(shè)為重點，堅持走大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。這項重大的歷史任務(wù)，對于國家未來走向影響極其深遠。小城鎮(zhèn)是城市與農(nóng)村重要的結(jié)合點，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的服務(wù)載體，是推動新農(nóng)村建設(shè)的基地。我國“城市腿長、農(nóng)村腿短”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，十分有必要把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在建設(shè)新農(nóng)村的大背景下思考，放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究。
發(fā)達國家小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗表明，只有穩(wěn)住農(nóng)村，城市才能健康發(fā)展。面對今年中央財政3397億元用于新農(nóng)村建設(shè)，怎樣防止認(rèn)識的片面化和簡單化？胡錦濤總書記多次講過，我們要辦的事情很多，樣樣都很重要，但要分輕重緩急，既要講量力而行又要講盡力而為。把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為重要抓手，以小城鎮(zhèn)為單位集中整合，打捆使用，不僅符合客觀實際，形成新農(nóng)村建設(shè)的合力，而且具有綱舉目張的戰(zhàn)略意義。 把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在建設(shè)新農(nóng)村的大背景下思考 改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了積極進展，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)力度不斷加大，整體功能逐步提升，人居環(huán)境明顯改善，城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%提高到2004年的41.8%，26年增長了23.9個百分點，平均每年增長0.92個百分點。城鎮(zhèn)人口從1.7億人增加到5.4億人，全國城市總數(shù)由193個增加到661個。但發(fā)展很不平衡，在大中城市的建設(shè)水平并不比發(fā)達國家差，甚至還超過一些發(fā)達國家時，小城鎮(zhèn)暴露出來的問題越來越突出，出現(xiàn)了繁華的“城市”與落后的“農(nóng)村”并存現(xiàn)象。 目前在農(nóng)村生活有9億農(nóng)民，有16.67萬平方公里的非農(nóng)建設(shè)用地，有320多萬個自然村，72萬個行政村，20226個建制鎮(zhèn)，1.8萬個鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。
國家統(tǒng)計局披露的一組數(shù)據(jù)表明：在近4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有50%的行政村沒有通自來水；1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問題；7000萬戶農(nóng)民住房需要改善；中小學(xué)危房數(shù)占78.5%；60%的農(nóng)民沒有衛(wèi)生廁所；60%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有標(biāo)準(zhǔn)的污水處理場；6%的行政村沒有通公路和電話；2%的行政村沒有通電；1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有衛(wèi)生院。城鄉(xiāng)居民收入差距由改革開放初期1978年的2.57倍擴大到2005年的3.22倍，特別是自1997年之后明顯擴大。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)，與城市的差距更大。 基于對這一基本國情的分析和判斷，黨中央自1998年提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”以來，就發(fā)展小城鎮(zhèn)作出了一系列的戰(zhàn)略部署。2000年6月專門下發(fā)了《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》；黨的十六大指出堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，而且在中央歷次農(nóng)村工作會議以及有關(guān)農(nóng)村工作的文件中，反復(fù)提出要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)；2005年9月29日，胡錦濤總書記在主持中央政治局第25次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，堅持走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，努力形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局；2005年10月11日，十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出：“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”；2005年12月31日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中進一步明確：“著力發(fā)展縣城和在建制的重點鎮(zhèn)，從財政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件，外來人口較多的城鎮(zhèn)要從實際出發(fā)，完善社會管理職能”。
