論法律實施 （ON OPERATION OF LAW）
法律實施理論是法學的重要組成部分，對于法治社會的實現(xiàn)是不可或缺的。但是，在我國當代法學發(fā)展及法學體系中，法律實施理論及其研究至今還是一個基礎相當薄弱的環(huán)節(jié)。特別是八十年代后期以來，法制建設從幾十年強調有法可依，以構架法律體系為重心，逐步轉移到以“效益型”為主要標志的法律實施上來，而事實上已頒布的相當多的法律、法規(guī)又形同虛設，無法落實，“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象比較普遍，有些地方和部門甚至以言代法、以權壓法、執(zhí)法犯法、徇私枉法，問題相當嚴重?！盵1]面對這些法律實施中突出和尖銳的矛盾，理論還不能給予系統(tǒng)地指導，去駕馭實踐。法律實施的基礎性和前瞻性理論更為匱乏。本文謹就法律實施若干基本范疇的理論問題，進行探討并加以論述。
一、對法律實施含義的理論反思 來源：www.examda.com
法律實施的含義，國內外法學界有不同理解和爭論。在英美法系國家，法律實施(Operation of law)被有的學者定義為“指一定法律后果發(fā)生的方式?！盵2]五十年代，前蘇聯(lián)法學界曾進行過關于蘇維埃社會主義法律規(guī)范適用（即法律實施）問題的討論。當時，在由蘇聯(lián)科學院法學研究所編著的《馬克思列寧主義關于國家與法權理論教程》這一較權威的教科書中，把法律實施的含義解釋為“就是法權的生效，是法權的實行，是法權所制定的那些規(guī)定與規(guī)則的實現(xiàn)?！盵3]在瑪·巴·卡列娃等的《國家和法的理論》中，對這一概念進一步定義為“全部社會主義法律規(guī)范的適用就是這些規(guī)范所體現(xiàn)的勞動者的意志在生活中的實現(xiàn)”。并在綜合闡述了法律規(guī)范在具體實際生活中適用的有關現(xiàn)象和情況后，“得出如下結論：社會主義法律規(guī)范的適用就是國家機關、公職人員、勞動者的社會團體和個別公民把體現(xiàn)在規(guī)范中的一般規(guī)則適用于具體生活情況的積極的有意識的活動。”[4]
國內法學界對法律實施含義的理解，就不同的表述來概括，主要有：(1)“是指法律在社會實際生活中的貫徹。它主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是凡行為受法律調整的個人和組織遵守法律；另一個是執(zhí)法、司法機關執(zhí)行和適用法律?！盵5](2)“是使法律規(guī)范的要求在社會生活中獲得實現(xiàn)的活動。法的實施是一個過程。它是將法律規(guī)范的要求轉化為人們的行為，將法律規(guī)范中統(tǒng)治階級的意志轉化為現(xiàn)實關系的過程，是使法律規(guī)范的抽象規(guī)定具體化，由可能性轉變?yōu)楝F(xiàn)實性的過程?！盵6](3)“什么是法律實施？簡單地說，就是把憲法和法律規(guī)定付諸實踐，把文字的規(guī)定變?yōu)閷嶋H行動?！盵7](4)“法的實現(xiàn)是把做為觀念形態(tài)存在的法變成現(xiàn)實，使法律規(guī)定的必然行為轉化為實際行為，即實現(xiàn)法律所確認的權利義務關系，其實質是將法律所體現(xiàn)的一定階段的或社會整體的意志轉化為現(xiàn)實?！盵8]縱觀上述國內外法學界對法律實施含義的認識，盡管在理解或表述上各有所異，但異中有同。它們的共同點在于，第一，強調法律實施是一個動態(tài)過程，即需要通過法律實施主體的行為或活動，法律規(guī)范才能得到實現(xiàn)。因此，從邏輯上分析，各個定義的主判斷都界定為法律實施是一種活動，或者“法的實施是一個過程”。第二，著重于體現(xiàn)法律實施（實現(xiàn)）的各種樣式以及方式方法。第三，把法律實施的目的（目標）設定在實然法（現(xiàn)行立法）內容的實現(xiàn)。
那么，是否有了司法執(zhí)法的行為和活動過程，甚或司法執(zhí)法活動程序亦十分完整，法律規(guī)范所設置的權利義務就都可以轉變?yōu)楝F(xiàn)實；是否不遺余力地去推行和貫徹現(xiàn)行立法“一定階級或社會整體的意志”以及一定社會階段生產(chǎn)力發(fā)展所需要的社會關系和社會秩序就可以得到實現(xiàn)呢？實踐給予的答復并不盡然。實踐中，一些司法執(zhí)法活動雖然程序上完整，但由于辦案人員法治意識和適用技術水平的影響，或由于地方保護主義及其他非法干預，結果在實體上當事人的合法權益事實上并不能得到保障和實現(xiàn)。這種情況帶有一定的普遍性。由計劃經(jīng)濟體制轉軌步入社會主義市場經(jīng)濟以來，各層次立法十分活躍。同時，現(xiàn)實中還存在立法質量低，或立法仍然自覺或不自覺地體現(xiàn)計劃經(jīng)濟體制下形成的舊的觀念和管理模式等現(xiàn)象。在一些地方立法和行政立法中尤為突出?！敖陙?，全國人大及其常委會制定了許多賦予和保障公民與社會組織、社會特殊群體的權利的法律，但這些良法、大法在實施中卻不時被某些地方基層和有些部門自訂的‘小法’、‘土法’所扭曲，出現(xiàn)立法侵權，立法謀私現(xiàn)象，以其小法沖擊大法，以其擾民乃至掠民的惡法抵制良法。”[9]這些法貫徹實現(xiàn)的結果，絕非體現(xiàn)“一定階級的或社會整體的意志”，由此而轉變?yōu)楝F(xiàn)實的社會關系和社會秩序，是有害于法治的，不僅不能適應社會主義市場經(jīng)濟，反而可能恰恰與之背道而馳。
顯然，以往對法律實施含義的認識存在理論缺陷，即突出和注重實施法律規(guī)范的活動過程和程序，忽視實施過程中實體內容的實現(xiàn)；強調和重視實在法的貫徹，忽略了法的應然精神和價值的實現(xiàn)這一思想屬性。
法律實施的理論內涵，應當體現(xiàn)兩個統(tǒng)一：一是程序上貫徹實行與實體內容實現(xiàn)相統(tǒng)一；二是實在法的實現(xiàn)與法的應然精神和價值的實現(xiàn)相統(tǒng)一。其含義包括三個思想層次：其一是法律規(guī)范程序上的貫徹實行，包括法律規(guī)范實施的主體、實施行為、實施方式和方法以及實施活動過程（程序）：其二是實在法實體內容的實現(xiàn)，主要體現(xiàn)為現(xiàn)行立法所規(guī)定的權利義務轉變?yōu)楝F(xiàn)實，并按照現(xiàn)行立法的要求形成具體的社會關系和社會秩序；其三是法的應然精神和價值切實得到體現(xiàn)。前兩個層次，都只是反映法律實施手段性因素。第三個層次是法律實施的深層次含義，體現(xiàn)法律實施的目的。法治社會是必須建立在深層次法律實施基礎上的，所以需要全面地、突出深層次內涵去積極教育和引導人們，特別是執(zhí)法人員，對法律實施深刻理解和認識。并且把這一理論認識轉變?yōu)槿藗冊趯嵺`中積極的、有意識的法治追求。這樣，可以在實施環(huán)節(jié)中通過法的應然價值層面的豐富內涵是否得到體現(xiàn)，來檢驗現(xiàn)行立法，從而為立法反饋必要的信息；同時有利于提高司法、執(zhí)法及守法的自覺性和法律實施效益。
二、法律實施評價標準 來源：www.examda.com
