當前，全黨全國人民正在認真學習貫徹黨的十七屆三中全會精神。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，明確提出了健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度。土地制度是農村的基礎制度，農村的土地管理不僅關系到農村的改革發(fā)展穩(wěn)定，也關系到統籌城鄉(xiāng)土地資源的合理利用。因此，十七屆三中全會提出健全農村土地管理制度問題，必然引起廣泛的關注。
一、探討我國土地管理制度的改革和完善，必須堅持三大前提
在任何國家，探討土地管理制度都必須遵循若干必要的前提。因為土地的很多特性有別于一般的自然資源和生產要素，不設定必要的前提，就無法討論問題。從我國國情和當前發(fā)展的階段性特征看，探討土地問題，至少應遵循三大前提。
第一，土地管理制度的改革，必須有利于推動科學發(fā)展、促進社會和諧。其中應包含三層內容：
一是必須有利于守住18億畝耕地的紅線。我國耕地資源稀缺，到2007年底，耕地總面積已降為18.26億畝，人均不及1.4畝，僅為世界人均水平的40%.在過去的11年間，我國耕地總面積減少了1.25億畝，而我國31個省（區(qū)、市）中，耕地面積超過1億畝的只有4個，其中黑龍江1.77億畝，內蒙古、山東、河南的耕地面積均在1億畝到1.2億畝之間。11年就失去了像河南這樣一個糧食產量占全國十分之一的農業(yè)大省的耕地，應當令人震驚。嚴格保護耕地是基本國策，必須長期堅持，否則就無以推動科學發(fā)展、促進社會和諧。
二是必須有利于保障農民的合法權益。在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，不可能完全不占農地，這就必然涉及農民的權益問題。我國現行的法律規(guī)定，城市的土地為國家所有。因此，城市的擴張就意味著農民的土地被征收。這不僅涉及被征地農民的切身利益，也會對農村土地承包關系產生影響，乃至關系到農村社會的穩(wěn)定。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來了巨大的財富增長，對那些為此貢獻出自己土地的農民，當然必須讓他們共享經濟社會發(fā)展的成果。
三是必須有利于國家宏觀調控目標的實現。投資規(guī)模是國家宏觀調控的一大目標。近幾年，國家把建設用地的供給作為調控宏觀經濟的一道閘門。土地是投資的載體，建設用地的供給控制不住，社會融資的總規(guī)模就控制不住，鋼鐵、水泥以及其他建材行業(yè)的規(guī)模擴張也就控制不住，還會給水、電、路、氣等公用設施帶來難以緩解的壓力。因此，必須管住建設用地的總供給，才能有效控制投資的總規(guī)模，以實現國家宏觀調控的目標。
第二，土地管理制度的改革和完善，必須遵循現代國家對土地利用和管理的一般規(guī)律?，F代國家對土地利用和管理的原則，大體可以概括為四句話：統籌規(guī)劃，分類管理，用途管制，嚴格審批。因為土地不能移動、不能再生，因此土地資源的利用是否科學合理，關系整個國家的可持續(xù)發(fā)展和社會公共利益。為此，國家必須按照不同的功能需求來規(guī)劃整個國土的各類用途。在政府對土地實行用途管制的前提下，市場機制仍將在功能相同的土地利用中發(fā)揮資源配置的基礎性作用。改變規(guī)劃確定的土地用途，必須經過嚴格的法律程序，這是現代社會中人們的常識。在現代國家中，決定土地用途的，不是土地的所有者，而是代表社會整體利益的土地利用規(guī)劃。認為規(guī)劃確定的不同功能的土地，可以依據所有者的意愿、可以按照追求利潤化的原則而隨意變更，這是對現代國家土地利用和管理原則的極大誤解。當然，為使土地利用規(guī)劃確實能夠代表社會公共利益，規(guī)劃的制定和修編就必須切實做到科學、民主、公開、公正。這些，是任何市場經濟國家都共同遵循的土地利用和管理原則，我國自然也不能例外。
第三，我國土地管理制度的改革和完善，必須正視改革開放30年來已形成一套法律法規(guī)和政策體系的基本事實。由于土地管理的法律法規(guī)和政策體系尚不完善，因此必須對其進行改革。但決不能以此作為無視現行法律法規(guī)和政策的存在、為所欲為地濫用土地的理由。