在建設(shè)新農(nóng)村成為全黨全國共同行動的背景下，小城鎮(zhèn)正在進入一個新的發(fā)展時期，站在一個新的歷史起點上。小城鎮(zhèn)在發(fā)展方向上開始發(fā)生三個重大變化：一是工作方法的重大變化，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展，推進到從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展，從城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展；二是國家支持方式上的重大變化，除了保證已有的惠農(nóng)、利農(nóng)、助農(nóng)的各項政策不會改變以外，國家財政支出的增量部分更加相對集中地關(guān)注小城鎮(zhèn)發(fā)展，把國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村；三是小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨著新的機遇與挑戰(zhàn)，各級政府空前重視，各地農(nóng)民空前盼望，各個方面空前關(guān)注，從以往的部門推動向中央統(tǒng)籌推動轉(zhuǎn)變，成為黨和國家的中心工作之一。
以小城鎮(zhèn)為重要抓手的新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)達到的目標(biāo)是，到2020年，解決80%左右飲水不安全人口的飲水安全問題；85%以上的行政村和95%以上的建制鎮(zhèn)道路達到國標(biāo)規(guī)定的通達、硬化水平；60%以上的行政村面源污染、工業(yè)污染治理程度基本達到國家標(biāo)準(zhǔn)；60%以上的行政村實現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化；80%的行政村和95%以上的建制鎮(zhèn)實現(xiàn)太陽光電能源、風(fēng)能、沼氣等多種形式的生活能源基本自給；60%以上的行政村住宅和80%以上的建制鎮(zhèn)有上下水設(shè)施，需要進行污水處理的應(yīng)達到國家三級排放標(biāo)準(zhǔn)。在具體實施步驟上，建議2006年重點抓1%的小城鎮(zhèn)（約200個建制鎮(zhèn)）進行試點，適時推廣試點典型經(jīng)驗和做法，2007年全面啟動。 把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究 在“十一五”規(guī)劃的政策取向上，黨中央已經(jīng)把“城市化”改為“城鎮(zhèn)化”，一字之差就給各地預(yù)留了較為主動的小城鎮(zhèn)發(fā)展決策權(quán)。我們之所以要把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究，是因為城鄉(xiāng)之間還存在許多不協(xié)調(diào)的因素，顧此失彼的現(xiàn)象還十分突出。一些地方對建設(shè)新農(nóng)村停留在較低水平的認(rèn)識層面，指導(dǎo)思想上存在偏差，這就需要運用科學(xué)發(fā)展觀解決小城鎮(zhèn)建設(shè)中的問題。
從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系看，小城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟的增長點，是承前啟后、承下啟上的“中樞”，是連接城鄉(xiāng)、工農(nóng)的基地?！靶〕擎?zhèn)、大戰(zhàn)略”的核心是促進農(nóng)民非農(nóng)化，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，加快解決“三農(nóng)”問題。所以，抓住小城鎮(zhèn)這個城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點，就抓住了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心環(huán)節(jié)。 從統(tǒng)籌經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展看，小城鎮(zhèn)是農(nóng)村社會公共產(chǎn)品提供的基地和服務(wù)的載體。小城鎮(zhèn)相對有條件加強水利工程、能源、電力、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，也相對有條件進行通訊、信息、市場建設(shè)，從而構(gòu)建農(nóng)村發(fā)展的良好平臺。鑒于財力有限和農(nóng)村人口眾多的實際，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育、科技推廣、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障等社會公共產(chǎn)品的供給不能不考慮地區(qū)差異。比較可行的做法是，在經(jīng)濟相對發(fā)達的小城鎮(zhèn)首先著手。