法律實施評價，是指對法律實施從客觀狀況與理論抽象相結合進行量化判斷和認識。國內對法律實施的理論研究長時期局限于實施方式和方法等方面，法律實施效果及其評價問題直到八十年代后期才引起法學界比較廣泛的關注。但在現(xiàn)實生活當中，人們對法律實施狀況的評價，卻始終是自發(fā)地客觀存在的。僅僅根據(jù)個人生活的直覺感受對法律實施自發(fā)做出的評價，是難以客觀、全面和科學的。這就涉及到分析、評判的準則、尺度問題。理論和實踐中，如果法律實施的評價標準模糊，勢必造成判斷認識模糊，不僅影響對法律實施狀況認識的客觀性，還會影響人們對法治的信念。特別是在社會和人民群眾這一層面，這種影響越發(fā)顯著。因此，“科學評價法律的實行，一方面需要對具體情況進行具體分析，另一方面，又需要借助一些理論抽象，即提出一些評價的標準?！盵10]
法律實施的評價標準，可以適用不同的價值尺度，從不同范圍和層面進行理論設定。如可以對一國國內現(xiàn)行法律體系從其整體實施的狀況進行評價，亦即對法律實施的宏觀評價；也可以通過具體的司法執(zhí)法活動或人們的行為過程，對某一個法律部門，某一個法甚或一個具體法律規(guī)范的實施狀況進行評價，即從微觀角度對法律實施做出評價：可以就法律實施的動態(tài)過程進行評價，也可以就其靜態(tài)結果進行評價；可以從現(xiàn)行法律規(guī)范所設定的權利義務及其預期的社會秩序的實現(xiàn)程度，即法律實施的實然的社會效果去評價，也可以從實現(xiàn)法自身的價值因素這一應然認知角度去評價。微觀與宏觀結合統(tǒng)一，動態(tài)與靜態(tài)結合統(tǒng)一，實然與應然結合統(tǒng)一，這是法律實施評價實踐中提出的客觀需求，也應該是理論研究中設定法律實施評價標準的基本思路。
全國哲學社會科學“七五”規(guī)劃法學重點科研項目《法理學研究》，提出了評價法律實施的四項標準：第一、國家和社會的利益，公民和組織的合法利益是否（或在什么程度上）受到保護；違法者（包括犯罪者）在人口中的比重以及他們是否依法受到制裁；民事糾紛是否得到合理解決。第二、一般公民和國家工作人員，特別是國家機關的負責人和執(zhí)法、司法人員的法律意識是否增長（或增長到什么程度）。第三、與其他時期，其他地域或國家的法律實行情況進行可比性研究。第四、法律的社會功能、社會目的是否有效實現(xiàn)及其程度。[11]這一評價體系著重于從“法律實行的社會效益，即法律的一定社會目的或社會功能的實現(xiàn)及其程度”[12]來評價法律實施。它的意義在于在法的整體的實現(xiàn)及其實現(xiàn)的社會效果這一范圍，或者說衡量一個法治社會的狀況、程度，可以“得出一個適當?shù)脑u價結果”。但從微觀角度評價具體法的實施，或對法律貫徹活動過程這一動態(tài)實施環(huán)節(jié)的評價，還不適用。同時，這些評價標準在具體運用過程中，需要依賴于法律體系整體實施狀況的宏觀的、系統(tǒng)的統(tǒng)計資料，甚至需要與“其他時期、其他地域或國家的法律實行情況”進行比較，操作難度很大。
在分析和判斷法律實施效果的過程中，僅對其整體實施效果做出量化概括是不夠的，不能滿足理論和實踐的需求。法律體系整體的實施效果，反映這一法律調整機制的終目標，但其本身的每個部門，以至于一些具體的法或法律規(guī)范，又各自具有具體的目標?！斑@些目標以目標系統(tǒng)的形式表現(xiàn)出來，其中具體的，低層次的目標聯(lián)合成一些較高層次的目標，后者又聯(lián)合成更高層次的目標，直到形成終目標。這一目標的等級結構決定了分析調整效果時也應多層面進行”。[13]實踐中，對法律實施的評價一般是分部門、分系統(tǒng)進行的。各個部門或系統(tǒng)在對其所適用的具體的法律、法規(guī)實施狀況和程度評價的基礎上，指導工作，并進一步調整實施方法和手段。這是法律實施評價標準應用的更廣泛的領域。因此，對法律實施評價標準的研究，需要在“四項評價標準”這一宏觀評價系統(tǒng)的研究成就基礎上進一步延伸。
鑒于上述思考，法律實施的評價標準可以考慮從法律實施的行為、活動過程（程序）；實然實體實現(xiàn)效果；應然實體實現(xiàn)效果這三個層面設定，并需要進一步研究和設置相應的量化指標。
（一）法律實施的行為、活動過程 來源：www.examda.com
行為要素是法律現(xiàn)象自身及人們全面認識法律現(xiàn)象的重要因素。把行為過程，即法律實施的動態(tài)狀況作為法律實施評價的組成部分，是基于以下理論認識。首先，人們貫徹法律規(guī)范的行為、活動，體現(xiàn)法律實施的動態(tài)過程，并直接影響實施效果。法律的調整對象是行為，“法律的直接目的在于影響（指引、約束、整合）人的行為或行為傾向，使人們的行為達到法律規(guī)則或原則所預設，所表達的行為模式，進而達到它的價值目標?！盵14]因此，“在任何法律系統(tǒng)中，決定性的因素是行為，即人們實際上做些什么。如果沒有人們的行為，規(guī)則不過是一堆詞句”，[15]法律系統(tǒng)自身也無法得到實現(xiàn)。從法的實然實體要素權利、義務的實現(xiàn)來看，行為和法律實施也具有內在聯(lián)系。權利、意味著主體可以主動地做出一定行為，或者要求權利相對人做或不做一定行為，義務則意味著主體應當、必須做出一定行為，或不得做出一定行為?！皬倪@種意義上說，權利義務即行為。作為權利義務體系的法律制度則是模式化的行為體系。法定權利義務向行為體系的轉化，使法律成為社會生活事實。”[16]
既然人的行為、活動過程與法律實施具有內在的不可分割的聯(lián)系，那么，它與法律實施評價也必然產(chǎn)生密切聯(lián)系。法律實施狀況、程度如何，首先要看人們是否付諸行為進行運作。實踐中，人們對法律實施狀況的第一印象，正是從這個動態(tài)過程攝取的。這也是人們用以測定具體法是否貫徹實施的直接、起碼的要求。所以，應當把行為、活動過程作為評價對象，作為對法律實施動態(tài)的、程序性環(huán)節(jié)量化判斷和認識的依據(jù)。
其次，行為做為法律實施的基本的、核心的要素，向來受到西方學者的普遍重視。龐德提出：“法律就是一種制度，它是依照一批在司法和行政過程中動用權威性律令來實施的，高度專門形式的社會控制”。[17]E·博登海默指出：“一個法律制度在其整體意義上，應當說是一般化規(guī)范和規(guī)范適用及實施的個別化行為的混合物，它既有規(guī)范的方面，也有事實的方面”，“法律秩序中的規(guī)范方面和事實方面互為條件，互相影響，只要缺乏其中一個因素，在任何意義上都不會有法律制度的存在?！盵18]倫敦大學法學教授奧爾特認為“法律制度包含著規(guī)范制度和過程?！倍胺芍贫鹊牡倪^程表達了規(guī)范和制度在行動之中，判決是法律制度的一種過程，而訂立合同又是另一種過程”。[19]
再次，如果把法律制度看作是一個主觀意識形式和實在的法律活動的統(tǒng)一體，那么，“法律制度的縱向結構就可以大致分為這樣幾個層次：法律價值目標（法律調整的價值取向）──法律原則──法律規(guī)范──法律行為──法律結果”。[20]五個結構層次是一個統(tǒng)一的整體，全面系統(tǒng)地體現(xiàn)出法律制度自身及其實現(xiàn)的全部內容。行為在這一結構體系中居于重要的地位，是法律規(guī)范轉變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，它體現(xiàn)法律制度的運作，表明法律制度的事實狀態(tài)。因此，法律實施的評價當然應該包括這一過程。實踐中事實上也是如此，合同關系主體間的簽約率、履約率，違法、犯罪發(fā)生率，勞動或行政爭議主體申請仲裁或申請行政復議及提起行政訴訟的比率等等，根據(jù)這些量化指標對具體法的狀況做出的評價，實際上就是對法律實施動態(tài)過程的評價。