設定了這些前提，在討論土地管理制度改革時，才能避免忽視國家整體和長遠利益、忽視土地用途管制的原則、忽視現行法律法規(guī)和政策存在的傾向。
一、探討我國土地管理制度的改革和完善，必須堅持三大前提
在任何國家，探討土地管理制度都必須遵循若干必要的前提。因為土地的很多特性有別于一般的自然資源和生產要素，不設定必要的前提，就無法討論問題。從我國國情和當前發(fā)展的階段性特征看，探討土地問題，至少應遵循三大前提。
第一，土地管理制度的改革，必須有利于推動科學發(fā)展、促進社會和諧。其中應包含三層內容：
一是必須有利于守住18億畝耕地的紅線。我國耕地資源稀缺，到2007年底，耕地總面積已降為18.26億畝，人均不及1.4畝，僅為世界人均水平的40%.在過去的11年間，我國耕地總面積減少了1.25億畝，而我國31個省（區(qū)、市）中，耕地面積超過1億畝的只有4個，其中黑龍江1.77億畝，內蒙古、山東、河南的耕地面積均在1億畝到1.2億畝之間。11年就失去了像河南這樣一個糧食產量占全國十分之一的農業(yè)大省的耕地，應當令人震驚。嚴格保護耕地是基本國策，必須長期堅持，否則就無以推動科學發(fā)展、促進社會和諧。
二是必須有利于保障農民的合法權益。在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，不可能完全不占農地，這就必然涉及農民的權益問題。我國現行的法律規(guī)定，城市的土地為國家所有。因此，城市的擴張就意味著農民的土地被征收。這不僅涉及被征地農民的切身利益，也會對農村土地承包關系產生影響，乃至關系到農村社會的穩(wěn)定。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來了巨大的財富增長，對那些為此貢獻出自己土地的農民，當然必須讓他們共享經濟社會發(fā)展的成果。
三是必須有利于國家宏觀調控目標的實現。投資規(guī)模是國家宏觀調控的一大目標。近幾年，國家把建設用地的供給作為調控宏觀經濟的一道閘門。土地是投資的載體，建設用地的供給控制不住，社會融資的總規(guī)模就控制不住，鋼鐵、水泥以及其他建材行業(yè)的規(guī)模擴張也就控制不住，還會給水、電、路、氣等公用設施帶來難以緩解的壓力。因此，必須管住建設用地的總供給，才能有效控制投資的總規(guī)模，以實現國家宏觀調控的目標。
第二，土地管理制度的改革和完善，必須遵循現代國家對土地利用和管理的一般規(guī)律?，F代國家對土地利用和管理的原則，大體可以概括為四句話：統籌規(guī)劃，分類管理，用途管制，嚴格審批。因為土地不能移動、不能再生，因此土地資源的利用是否科學合理，關系整個國家的可持續(xù)發(fā)展和社會公共利益。為此，國家必須按照不同的功能需求來規(guī)劃整個國土的各類用途。在政府對土地實行用途管制的前提下，市場機制仍將在功能相同的土地利用中發(fā)揮資源配置的基礎性作用。改變規(guī)劃確定的土地用途，必須經過嚴格的法律程序，這是現代社會中人們的常識。在現代國家中，決定土地用途的，不是土地的所有者，而是代表社會整體利益的土地利用規(guī)劃。認為規(guī)劃確定的不同功能的土地，可以依據所有者的意愿、可以按照追求利潤化的原則而隨意變更，這是對現代國家土地利用和管理原則的極大誤解。當然，為使土地利用規(guī)劃確實能夠代表社會公共利益，規(guī)劃的制定和修編就必須切實做到科學、民主、公開、公正。這些，是任何市場經濟國家都共同遵循的土地利用和管理原則，我國自然也不能例外。
第三，我國土地管理制度的改革和完善，必須正視改革開放30年來已形成一套法律法規(guī)和政策體系的基本事實。由于土地管理的法律法規(guī)和政策體系尚不完善，因此必須對其進行改革。但決不能以此作為無視現行法律法規(guī)和政策的存在、為所欲為地濫用土地的理由。
設定了這些前提，在討論土地管理制度改革時，才能避免忽視國家整體和長遠利益、忽視土地用途管制的原則、忽視現行法律法規(guī)和政策存在的傾向。