從統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展看，不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，其實集中表現(xiàn)在小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力、社會發(fā)展水平上。南方發(fā)達地區(qū)的重點鎮(zhèn)，其經(jīng)濟實力、社會發(fā)展水平和服務(wù)功能實際上已超過了邊遠貧困地區(qū)的地級市。要縮小區(qū)域發(fā)展差距，首先要提高小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平。要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，首先要統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟發(fā)展。 從統(tǒng)籌人與自然的關(guān)系看，只有小城鎮(zhèn)貫徹節(jié)約耕地、保護生態(tài)、資源利用、以人為本的方針，才能真正統(tǒng)籌人與自然的發(fā)展。在近幾十年內(nèi)，我國還不可能出現(xiàn)人口從城市向農(nóng)村的倒流，而只能是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。抓住小城鎮(zhèn)發(fā)展，也就抓住了人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的主要環(huán)節(jié)。 從統(tǒng)籌國內(nèi)改革與對外開放看，小城鎮(zhèn)是農(nóng)副產(chǎn)品走向大城市、走向國際市場的窗口和平臺。以整個鎮(zhèn)和周邊的企業(yè)集群整體參與國際產(chǎn)業(yè)大循環(huán)，切入全球生產(chǎn)鏈的某一個環(huán)節(jié)，這已經(jīng)被證明是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一條新路子。
事實上，能不能做到這五大統(tǒng)籌，關(guān)鍵在于能不能確立和實踐科學(xué)發(fā)展觀。農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是弱勢地區(qū)，農(nóng)民是弱勢群體，這一點已被大家完全認(rèn)同。但解決“三農(nóng)”問題，需要以小城鎮(zhèn)為重要抓手，配套與之相關(guān)的整個宏觀經(jīng)濟政策，時至今日尚未引起足夠的重視。農(nóng)業(yè)問題不能局限在農(nóng)業(yè)內(nèi)部解決，農(nóng)村問題不能局限在農(nóng)村內(nèi)部解決，農(nóng)民問題不能局限在農(nóng)民內(nèi)部解決。所以要“跳出三農(nóng)看三農(nóng)”——我們要解決農(nóng)業(yè)問題，就要大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；要解決農(nóng)村問題，就要促進小城鎮(zhèn)發(fā)展；要解決農(nóng)民問題，就要大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力。優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)事關(guān)科學(xué)發(fā)展觀的落實，小城鎮(zhèn)在科學(xué)發(fā)展觀框架中的功能定位，就是要提高承載能力，接受農(nóng)民自農(nóng)村向城鎮(zhèn)的就業(yè)轉(zhuǎn)移和居住轉(zhuǎn)移，成為實現(xiàn)農(nóng)民主動城鎮(zhèn)化的重要載體。
實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)節(jié)點在優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn) 以黨的十六大為標(biāo)志，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。從2003年黨中央明確提出“三農(nóng)”問題重中之重以來，連續(xù)強調(diào)了四次?，F(xiàn)在又進一步提出新農(nóng)村建設(shè)，目的是為國家的經(jīng)濟安全提供內(nèi)生的動力和基礎(chǔ)，事關(guān)全面建設(shè)小康社會和現(xiàn)代化建設(shè)全局。
靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻和農(nóng)村的支持，我國建立了比較完整的國民經(jīng)濟和工業(yè)化體系，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市。新農(nóng)村建設(shè)的一個重要戰(zhàn)略目標(biāo)，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從宏觀政策和體制上改變“重城市、輕農(nóng)村；先市民、后農(nóng)民”的做法，扭轉(zhuǎn) “城市象歐洲、農(nóng)村象非洲”的現(xiàn)狀。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)節(jié)點在哪里呢？在小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)是“三農(nóng)”工作的物質(zhì)載體，是農(nóng)村精神文明建設(shè)的示范點，是億萬農(nóng)民安居樂業(yè)的家園，直接體現(xiàn)著農(nóng)村經(jīng)濟社會文化、生態(tài)環(huán)境狀況、農(nóng)村面貌、農(nóng)民生活乃至農(nóng)村文明的總體水平。