對法律實施行為、活動過程（法律實施動態(tài)過程）的具體評價，從邏輯上可以分為三個層次，即是否按法律規(guī)范的要求去做了、做了多少、做得怎么樣?；蛘吒爬樾袨椹ぉば袨榱咯ぉば袨橘|量。首先是是否做出實施行為，這是法律實施的前提。如果沒有實際發(fā)生按照法律規(guī)范的要求所做出的相應行為，任何具體法律規(guī)范也不能得到實現(xiàn)。法律規(guī)范的內容不同，其實施的行為方式也不同。是否做出相應的實施行為這一評價指標，既包括做為方式，也包括與法律規(guī)范要求相適應的不作為方式。第二個層次是對實施行為量的評價，這也是直接影響實施效果的一個重要因素。事實上，法律規(guī)范內容的實現(xiàn)，并不都是依靠一個主體的行為過程完成。通常，一個法律權利的實現(xiàn)需要權利主體的行為。同時，還需要相對的義務人根據(jù)權利人的要求做出相應行為或者抑制某種行為；如果義務主體不能自覺履行義務，相應的權利主體對義務人還要做出干預性行為或者制裁性行為。此外，一些法的實施過程程序性很強，實施行為表現(xiàn)為由多個行為構成的持續(xù)的鏈狀結構，表現(xiàn)為一種縱向的行為量化關系，其中任何一個環(huán)節(jié)脫節(jié)，也都會導致法律實施狀態(tài)和程度發(fā)生變化。再有，法律規(guī)范作為抽象的行為規(guī)則，具有多次適用、反復適用、普遍適用的特性。它的實施，是在人們多次的、反復的、普遍的實施行為的基礎上完成。實施的廣泛性、普遍性和持久性如何，與人們實施行為的這種量化積累有直接關系。上述內容是實施行為量方面評價的基本因素。實施行為的質量評價，主要是對行為的合法性、適當（合理）性及效率等方面進行量化分析和判斷。合法、適當、高效，是實施行為的質的體現(xiàn)，對實施效果也起著質的影響作用。實施中，在實施主體做出了實施行為、行為量也到位的前提下，行為質量高，相應法律規(guī)范的實然實體內容的實現(xiàn)必然可以取得好的效果。否則，則可能事倍功半，甚至事與愿違。
（二）實然實體實現(xiàn)效果 來源：www.examda.com
法的實然實體因素，是指通過法律規(guī)范具體體現(xiàn)出來的法的實體內容，亦即法律權利和義務。所謂實然實體實現(xiàn)效果的評價，就是對法律實施過程中，權利義務是否切實轉變?yōu)槭聦嵓稗D變程度做出量化分析和判斷。實現(xiàn)權利義務由意識形態(tài)向事實轉變，這是法律實施的基本目的，對其狀況和程度做出量化分析和判斷，是對法律實施效果的基本評價。
從邏輯上說，實施行為和實施結果存在于一個統(tǒng)一體中。有行為過程就有結果。但事實上實施結果與實施效果并不等同。沒有實施行為，法律規(guī)范的實然實體因素不可能自發(fā)得到實現(xiàn)，但這一判斷不能做逆推理，即有了實施行為的動態(tài)過程就必然導致法律規(guī)范的實然實體因素得到實現(xiàn)。逆推理在邏輯上和事實上并不成立。實踐中一個案件程序上完整，但實體上可能出現(xiàn)錯判。從程序上看，實施行為的過程都是完整的，但當事人實體上的權利或義務并沒有按照法律規(guī)范的要求得到實現(xiàn)。所以，法律實施評價即要涉及法律實施行為的動態(tài)過程，更要注重實施效果，需要注重權利義務要素實現(xiàn)的狀況及程度。
法律實施過程中，權利義務要素實現(xiàn)的效果，有四種情況：(1)按照法律規(guī)范的要求權利義務得到實現(xiàn)，具體表現(xiàn)為法律關系主體的合法權益得到保障，義務得以履行；相應的權利依法行使并受到有效的監(jiān)督和制約。(2)權利義務部分得到實現(xiàn)。(3)權利義務未得到實現(xiàn)。(4)給權利義務的實現(xiàn)造成障礙甚至損害。與上述四種情況相對應，可以形成實然實體實現(xiàn)效果的四種量化判斷，即實現(xiàn)效果好；實現(xiàn)效果差；零效果和負效果。
（三）應然實體實現(xiàn)效果 來源：www.examda.com
法的應然實體的實現(xiàn)，是指法的價值層面因素的實現(xiàn)。具體包括法的價值目標、法律原則及法預期的秩序等的實現(xiàn)。這是法律實施的終目的，也是對法律實施深層面的評價標準。
法的價值的構成因素及其內涵，國內外法學理論界的學者有不同的認識，公平、正義、秩序等是學者普遍論及的內容，但對其含義的理解與注釋也有所不同。對法律實施應然層面實現(xiàn)效果的評價，需要把有關法律價值的抽象概括具體化，并賦予其鮮明的時代內涵。社會主義價值層面的實施評價，應該具體落實到以下三個方面：第一、社會主義法是工人階級為領導的全體人民共同意志的體現(xiàn)，保障和實現(xiàn)工人階級和全體人民的利益，是社會主義法的價值取向。同時，社會主義條件下又不可避免地存在不同的利益群體，包括在人民這一范疇。尤其是在從計劃經(jīng)濟轉換為社會主義市場經(jīng)濟的過程中，各類資源按照優(yōu)化原則和高效原則重新配置，利益格局調整，優(yōu)勝劣汰，客觀上也造成利益多元化、復雜化。法律實施，也就是運用法律調整社會利益關系的過程，其實施的整體社會效果，應該體現(xiàn)犧牲小的利益而實現(xiàn)和保障大的利益。第二、“社會主義階段的根本任務就是發(fā)展生產(chǎn)力”，[21]有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力，是從根本上檢驗社會主義法律實施效果的準繩。第三、實現(xiàn)有利于社會民主、進步與發(fā)展的穩(wěn)定的社會秩序。中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來，我國進入改革開放與發(fā)展的歷史新時期，“正處在特別需要集中注意力發(fā)展經(jīng)濟的進程中”。[22]而有序和穩(wěn)定，是社會發(fā)展的基本條件，“沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉”。[23]當然，穩(wěn)定是手段，民主、進步與發(fā)展是目的。法律實施應然角度所要求實現(xiàn)的秩序，應該是有利于社會民主、進步與發(fā)展和保持社會穩(wěn)定相結合、相統(tǒng)一。實踐中，出現(xiàn)了某些法的實施與社會穩(wěn)定發(fā)生沖突，兩者關系失衡的現(xiàn)象，如《企業(yè)破產(chǎn)法》即面臨這一問題。由于我國正處于經(jīng)濟體制轉軌換型、政治體制也與之相應逐步深入改革這樣一個社會變革的劇烈活動期，法律實施和局部社會的穩(wěn)定沖突、失衡的現(xiàn)象不可避免地還會發(fā)生。法律實施評價應該堅持有利于社會民主、進步與發(fā)展和社會穩(wěn)定相統(tǒng)一，強調以法治保穩(wěn)定促發(fā)展。
法律實施行為（動態(tài)過程）評價、實然實體實現(xiàn)效果評價和應然實體實現(xiàn)效果評價是相互聯(lián)系的，是構成評價標準的統(tǒng)一體。這三個層面相結合，可以對法律實施從微觀或宏觀上去進行評價，并得出比較全面和適當?shù)恼J識。當然，這還是法律實施評價標準體系基本的理論框架，需要通過實踐和進一步的理論探討，使其轉化為指標具體量化的操作體系。
三、法律實施效益 來源：www.examda.com
關于效益問題，近幾年成為國內法理學研究的一個熱點，意見紛呈。盡管對效益的含義界定有所不同，但效益問題在法學中基本是放在法的價值這一法學基本范疇，著重分析和探討“自由（紀律）、秩序、正義、效益之間的關系和法在協(xié)調這些關系中的作用”。[24]
法律實施效益這一命題，不是從法律價值角度去探討法的效益的含義和它與秩序、正義等價值因素的相互關系，也不是法律經(jīng)濟學中單一地去探討人力、資金等物質成本與法的經(jīng)濟效益的內在聯(lián)系。它試圖借助經(jīng)濟學的方法，運用投入產(chǎn)出原理，對法律實施成本與實施的整體社會效果的關系及有關問題進行理論認識和探討。
（一）法律實施成本
法律實施成本，是指與法律實施具有內在聯(lián)系，直接影響實施效果的投入要素。法律實施成本是一個從經(jīng)濟學術語，原理與社會學、法學內涵相結合角度予以界定的、具有深刻法學和社會學意義的特定概念。它不僅指物質投入要素，還包括廣泛的社會因素。從理論上概括，構成法律實施成本的基本要素，包括以下六個方面：
1、立法成本
法律經(jīng)濟學研究中，把立法成本定義為“是指立法過程中的全部費用的支出”。[25]這是把立法自身的經(jīng)濟效果作為產(chǎn)出參照所設定的概念。法律實施成本是把法律實施的整體社會效果作為產(chǎn)出參照，所以，法律實施成本中立法成本的含義，不是指立法自身的經(jīng)濟核算，而是把立法中通過法律規(guī)范體現(xiàn)出來的調整對象、調整方法、預期實現(xiàn)的調整目標以及相應設置的管理模式或制度模式作為成本因素。同一社會關系的法律調整，立法成本不同，其產(chǎn)出效益也必然不同。
立法成本是法律實施首要的投入要素，它對法律實施效益起著直接的甚至是制約性的影響，立法投入不到位，法律調整的預期目標則難以實現(xiàn)。立法成本還直接影響法律實施其他成本要素的投入，立法成本投入適當，可以節(jié)省其他成本要素的投入量，使法律實施事半功倍；如果立法成本投入失當，則可能加大其他成本要素的投入量，使法律實施事倍功半，甚至事與愿違。即使同一社會行為的法律調整，立法投入的目標和管理模式不同，實施效果顯然也不同。而且對實施過程中其他實施成本的投入量需求也不同。對立法成本與法律實施效益及其他成本要素的內在關系，以往立法實踐中尚沒有形成理性的和自覺認識。增加立法有效投入，是提高立法質量的契機，也是提高法律實施效益的前提。
2、觀念成本
法律實施是人的行為過程，而人的行為又是受一定的觀念指導和支配，不同觀念的投入，對法律實施效益會產(chǎn)生不同的導向作用。因此，觀念也是法律實施成本的重要因素。“就實行法治的需要來說，科學精神、社會契約觀念、政治市場觀念、思想市場觀念、公民意識、權利義務觀念、平等自由觀念等理性文化要素有著特別重要的作用。只有當這些文化要素成為根深葉茂的社會意識，法治的理想才能變?yōu)楝F(xiàn)實?！盵26]
3、人員素質成本
小平同志曾經(jīng)指出“中國的事情能不能辦好，社會主義和改革開放能不能堅持，經(jīng)濟能不能快一點發(fā)展起來，國家能不能長治久安，從一定意義上說，關鍵在人?！盵27]法律實施的主體是人，從這一意義上說，法律實施的關鍵也在人，而且關鍵在人的素質。
在法制不完備時期，法律秩序通常能夠在沒有經(jīng)過適當訓練而獲得實體法規(guī)與訴訟程序知識的專家們的情況下得以維持。但是，當法律調整的社會關系越來越復雜，法律體系不斷充實和發(fā)展的情況下，法律規(guī)范也變得愈來愈具有抽象性和普遍性。這時，法律實施對實施主體的素質，包括政治方面，道德方面，尤其是法律方面，也提出了越來越高的要求。沒有高素質的人員去貫徹實施法律規(guī)范，縱然有再好的法，也難以充分實現(xiàn)其預期的調整目標和社會效益。
4、管理成本
管理是對人、財、物、信息、時間和組織機構等組成的系統(tǒng)的運動進行有目的、有意識的控制和協(xié)調的過程。它是人類組織社會活動的基本手段。一切社會生活。包括法律實施，都離不開管理。被稱為“現(xiàn)代經(jīng)營管理理論之父”的法國工程師法約爾揭示了管理所具有的功能：計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制。[28]
管理之所以作為法律實施的一種成本資源，這是因為在不增加物力、人力和財力投入的前提下，通過管理，可以合理地有效地利用投入的各項資源，增加工作效益。管理出效益，向管理要效益，這不僅早已為經(jīng)濟生產(chǎn)領域普遍認同，也已成為司法、執(zhí)法環(huán)節(jié)深入改革所追求的目標之一。尤其是在國家人力、物力、財力投入有一定困難，一時還不能滿足法律實施需求的情況下，提高對管理成本的認識，加大管理要素的投入，對保障法律實施尤為重要。近些年來，司法、執(zhí)法機關實行了工作量化管理、錯案追究制、考核制度和任職回避制度等新的管理措施，法律法規(guī)信息微機檢索系統(tǒng)和微機管理辦公系統(tǒng)等管理技術手段也逐漸廣泛地應用于立法、司法和執(zhí)法活動。這些管理成本的投入，使法律實施增加了活力和效率，對提高法律實施效益體現(xiàn)出比較明顯的積極影響和作用。
5、物質成本
物質成本主要是指資金、房屋、交通通訊及其他技術設施設備等物質因素。法律實施是一項對人力、物力和財力投入需求量大、要求高的社會工程。其他各項成本投入本身也需要物質供給和保障。所以，物質投入是法律實施成本中不可缺少的要素，居于重要地位。
6、環(huán)境成本
環(huán)境是指人或事物所處周圍的境況和條件。分自然環(huán)境和社會環(huán)境。法律實施環(huán)境，主要指社會環(huán)境，即影響法律實施的外部社會條件，包括政策、社會道德、社會風尚及社會經(jīng)濟生產(chǎn)狀況等廣泛的社會因素。法律實施環(huán)境對法律實施產(chǎn)生直接影響，良好的實施環(huán)境，與法律實施相輔相成；如果環(huán)境不好，法律實施勢必要受阻礙，其他成本投入也會因此而被化解和抵消。尤其是環(huán)境因素還直接影響人，即影響法律實施主體，環(huán)境可以造就人，也可以改造人。如果不良環(huán)境因素侵蝕法律實施主體，再去影響和作用于法律實施，則可能致使法律實施形成惡性循環(huán)。目前，執(zhí)法環(huán)境“呈‘良莠并存’狀”[29]地方保護主義、社會不正之風和腐敗現(xiàn)象等環(huán)境因素對法律實施產(chǎn)生惡性影響，在一定程度上造成司法難、執(zhí)法難、執(zhí)行難。實踐中需要重視和加強環(huán)境建設，為法律實施營造一個凈化、健康的社會環(huán)境。
（二）適度投人是保障法律實施的必要條件
適度投入是保障法律實施的必要條件，在法律實施理論中確立這樣一個命題，是十分必要的。這是因為，首先，投入和產(chǎn)出是一切社會生產(chǎn)活動的基本要素，沒有投入，就不會有產(chǎn)出。法律實施在一定意義上也是反映投入產(chǎn)出關系的活動過程，成本資源的投入，是法律實施不可缺少的構成要素。作為法律實施自身所蘊含的這種體現(xiàn)投入產(chǎn)出關系的特定屬性，應該體現(xiàn)到理論上來。同時，近些年實踐中盡管通過加快立法、實行兩個五年普法、改革司法執(zhí)法制度、改善法律實施物質條件等，從立法、觀念、管理、人員素質及物質等成本環(huán)節(jié)都增加了法律實施投入，但是還不能滿足法律實施的需求，投入環(huán)節(jié)問題還比較多。進一步提高法律實施過程中成本投入的積極性、自覺性，充分認識適度投入，是保障法律實施的必要條件，并切實保障法律實施必要的成本投入，是法律實施實踐中十分迫切的需求。