針對城鄉(xiāng)差別客觀存在的現(xiàn)狀，優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展至少有五個方面的推動作用：一是有助于探索改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政、社會保障、教育衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施等管理體制和運行機制，為農(nóng)村社會進步提供可靠的依托；二是有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化，逐步消除對農(nóng)民進城的體制和政策障礙，建立市場經(jīng)濟體制下新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，為農(nóng)民進城務(wù)工創(chuàng)造有利條件，開通綠色通道；三是有助于引導(dǎo)農(nóng)民在小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)造條件立農(nóng)成才、立鄉(xiāng)成才，特別是在外務(wù)工、有一技之長的農(nóng)民工，有利于他們回小城鎮(zhèn)建功立業(yè)，起到“火種”作用；四是有助于進一步加強小城鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)，提高農(nóng)民的合作能力，有組織、有計劃、分期分批地定向培養(yǎng)小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)建設(shè)管理隊伍，依靠農(nóng)民自己的力量管理好小城鎮(zhèn)的環(huán)衛(wèi)、治安、精神文明等事務(wù)；五是有助于鼓勵社會團體、志愿者積極參與到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來，形成全社會共建新農(nóng)村的強大力量。
在工業(yè)化和城市化快速推進過程中，是否意味著會必然出現(xiàn)一個農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的階段？是否要等到工業(yè)化水平達到一定程度后，才能有足夠的力量支持農(nóng)村的發(fā)展，解決城鄉(xiāng)收入差距過大的問題？韓國“新村運動”的經(jīng)驗證明，只要采取有效的政策措施，城鄉(xiāng)收入差距拉大的現(xiàn)象是可以避免的。而且農(nóng)村的發(fā)展不僅不會延緩工業(yè)化進程，反而能為工業(yè)化提供更大的市場和人力物力支持，進而加快工業(yè)化、城市化進程。把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展落到小城鎮(zhèn)這個點上，實際上就有了一個服務(wù)載體。引進一個品牌企業(yè)、一所知名學(xué)校、一家特色醫(yī)院，建設(shè)一個特色市場等等，都可以成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動力和生長點。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展的成功與否，標(biāo)準(zhǔn)就是加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)配套設(shè)施，創(chuàng)造必要的生產(chǎn)生活條件，增強對農(nóng)民就業(yè)、居住的承載力和吸引力。小城鎮(zhèn)先進生產(chǎn)方式和先進文化的聚集和對周邊農(nóng)村的輻射作用，不僅有助于增加農(nóng)民收入，從根本上改變大量的農(nóng)村人口固守農(nóng)業(yè)找飯吃的傳統(tǒng)格局，也為發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)和思想動力，對傳播先進文化、現(xiàn)代科技知識和提高農(nóng)村文明程度以及農(nóng)民素質(zhì)具有重要作用，產(chǎn)生積極的影響。
小城鎮(zhèn)是“三農(nóng)”工作的物質(zhì)載體，是農(nóng)村精神文明建設(shè)的示范點，是億萬農(nóng)民安居樂業(yè)的家園，直接體現(xiàn)著農(nóng)村經(jīng)濟社會文化、生態(tài)環(huán)境狀況、農(nóng)村面貌、農(nóng)民生活乃至農(nóng)村文明的總體水平。面對今年中央財政3397億元用于新農(nóng)村建設(shè)，把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為制定經(jīng)濟社會政策的重要原則，以小城鎮(zhèn)為單位集中整合，打捆使用，不僅符合客觀實際，形成新農(nóng)村建設(shè)的合力，而且具有綱舉目張的戰(zhàn)略意義。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出：“著力發(fā)展縣城和在建制的重點鎮(zhèn)，從財政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件，外來人口較多的城鎮(zhèn)要從實際出發(fā)，完善社會管理職能”。在新農(nóng)村建設(shè)的總體部署中，建議把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為重要抓手，總的原則是32個字：突出重點，示范引路；規(guī)劃先行，因地制宜；政府支持，農(nóng)民為主；創(chuàng)新機制，形成合力。
針對目前市、縣兩級財政困難，支持小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺的現(xiàn)狀，建議采取“資金下移，缺口上移”的措施，把國家支持小城鎮(zhèn)建設(shè)、推進反哺與支持機制的資金逐步制度化。加大中央和地方財政相對集中地向小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，擴大以小城鎮(zhèn)為著力點的惠農(nóng)政策覆蓋面，增大小城鎮(zhèn)資金貸款范圍，建立合理、穩(wěn)定和有效的小城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入機制。對中部、西部、東北地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)加大轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)全面建設(shè)新農(nóng)村的目標(biāo)。
政府管理體制改革是小城鎮(zhèn)體制改革的中心環(huán)節(jié)，既涉及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整，也直接觸及農(nóng)村上層建筑變革。凡是農(nóng)民不認(rèn)可的改革不能強制推進；凡是農(nóng)民一時不接受的改革，要先行試點讓農(nóng)民逐步理解和接受，避免由于小城鎮(zhèn)發(fā)展中的工作失誤造成對農(nóng)民利益的傷害。在小城鎮(zhèn)執(zhí)行國家土地政策問題上，建議切實保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中失地不失利、失地不失業(yè)，讓農(nóng)民在小城鎮(zhèn)發(fā)展中得到實際利益。
在推進小城鎮(zhèn)村莊整治的實踐中，天津、江西、安徽等地正在進行小城鎮(zhèn)遷村并點的試點。這種試點已經(jīng)起到明顯的示范作用，初步做到了農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、耕地向種田大戶集中，成為推動小城鎮(zhèn)發(fā)展的一種嶄新方式。建議現(xiàn)有每年200億元的村村通公路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、通訊建設(shè)放緩步伐，與小城鎮(zhèn)整體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，以免通了公路、電網(wǎng)、通訊的村莊可能被撤并而造成浪費。
全國重點鎮(zhèn)是小城鎮(zhèn)銜接大中小城市形成戰(zhàn)略布局的重要節(jié)點，建議在不同地區(qū)的發(fā)展格局中明確重點鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位和作用，努力達到抓好一個點、帶動一個面、影響一大片的效果。國家開發(fā)銀行在全國重點鎮(zhèn)的探索，是實現(xiàn)黨和政府發(fā)展目標(biāo)、彌補體制落后和市場失靈的—種金融形式，為我國城鎮(zhèn)化提供了示范和樣板，為黨和政府在更大范圍內(nèi)有效指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)提供了經(jīng)驗。 黨中央從全局分析和把握形勢，提出以新農(nóng)村建設(shè)為重點，堅持走大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。這項重大的歷史任務(wù)，對于國家未來走向影響極其深遠。小城鎮(zhèn)是城市與農(nóng)村重要的結(jié)合點，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的服務(wù)載體，是推動新農(nóng)村建設(shè)的基地。我國“城市腿長、農(nóng)村腿短”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，十分有必要把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在建設(shè)新農(nóng)村的大背景下思考，放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究。
發(fā)達國家小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗表明，只有穩(wěn)住農(nóng)村，城市才能健康發(fā)展。面對今年中央財政3397億元用于新農(nóng)村建設(shè)，怎樣防止認(rèn)識的片面化和簡單化？胡錦濤總書記多次講過，我們要辦的事情很多，樣樣都很重要，但要分輕重緩急，既要講量力而行又要講盡力而為。把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為重要抓手，以小城鎮(zhèn)為單位集中整合，打捆使用，不僅符合客觀實際，形成新農(nóng)村建設(shè)的合力，而且具有綱舉目張的戰(zhàn)略意義。 把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在建設(shè)新農(nóng)村的大背景下思考 改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了積極進展，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)力度不斷加大，整體功能逐步提升，人居環(huán)境明顯改善，城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%提高到2004年的41.8%，26年增長了23.9個百分點，平均每年增長0.92個百分點。城鎮(zhèn)人口從1.7億人增加到5.4億人，全國城市總數(shù)由193個增加到661個。但發(fā)展很不平衡，在大中城市的建設(shè)水平并不比發(fā)達國家差，甚至還超過一些發(fā)達國家時，小城鎮(zhèn)暴露出來的問題越來越突出，出現(xiàn)了繁華的“城市”與落后的“農(nóng)村”并存現(xiàn)象。 目前在農(nóng)村生活有9億農(nóng)民，有16.67萬平方公里的非農(nóng)建設(shè)用地，有320多萬個自然村，72萬個行政村，20226個建制鎮(zhèn)，1.8萬個鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。