適度投入，首先是適量。法律實施對成本因素的投入量是基本的要求。投入達到一定量，法律實施才能啟動，才能支撐法律實施的正常運作；投入量充足，預期的法律實施目標才可能得到實現(xiàn)。法律實施投入量不到位，是客觀存在的一個普遍性問題。這一問題在實踐中造成極大的負效應，不僅體現(xiàn)在直接影響法律實施效益，而且體現(xiàn)在當投入量不足以維持法律實施正常運作時，則可能致使法律實施運作發(fā)生扭曲。如實踐中有些基層政法機關要取得財政撥付的工資款先要完成定額罰沒款上交任務，結果使罰沒執(zhí)法行為變質；由于物質供給和待遇偏低，造成心理失衡，產(chǎn)生“尋租行為”，權、利交換，甚至導致腐敗。這是一個在理論和實踐上都需要認識和重視的問題。
適度投入的另一層面含義，是指投入因素的能量趨向，必須與法律實施的價值取向相統(tǒng)一。法律實施效果，一般有兩種可能，正效益或負效益。所謂正效益，是通過法律實施的正常運作，實現(xiàn)或基本實現(xiàn)法律的預期目標，并產(chǎn)生有益于立法者的社會后果；而負效益，則是呈現(xiàn)為法律實施非正常運作，法律的預期目標無法實現(xiàn)，終產(chǎn)生有害于立法者的社會后果。兩種可能，結果如何，既受投入量的影響，更受投入因素的能量趨向的制約。如果投入因素的能量趨向與法律實施的價值取向相悖，那么，法律實施效果只能出現(xiàn)負效益。而且在這種情況下，投入量越大，則越適得其反。
“健全社會主義法制應當包括兩個方面，即不僅要有法可依，還必須要依法辦事。”[30]當前，我國法制建設已從著重解決有法可依深入到法律實施的攻堅階段，需要切實保證并進一步加大法律實施的投入，通過優(yōu)化法律實施成本資源配置，實現(xiàn)法律實施效益大化。
[1]《國務院關于加強政府法制工作的決定》，《國務院公報》1993年第23號。
[2]（英）戴維·M·沃克：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1988年版，第655頁。
[3]蘇聯(lián)科學院法學所《馬克思列寧主義關于國家與法權理論教程》，中國人民大學出版社1955年版，第498頁。
[4]（蘇）瑪·巴·卡列娃等：《國家和法的理論》（下冊），中國人民大學出版社1956年版，第414頁。
[5]沈宗靈主編：《法理學研究》，上海人民出版社1990年版，第259頁。
[6]孫國華主編：《法理學教程》，中國人民大學出版社，1994年版，第411頁。
[7]吳大英、沈宗靈主編：《中國社會主義法律基本理論》，法律出版社1987年版，第351頁。
[8]周永坤：《法的實現(xiàn)相關要素分析》，《江海學刊》1991年第4期。
[9]郭道暉：《反對以“法”謀私》，《法制日報》1995年4月17日。
[10]沈宗靈主編：《法理學研究》，上海人民出版社1990年版，第263頁。
[11]沈宗靈主編：《法理學研究》，上海人民出版社，1990年版，第263-265頁。
[12]沈宗靈主編：《法理學研究》，上海人民出版社，1990年版，第265頁。
[13]韓旭：《論制約法律調整效果的一般條件》，《政治與法律》1994年第1期。
[14]張文顯：《應當重視和加強法律行為研究》，《中外法學》1993年第1期。
[15]勞倫斯·弗禮德曼：《美國法概論》（英文版）1984年出版第199頁。
[16]張文顯：《應當重視和加強法律行為研究》，《中外法學》1993年第1期。
[17]轉引自沈宗靈著：《現(xiàn)代西方法理學》，北京大學出版社1992年，第299頁。
[18]E·博登海默：《法理學──法哲學及其方法》（英文版）1978年出版，第190-191頁。
[19]轉引自黃建武：《法律行為在法律制度中的地位》，《法學》1994年第6期。
[20]黃建武：《法行為在法律制度中的地位》，《法學》1994年第6期。
[21]鄧小平：《建設有中國特色的社會主義》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版，第63頁。
[22]鄧小平：《壓倒一切的是穩(wěn)定》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第284頁。
[23]鄧小平：《壓倒一切的是穩(wěn)定》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第284頁。
[24]張文顯著：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年版，第273頁。
[25]孫林著：《法律經(jīng)濟學》中國政法大學出版社1993年版，第76頁。
[26]張文顯著：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年，第298頁。
[27]鄧小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第380頁。
[28]于子明主編：《管理心理學辭典》，解放軍出版社1990年版，第4頁。
宋迎軍，1954年12月出生。1982年初畢業(yè)于河北師范大學中文系?，F(xiàn)為河北政法管理干部學院講師。曾參加《法學基礎理論知識》、《法理》等著作的編寫，在《河北法學》等學術刊物發(fā)表論文9篇。中國法學會“八五”重點科研選題《我國法律實施問題研究》（著作）課題組成員。
法律實施理論是法學的重要組成部分，對于法治社會的實現(xiàn)是不可或缺的。但是，在我國當代法學發(fā)展及法學體系中，法律實施理論及其研究至今還是一個基礎相當薄弱的環(huán)節(jié)。特別是八十年代后期以來，法制建設從幾十年強調有法可依，以構架法律體系為重心，逐步轉移到以“效益型”為主要標志的法律實施上來，而事實上已頒布的相當多的法律、法規(guī)又形同虛設，無法落實，“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象比較普遍，有些地方和部門甚至以言代法、以權壓法、執(zhí)法犯法、徇私枉法，問題相當嚴重?！盵1]面對這些法律實施中突出和尖銳的矛盾，理論還不能給予系統(tǒng)地指導，去駕馭實踐。法律實施的基礎性和前瞻性理論更為匱乏。本文謹就法律實施若干基本范疇的理論問題，進行探討并加以論述。
一、對法律實施含義的理論反思 來源：www.examda.com
法律實施的含義，國內外法學界有不同理解和爭論。在英美法系國家，法律實施(Operation of law)被有的學者定義為“指一定法律后果發(fā)生的方式?！盵2]五十年代，前蘇聯(lián)法學界曾進行過關于蘇維埃社會主義法律規(guī)范適用（即法律實施）問題的討論。當時，在由蘇聯(lián)科學院法學研究所編著的《馬克思列寧主義關于國家與法權理論教程》這一較權威的教科書中，把法律實施的含義解釋為“就是法權的生效，是法權的實行，是法權所制定的那些規(guī)定與規(guī)則的實現(xiàn)?！盵3]在瑪·巴·卡列娃等的《國家和法的理論》中，對這一概念進一步定義為“全部社會主義法律規(guī)范的適用就是這些規(guī)范所體現(xiàn)的勞動者的意志在生活中的實現(xiàn)”。并在綜合闡述了法律規(guī)范在具體實際生活中適用的有關現(xiàn)象和情況后，“得出如下結論：社會主義法律規(guī)范的適用就是國家機關、公職人員、勞動者的社會團體和個別公民把體現(xiàn)在規(guī)范中的一般規(guī)則適用于具體生活情況的積極的有意識的活動。”[4]