國家統(tǒng)計局披露的一組數(shù)據(jù)表明：在近4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有50%的行政村沒有通自來水；1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問題；7000萬戶農(nóng)民住房需要改善；中小學(xué)危房數(shù)占78.5%；60%的農(nóng)民沒有衛(wèi)生廁所；60%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有標(biāo)準(zhǔn)的污水處理場；6%的行政村沒有通公路和電話；2%的行政村沒有通電；1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有衛(wèi)生院。城鄉(xiāng)居民收入差距由改革開放初期1978年的2.57倍擴大到2005年的3.22倍，特別是自1997年之后明顯擴大。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)，與城市的差距更大。 基于對這一基本國情的分析和判斷，黨中央自1998年提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”以來，就發(fā)展小城鎮(zhèn)作出了一系列的戰(zhàn)略部署。2000年6月專門下發(fā)了《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》；黨的十六大指出堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，而且在中央歷次農(nóng)村工作會議以及有關(guān)農(nóng)村工作的文件中，反復(fù)提出要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)；2005年9月29日，胡錦濤總書記在主持中央政治局第25次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，堅持走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，努力形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局；2005年10月11日，十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出：“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”；2005年12月31日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中進一步明確：“著力發(fā)展縣城和在建制的重點鎮(zhèn)，從財政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件，外來人口較多的城鎮(zhèn)要從實際出發(fā)，完善社會管理職能”。
在建設(shè)新農(nóng)村成為全黨全國共同行動的背景下，小城鎮(zhèn)正在進入一個新的發(fā)展時期，站在一個新的歷史起點上。小城鎮(zhèn)在發(fā)展方向上開始發(fā)生三個重大變化：一是工作方法的重大變化，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展，推進到從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展，從城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展；二是國家支持方式上的重大變化，除了保證已有的惠農(nóng)、利農(nóng)、助農(nóng)的各項政策不會改變以外，國家財政支出的增量部分更加相對集中地關(guān)注小城鎮(zhèn)發(fā)展，把國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村；三是小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨著新的機遇與挑戰(zhàn)，各級政府空前重視，各地農(nóng)民空前盼望，各個方面空前關(guān)注，從以往的部門推動向中央統(tǒng)籌推動轉(zhuǎn)變，成為黨和國家的中心工作之一。
以小城鎮(zhèn)為重要抓手的新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)達到的目標(biāo)是，到2020年，解決80%左右飲水不安全人口的飲水安全問題；85%以上的行政村和95%以上的建制鎮(zhèn)道路達到國標(biāo)規(guī)定的通達、硬化水平；60%以上的行政村面源污染、工業(yè)污染治理程度基本達到國家標(biāo)準(zhǔn)；60%以上的行政村實現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化；80%的行政村和95%以上的建制鎮(zhèn)實現(xiàn)太陽光電能源、風(fēng)能、沼氣等多種形式的生活能源基本自給；60%以上的行政村住宅和80%以上的建制鎮(zhèn)有上下水設(shè)施，需要進行污水處理的應(yīng)達到國家三級排放標(biāo)準(zhǔn)。在具體實施步驟上，建議2006年重點抓1%的小城鎮(zhèn)（約200個建制鎮(zhèn)）進行試點，適時推廣試點典型經(jīng)驗和做法，2007年全面啟動。 把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究 在“十一五”規(guī)劃的政策取向上，黨中央已經(jīng)把“城市化”改為“城鎮(zhèn)化”，一字之差就給各地預(yù)留了較為主動的小城鎮(zhèn)發(fā)展決策權(quán)。我們之所以要把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究，是因為城鄉(xiāng)之間還存在許多不協(xié)調(diào)的因素，顧此失彼的現(xiàn)象還十分突出。一些地方對建設(shè)新農(nóng)村停留在較低水平的認(rèn)識層面，指導(dǎo)思想上存在偏差，這就需要運用科學(xué)發(fā)展觀解決小城鎮(zhèn)建設(shè)中的問題。
從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系看，小城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟的增長點，是承前啟后、承下啟上的“中樞”，是連接城鄉(xiāng)、工農(nóng)的基地?！靶〕擎?zhèn)、大戰(zhàn)略”的核心是促進農(nóng)民非農(nóng)化，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，加快解決“三農(nóng)”問題。所以，抓住小城鎮(zhèn)這個城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點，就抓住了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心環(huán)節(jié)。 從統(tǒng)籌經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展看，小城鎮(zhèn)是農(nóng)村社會公共產(chǎn)品提供的基地和服務(wù)的載體。小城鎮(zhèn)相對有條件加強水利工程、能源、電力、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，也相對有條件進行通訊、信息、市場建設(shè)，從而構(gòu)建農(nóng)村發(fā)展的良好平臺。鑒于財力有限和農(nóng)村人口眾多的實際，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育、科技推廣、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障等社會公共產(chǎn)品的供給不能不考慮地區(qū)差異。比較可行的做法是，在經(jīng)濟相對發(fā)達的小城鎮(zhèn)首先著手。
從統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展看，不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，其實集中表現(xiàn)在小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力、社會發(fā)展水平上。南方發(fā)達地區(qū)的重點鎮(zhèn)，其經(jīng)濟實力、社會發(fā)展水平和服務(wù)功能實際上已超過了邊遠貧困地區(qū)的地級市。要縮小區(qū)域發(fā)展差距，首先要提高小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平。要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，首先要統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟發(fā)展。 從統(tǒng)籌人與自然的關(guān)系看，只有小城鎮(zhèn)貫徹節(jié)約耕地、保護生態(tài)、資源利用、以人為本的方針，才能真正統(tǒng)籌人與自然的發(fā)展。在近幾十年內(nèi)，我國還不可能出現(xiàn)人口從城市向農(nóng)村的倒流，而只能是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。抓住小城鎮(zhèn)發(fā)展，也就抓住了人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的主要環(huán)節(jié)。 從統(tǒng)籌國內(nèi)改革與對外開放看，小城鎮(zhèn)是農(nóng)副產(chǎn)品走向大城市、走向國際市場的窗口和平臺。以整個鎮(zhèn)和周邊的企業(yè)集群整體參與國際產(chǎn)業(yè)大循環(huán)，切入全球生產(chǎn)鏈的某一個環(huán)節(jié)，這已經(jīng)被證明是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一條新路子。
事實上，能不能做到這五大統(tǒng)籌，關(guān)鍵在于能不能確立和實踐科學(xué)發(fā)展觀。農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是弱勢地區(qū)，農(nóng)民是弱勢群體，這一點已被大家完全認(rèn)同。但解決“三農(nóng)”問題，需要以小城鎮(zhèn)為重要抓手，配套與之相關(guān)的整個宏觀經(jīng)濟政策，時至今日尚未引起足夠的重視。農(nóng)業(yè)問題不能局限在農(nóng)業(yè)內(nèi)部解決，農(nóng)村問題不能局限在農(nóng)村內(nèi)部解決，農(nóng)民問題不能局限在農(nóng)民內(nèi)部解決。所以要“跳出三農(nóng)看三農(nóng)”——我們要解決農(nóng)業(yè)問題，就要大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；要解決農(nóng)村問題，就要促進小城鎮(zhèn)發(fā)展；要解決農(nóng)民問題，就要大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力。優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)事關(guān)科學(xué)發(fā)展觀的落實，小城鎮(zhèn)在科學(xué)發(fā)展觀框架中的功能定位，就是要提高承載能力，接受農(nóng)民自農(nóng)村向城鎮(zhèn)的就業(yè)轉(zhuǎn)移和居住轉(zhuǎn)移，成為實現(xiàn)農(nóng)民主動城鎮(zhèn)化的重要載體。