國內法學界對法律實施含義的理解，就不同的表述來概括，主要有：(1)“是指法律在社會實際生活中的貫徹。它主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是凡行為受法律調整的個人和組織遵守法律；另一個是執(zhí)法、司法機關執(zhí)行和適用法律?！盵5](2)“是使法律規(guī)范的要求在社會生活中獲得實現(xiàn)的活動。法的實施是一個過程。它是將法律規(guī)范的要求轉化為人們的行為，將法律規(guī)范中統(tǒng)治階級的意志轉化為現(xiàn)實關系的過程，是使法律規(guī)范的抽象規(guī)定具體化，由可能性轉變?yōu)楝F(xiàn)實性的過程?！盵6](3)“什么是法律實施？簡單地說，就是把憲法和法律規(guī)定付諸實踐，把文字的規(guī)定變?yōu)閷嶋H行動?！盵7](4)“法的實現(xiàn)是把做為觀念形態(tài)存在的法變成現(xiàn)實，使法律規(guī)定的必然行為轉化為實際行為，即實現(xiàn)法律所確認的權利義務關系，其實質是將法律所體現(xiàn)的一定階段的或社會整體的意志轉化為現(xiàn)實?！盵8]縱觀上述國內外法學界對法律實施含義的認識，盡管在理解或表述上各有所異，但異中有同。它們的共同點在于，第一，強調法律實施是一個動態(tài)過程，即需要通過法律實施主體的行為或活動，法律規(guī)范才能得到實現(xiàn)。因此，從邏輯上分析，各個定義的主判斷都界定為法律實施是一種活動，或者“法的實施是一個過程”。第二，著重于體現(xiàn)法律實施（實現(xiàn)）的各種樣式以及方式方法。第三，把法律實施的目的（目標）設定在實然法（現(xiàn)行立法）內容的實現(xiàn)。
那么，是否有了司法執(zhí)法的行為和活動過程，甚或司法執(zhí)法活動程序亦十分完整，法律規(guī)范所設置的權利義務就都可以轉變?yōu)楝F(xiàn)實；是否不遺余力地去推行和貫徹現(xiàn)行立法“一定階級或社會整體的意志”以及一定社會階段生產(chǎn)力發(fā)展所需要的社會關系和社會秩序就可以得到實現(xiàn)呢？實踐給予的答復并不盡然。實踐中，一些司法執(zhí)法活動雖然程序上完整，但由于辦案人員法治意識和適用技術水平的影響，或由于地方保護主義及其他非法干預，結果在實體上當事人的合法權益事實上并不能得到保障和實現(xiàn)。這種情況帶有一定的普遍性。由計劃經(jīng)濟體制轉軌步入社會主義市場經(jīng)濟以來，各層次立法十分活躍。同時，現(xiàn)實中還存在立法質量低，或立法仍然自覺或不自覺地體現(xiàn)計劃經(jīng)濟體制下形成的舊的觀念和管理模式等現(xiàn)象。在一些地方立法和行政立法中尤為突出?！敖陙?，全國人大及其常委會制定了許多賦予和保障公民與社會組織、社會特殊群體的權利的法律，但這些良法、大法在實施中卻不時被某些地方基層和有些部門自訂的‘小法’、‘土法’所扭曲，出現(xiàn)立法侵權，立法謀私現(xiàn)象，以其小法沖擊大法，以其擾民乃至掠民的惡法抵制良法。”[9]這些法貫徹實現(xiàn)的結果，絕非體現(xiàn)“一定階級的或社會整體的意志”，由此而轉變?yōu)楝F(xiàn)實的社會關系和社會秩序，是有害于法治的，不僅不能適應社會主義市場經(jīng)濟，反而可能恰恰與之背道而馳。
顯然，以往對法律實施含義的認識存在理論缺陷，即突出和注重實施法律規(guī)范的活動過程和程序，忽視實施過程中實體內容的實現(xiàn)；強調和重視實在法的貫徹，忽略了法的應然精神和價值的實現(xiàn)這一思想屬性。
法律實施的理論內涵，應當體現(xiàn)兩個統(tǒng)一：一是程序上貫徹實行與實體內容實現(xiàn)相統(tǒng)一；二是實在法的實現(xiàn)與法的應然精神和價值的實現(xiàn)相統(tǒng)一。其含義包括三個思想層次：其一是法律規(guī)范程序上的貫徹實行，包括法律規(guī)范實施的主體、實施行為、實施方式和方法以及實施活動過程（程序）：其二是實在法實體內容的實現(xiàn)，主要體現(xiàn)為現(xiàn)行立法所規(guī)定的權利義務轉變?yōu)楝F(xiàn)實，并按照現(xiàn)行立法的要求形成具體的社會關系和社會秩序；其三是法的應然精神和價值切實得到體現(xiàn)。前兩個層次，都只是反映法律實施手段性因素。第三個層次是法律實施的深層次含義，體現(xiàn)法律實施的目的。法治社會是必須建立在深層次法律實施基礎上的，所以需要全面地、突出深層次內涵去積極教育和引導人們，特別是執(zhí)法人員，對法律實施深刻理解和認識。并且把這一理論認識轉變?yōu)槿藗冊趯嵺`中積極的、有意識的法治追求。這樣，可以在實施環(huán)節(jié)中通過法的應然價值層面的豐富內涵是否得到體現(xiàn)，來檢驗現(xiàn)行立法，從而為立法反饋必要的信息；同時有利于提高司法、執(zhí)法及守法的自覺性和法律實施效益。
二、法律實施評價標準 來源：www.examda.com
法律實施評價，是指對法律實施從客觀狀況與理論抽象相結合進行量化判斷和認識。國內對法律實施的理論研究長時期局限于實施方式和方法等方面，法律實施效果及其評價問題直到八十年代后期才引起法學界比較廣泛的關注。但在現(xiàn)實生活當中，人們對法律實施狀況的評價，卻始終是自發(fā)地客觀存在的。僅僅根據(jù)個人生活的直覺感受對法律實施自發(fā)做出的評價，是難以客觀、全面和科學的。這就涉及到分析、評判的準則、尺度問題。理論和實踐中，如果法律實施的評價標準模糊，勢必造成判斷認識模糊，不僅影響對法律實施狀況認識的客觀性，還會影響人們對法治的信念。特別是在社會和人民群眾這一層面，這種影響越發(fā)顯著。因此，“科學評價法律的實行，一方面需要對具體情況進行具體分析，另一方面，又需要借助一些理論抽象，即提出一些評價的標準?！盵10]
法律實施的評價標準，可以適用不同的價值尺度，從不同范圍和層面進行理論設定。如可以對一國國內現(xiàn)行法律體系從其整體實施的狀況進行評價，亦即對法律實施的宏觀評價；也可以通過具體的司法執(zhí)法活動或人們的行為過程，對某一個法律部門，某一個法甚或一個具體法律規(guī)范的實施狀況進行評價，即從微觀角度對法律實施做出評價：可以就法律實施的動態(tài)過程進行評價，也可以就其靜態(tài)結果進行評價；可以從現(xiàn)行法律規(guī)范所設定的權利義務及其預期的社會秩序的實現(xiàn)程度，即法律實施的實然的社會效果去評價，也可以從實現(xiàn)法自身的價值因素這一應然認知角度去評價。微觀與宏觀結合統(tǒng)一，動態(tài)與靜態(tài)結合統(tǒng)一，實然與應然結合統(tǒng)一，這是法律實施評價實踐中提出的客觀需求，也應該是理論研究中設定法律實施評價標準的基本思路。
全國哲學社會科學“七五”規(guī)劃法學重點科研項目《法理學研究》，提出了評價法律實施的四項標準：第一、國家和社會的利益，公民和組織的合法利益是否（或在什么程度上）受到保護；違法者（包括犯罪者）在人口中的比重以及他們是否依法受到制裁；民事糾紛是否得到合理解決。第二、一般公民和國家工作人員，特別是國家機關的負責人和執(zhí)法、司法人員的法律意識是否增長（或增長到什么程度）。第三、與其他時期，其他地域或國家的法律實行情況進行可比性研究。第四、法律的社會功能、社會目的是否有效實現(xiàn)及其程度。[11]這一評價體系著重于從“法律實行的社會效益，即法律的一定社會目的或社會功能的實現(xiàn)及其程度”[12]來評價法律實施。它的意義在于在法的整體的實現(xiàn)及其實現(xiàn)的社會效果這一范圍，或者說衡量一個法治社會的狀況、程度，可以“得出一個適當?shù)脑u價結果”。但從微觀角度評價具體法的實施，或對法律貫徹活動過程這一動態(tài)實施環(huán)節(jié)的評價，還不適用。同時，這些評價標準在具體運用過程中，需要依賴于法律體系整體實施狀況的宏觀的、系統(tǒng)的統(tǒng)計資料，甚至需要與“其他時期、其他地域或國家的法律實行情況”進行比較，操作難度很大。