實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)節(jié)點在優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn) 以黨的十六大為標(biāo)志，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。從2003年黨中央明確提出“三農(nóng)”問題重中之重以來，連續(xù)強調(diào)了四次?，F(xiàn)在又進一步提出新農(nóng)村建設(shè)，目的是為國家的經(jīng)濟安全提供內(nèi)生的動力和基礎(chǔ)，事關(guān)全面建設(shè)小康社會和現(xiàn)代化建設(shè)全局。
靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻和農(nóng)村的支持，我國建立了比較完整的國民經(jīng)濟和工業(yè)化體系，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市。新農(nóng)村建設(shè)的一個重要戰(zhàn)略目標(biāo)，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從宏觀政策和體制上改變“重城市、輕農(nóng)村；先市民、后農(nóng)民”的做法，扭轉(zhuǎn) “城市象歐洲、農(nóng)村象非洲”的現(xiàn)狀。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)節(jié)點在哪里呢？在小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)是“三農(nóng)”工作的物質(zhì)載體，是農(nóng)村精神文明建設(shè)的示范點，是億萬農(nóng)民安居樂業(yè)的家園，直接體現(xiàn)著農(nóng)村經(jīng)濟社會文化、生態(tài)環(huán)境狀況、農(nóng)村面貌、農(nóng)民生活乃至農(nóng)村文明的總體水平。
針對城鄉(xiāng)差別客觀存在的現(xiàn)狀，優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展至少有五個方面的推動作用：一是有助于探索改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政、社會保障、教育衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施等管理體制和運行機制，為農(nóng)村社會進步提供可靠的依托；二是有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化，逐步消除對農(nóng)民進城的體制和政策障礙，建立市場經(jīng)濟體制下新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，為農(nóng)民進城務(wù)工創(chuàng)造有利條件，開通綠色通道；三是有助于引導(dǎo)農(nóng)民在小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)造條件立農(nóng)成才、立鄉(xiāng)成才，特別是在外務(wù)工、有一技之長的農(nóng)民工，有利于他們回小城鎮(zhèn)建功立業(yè)，起到“火種”作用；四是有助于進一步加強小城鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)，提高農(nóng)民的合作能力，有組織、有計劃、分期分批地定向培養(yǎng)小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)建設(shè)管理隊伍，依靠農(nóng)民自己的力量管理好小城鎮(zhèn)的環(huán)衛(wèi)、治安、精神文明等事務(wù)；五是有助于鼓勵社會團體、志愿者積極參與到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來，形成全社會共建新農(nóng)村的強大力量。
在工業(yè)化和城市化快速推進過程中，是否意味著會必然出現(xiàn)一個農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的階段？是否要等到工業(yè)化水平達到一定程度后，才能有足夠的力量支持農(nóng)村的發(fā)展，解決城鄉(xiāng)收入差距過大的問題？韓國“新村運動”的經(jīng)驗證明，只要采取有效的政策措施，城鄉(xiāng)收入差距拉大的現(xiàn)象是可以避免的。而且農(nóng)村的發(fā)展不僅不會延緩工業(yè)化進程，反而能為工業(yè)化提供更大的市場和人力物力支持，進而加快工業(yè)化、城市化進程。把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展落到小城鎮(zhèn)這個點上，實際上就有了一個服務(wù)載體。引進一個品牌企業(yè)、一所知名學(xué)校、一家特色醫(yī)院，建設(shè)一個特色市場等等，都可以成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動力和生長點。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展的成功與否，標(biāo)準(zhǔn)就是加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)配套設(shè)施，創(chuàng)造必要的生產(chǎn)生活條件，增強對農(nóng)民就業(yè)、居住的承載力和吸引力。小城鎮(zhèn)先進生產(chǎn)方式和先進文化的聚集和對周邊農(nóng)村的輻射作用，不僅有助于增加農(nóng)民收入，從根本上改變大量的農(nóng)村人口固守農(nóng)業(yè)找飯吃的傳統(tǒng)格局，也為發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)和思想動力，對傳播先進文化、現(xiàn)代科技知識和提高農(nóng)村文明程度以及農(nóng)民素質(zhì)具有重要作用，產(chǎn)生積極的影響。