在分析和判斷法律實施效果的過程中，僅對其整體實施效果做出量化概括是不夠的，不能滿足理論和實踐的需求。法律體系整體的實施效果，反映這一法律調整機制的終目標，但其本身的每個部門，以至于一些具體的法或法律規(guī)范，又各自具有具體的目標?！斑@些目標以目標系統(tǒng)的形式表現(xiàn)出來，其中具體的，低層次的目標聯(lián)合成一些較高層次的目標，后者又聯(lián)合成更高層次的目標，直到形成終目標。這一目標的等級結構決定了分析調整效果時也應多層面進行”。[13]實踐中，對法律實施的評價一般是分部門、分系統(tǒng)進行的。各個部門或系統(tǒng)在對其所適用的具體的法律、法規(guī)實施狀況和程度評價的基礎上，指導工作，并進一步調整實施方法和手段。這是法律實施評價標準應用的更廣泛的領域。因此，對法律實施評價標準的研究，需要在“四項評價標準”這一宏觀評價系統(tǒng)的研究成就基礎上進一步延伸。
鑒于上述思考，法律實施的評價標準可以考慮從法律實施的行為、活動過程（程序）；實然實體實現(xiàn)效果；應然實體實現(xiàn)效果這三個層面設定，并需要進一步研究和設置相應的量化指標。
（一）法律實施的行為、活動過程 來源：www.examda.com
行為要素是法律現(xiàn)象自身及人們全面認識法律現(xiàn)象的重要因素。把行為過程，即法律實施的動態(tài)狀況作為法律實施評價的組成部分，是基于以下理論認識。首先，人們貫徹法律規(guī)范的行為、活動，體現(xiàn)法律實施的動態(tài)過程，并直接影響實施效果。法律的調整對象是行為，“法律的直接目的在于影響（指引、約束、整合）人的行為或行為傾向，使人們的行為達到法律規(guī)則或原則所預設，所表達的行為模式，進而達到它的價值目標?！盵14]因此，“在任何法律系統(tǒng)中，決定性的因素是行為，即人們實際上做些什么。如果沒有人們的行為，規(guī)則不過是一堆詞句”，[15]法律系統(tǒng)自身也無法得到實現(xiàn)。從法的實然實體要素權利、義務的實現(xiàn)來看，行為和法律實施也具有內在聯(lián)系。權利、意味著主體可以主動地做出一定行為，或者要求權利相對人做或不做一定行為，義務則意味著主體應當、必須做出一定行為，或不得做出一定行為?！皬倪@種意義上說，權利義務即行為。作為權利義務體系的法律制度則是模式化的行為體系。法定權利義務向行為體系的轉化，使法律成為社會生活事實。”[16]
既然人的行為、活動過程與法律實施具有內在的不可分割的聯(lián)系，那么，它與法律實施評價也必然產(chǎn)生密切聯(lián)系。法律實施狀況、程度如何，首先要看人們是否付諸行為進行運作。實踐中，人們對法律實施狀況的第一印象，正是從這個動態(tài)過程攝取的。這也是人們用以測定具體法是否貫徹實施的直接、起碼的要求。所以，應當把行為、活動過程作為評價對象，作為對法律實施動態(tài)的、程序性環(huán)節(jié)量化判斷和認識的依據(jù)。
其次，行為做為法律實施的基本的、核心的要素，向來受到西方學者的普遍重視。龐德提出：“法律就是一種制度，它是依照一批在司法和行政過程中動用權威性律令來實施的，高度專門形式的社會控制”。[17]E·博登海默指出：“一個法律制度在其整體意義上，應當說是一般化規(guī)范和規(guī)范適用及實施的個別化行為的混合物，它既有規(guī)范的方面，也有事實的方面”，“法律秩序中的規(guī)范方面和事實方面互為條件，互相影響，只要缺乏其中一個因素，在任何意義上都不會有法律制度的存在?！盵18]倫敦大學法學教授奧爾特認為“法律制度包含著規(guī)范制度和過程?！倍胺芍贫鹊牡倪^程表達了規(guī)范和制度在行動之中，判決是法律制度的一種過程，而訂立合同又是另一種過程”。[19]
再次，如果把法律制度看作是一個主觀意識形式和實在的法律活動的統(tǒng)一體，那么，“法律制度的縱向結構就可以大致分為這樣幾個層次：法律價值目標（法律調整的價值取向）──法律原則──法律規(guī)范──法律行為──法律結果”。[20]五個結構層次是一個統(tǒng)一的整體，全面系統(tǒng)地體現(xiàn)出法律制度自身及其實現(xiàn)的全部內容。行為在這一結構體系中居于重要的地位，是法律規(guī)范轉變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，它體現(xiàn)法律制度的運作，表明法律制度的事實狀態(tài)。因此，法律實施的評價當然應該包括這一過程。實踐中事實上也是如此，合同關系主體間的簽約率、履約率，違法、犯罪發(fā)生率，勞動或行政爭議主體申請仲裁或申請行政復議及提起行政訴訟的比率等等，根據(jù)這些量化指標對具體法的狀況做出的評價，實際上就是對法律實施動態(tài)過程的評價。
對法律實施行為、活動過程（法律實施動態(tài)過程）的具體評價，從邏輯上可以分為三個層次，即是否按法律規(guī)范的要求去做了、做了多少、做得怎么樣?；蛘吒爬樾袨椹ぉば袨榱咯ぉば袨橘|量。首先是是否做出實施行為，這是法律實施的前提。如果沒有實際發(fā)生按照法律規(guī)范的要求所做出的相應行為，任何具體法律規(guī)范也不能得到實現(xiàn)。法律規(guī)范的內容不同，其實施的行為方式也不同。是否做出相應的實施行為這一評價指標，既包括做為方式，也包括與法律規(guī)范要求相適應的不作為方式。第二個層次是對實施行為量的評價，這也是直接影響實施效果的一個重要因素。事實上，法律規(guī)范內容的實現(xiàn)，并不都是依靠一個主體的行為過程完成。通常，一個法律權利的實現(xiàn)需要權利主體的行為。同時，還需要相對的義務人根據(jù)權利人的要求做出相應行為或者抑制某種行為；如果義務主體不能自覺履行義務，相應的權利主體對義務人還要做出干預性行為或者制裁性行為。此外，一些法的實施過程程序性很強，實施行為表現(xiàn)為由多個行為構成的持續(xù)的鏈狀結構，表現(xiàn)為一種縱向的行為量化關系，其中任何一個環(huán)節(jié)脫節(jié)，也都會導致法律實施狀態(tài)和程度發(fā)生變化。再有，法律規(guī)范作為抽象的行為規(guī)則，具有多次適用、反復適用、普遍適用的特性。它的實施，是在人們多次的、反復的、普遍的實施行為的基礎上完成。實施的廣泛性、普遍性和持久性如何，與人們實施行為的這種量化積累有直接關系。上述內容是實施行為量方面評價的基本因素。實施行為的質量評價，主要是對行為的合法性、適當（合理）性及效率等方面進行量化分析和判斷。合法、適當、高效，是實施行為的質的體現(xiàn)，對實施效果也起著質的影響作用。實施中，在實施主體做出了實施行為、行為量也到位的前提下，行為質量高，相應法律規(guī)范的實然實體內容的實現(xiàn)必然可以取得好的效果。否則，則可能事倍功半，甚至事與愿違。
（二）實然實體實現(xiàn)效果 來源：www.examda.com
法的實然實體因素，是指通過法律規(guī)范具體體現(xiàn)出來的法的實體內容，亦即法律權利和義務。所謂實然實體實現(xiàn)效果的評價，就是對法律實施過程中，權利義務是否切實轉變?yōu)槭聦嵓稗D變程度做出量化分析和判斷。實現(xiàn)權利義務由意識形態(tài)向事實轉變，這是法律實施的基本目的，對其狀況和程度做出量化分析和判斷，是對法律實施效果的基本評價。
從邏輯上說，實施行為和實施結果存在于一個統(tǒng)一體中。有行為過程就有結果。但事實上實施結果與實施效果并不等同。沒有實施行為，法律規(guī)范的實然實體因素不可能自發(fā)得到實現(xiàn)，但這一判斷不能做逆推理，即有了實施行為的動態(tài)過程就必然導致法律規(guī)范的實然實體因素得到實現(xiàn)。逆推理在邏輯上和事實上并不成立。實踐中一個案件程序上完整，但實體上可能出現(xiàn)錯判。從程序上看，實施行為的過程都是完整的，但當事人實體上的權利或義務并沒有按照法律規(guī)范的要求得到實現(xiàn)。所以，法律實施評價即要涉及法律實施行為的動態(tài)過程，更要注重實施效果，需要注重權利義務要素實現(xiàn)的狀況及程度。
法律實施過程中，權利義務要素實現(xiàn)的效果，有四種情況：(1)按照法律規(guī)范的要求權利義務得到實現(xiàn)，具體表現(xiàn)為法律關系主體的合法權益得到保障，義務得以履行；相應的權利依法行使并受到有效的監(jiān)督和制約。(2)權利義務部分得到實現(xiàn)。(3)權利義務未得到實現(xiàn)。(4)給權利義務的實現(xiàn)造成障礙甚至損害。與上述四種情況相對應，可以形成實然實體實現(xiàn)效果的四種量化判斷，即實現(xiàn)效果好；實現(xiàn)效果差；零效果和負效果。
（三）應然實體實現(xiàn)效果 來源：www.examda.com
法的應然實體的實現(xiàn)，是指法的價值層面因素的實現(xiàn)。具體包括法的價值目標、法律原則及法預期的秩序等的實現(xiàn)。這是法律實施的終目的，也是對法律實施深層面的評價標準。
法的價值的構成因素及其內涵，國內外法學理論界的學者有不同的認識，公平、正義、秩序等是學者普遍論及的內容，但對其含義的理解與注釋也有所不同。對法律實施應然層面實現(xiàn)效果的評價，需要把有關法律價值的抽象概括具體化，并賦予其鮮明的時代內涵。社會主義價值層面的實施評價，應該具體落實到以下三個方面：第一、社會主義法是工人階級為領導的全體人民共同意志的體現(xiàn)，保障和實現(xiàn)工人階級和全體人民的利益，是社會主義法的價值取向。同時，社會主義條件下又不可避免地存在不同的利益群體，包括在人民這一范疇。尤其是在從計劃經(jīng)濟轉換為社會主義市場經(jīng)濟的過程中，各類資源按照優(yōu)化原則和高效原則重新配置，利益格局調整，優(yōu)勝劣汰，客觀上也造成利益多元化、復雜化。法律實施，也就是運用法律調整社會利益關系的過程，其實施的整體社會效果，應該體現(xiàn)犧牲小的利益而實現(xiàn)和保障大的利益。第二、“社會主義階段的根本任務就是發(fā)展生產(chǎn)力”，[21]有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力，是從根本上檢驗社會主義法律實施效果的準繩。第三、實現(xiàn)有利于社會民主、進步與發(fā)展的穩(wěn)定的社會秩序。中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來，我國進入改革開放與發(fā)展的歷史新時期，“正處在特別需要集中注意力發(fā)展經(jīng)濟的進程中”。[22]而有序和穩(wěn)定，是社會發(fā)展的基本條件，“沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉”。[23]當然，穩(wěn)定是手段，民主、進步與發(fā)展是目的。法律實施應然角度所要求實現(xiàn)的秩序，應該是有利于社會民主、進步與發(fā)展和保持社會穩(wěn)定相結合、相統(tǒng)一。實踐中，出現(xiàn)了某些法的實施與社會穩(wěn)定發(fā)生沖突，兩者關系失衡的現(xiàn)象，如《企業(yè)破產(chǎn)法》即面臨這一問題。由于我國正處于經(jīng)濟體制轉軌換型、政治體制也與之相應逐步深入改革這樣一個社會變革的劇烈活動期，法律實施和局部社會的穩(wěn)定沖突、失衡的現(xiàn)象不可避免地還會發(fā)生。法律實施評價應該堅持有利于社會民主、進步與發(fā)展和社會穩(wěn)定相統(tǒng)一，強調以法治保穩(wěn)定促發(fā)展。
法律實施行為（動態(tài)過程）評價、實然實體實現(xiàn)效果評價和應然實體實現(xiàn)效果評價是相互聯(lián)系的，是構成評價標準的統(tǒng)一體。這三個層面相結合，可以對法律實施從微觀或宏觀上去進行評價，并得出比較全面和適當?shù)恼J識。當然，這還是法律實施評價標準體系基本的理論框架，需要通過實踐和進一步的理論探討，使其轉化為指標具體量化的操作體系。
三、法律實施效益 來源：www.examda.com
關于效益問題，近幾年成為國內法理學研究的一個熱點，意見紛呈。盡管對效益的含義界定有所不同，但效益問題在法學中基本是放在法的價值這一法學基本范疇，著重分析和探討“自由（紀律）、秩序、正義、效益之間的關系和法在協(xié)調這些關系中的作用”。[24]
法律實施效益這一命題，不是從法律價值角度去探討法的效益的含義和它與秩序、正義等價值因素的相互關系，也不是法律經(jīng)濟學中單一地去探討人力、資金等物質成本與法的經(jīng)濟效益的內在聯(lián)系。它試圖借助經(jīng)濟學的方法，運用投入產(chǎn)出原理，對法律實施成本與實施的整體社會效果的關系及有關問題進行理論認識和探討。
（一）法律實施成本
法律實施成本，是指與法律實施具有內在聯(lián)系，直接影響實施效果的投入要素。法律實施成本是一個從經(jīng)濟學術語，原理與社會學、法學內涵相結合角度予以界定的、具有深刻法學和社會學意義的特定概念。它不僅指物質投入要素，還包括廣泛的社會因素。從理論上概括，構成法律實施成本的基本要素，包括以下六個方面：
1、立法成本
法律經(jīng)濟學研究中，把立法成本定義為“是指立法過程中的全部費用的支出”。[25]這是把立法自身的經(jīng)濟效果作為產(chǎn)出參照所設定的概念。法律實施成本是把法律實施的整體社會效果作為產(chǎn)出參照，所以，法律實施成本中立法成本的含義，不是指立法自身的經(jīng)濟核算，而是把立法中通過法律規(guī)范體現(xiàn)出來的調整對象、調整方法、預期實現(xiàn)的調整目標以及相應設置的管理模式或制度模式作為成本因素。同一社會關系的法律調整，立法成本不同，其產(chǎn)出效益也必然不同。
立法成本是法律實施首要的投入要素，它對法律實施效益起著直接的甚至是制約性的影響，立法投入不到位，法律調整的預期目標則難以實現(xiàn)。立法成本還直接影響法律實施其他成本要素的投入，立法成本投入適當，可以節(jié)省其他成本要素的投入量，使法律實施事半功倍；如果立法成本投入失當，則可能加大其他成本要素的投入量，使法律實施事倍功半，甚至事與愿違。即使同一社會行為的法律調整，立法投入的目標和管理模式不同，實施效果顯然也不同。而且對實施過程中其他實施成本的投入量需求也不同。對立法成本與法律實施效益及其他成本要素的內在關系，以往立法實踐中尚沒有形成理性的和自覺認識。增加立法有效投入，是提高立法質量的契機，也是提高法律實施效益的前提。
2、觀念成本
法律實施是人的行為過程，而人的行為又是受一定的觀念指導和支配，不同觀念的投入，對法律實施效益會產(chǎn)生不同的導向作用。因此，觀念也是法律實施成本的重要因素。“就實行法治的需要來說，科學精神、社會契約觀念、政治市場觀念、思想市場觀念、公民意識、權利義務觀念、平等自由觀念等理性文化要素有著特別重要的作用。只有當這些文化要素成為根深葉茂的社會意識，法治的理想才能變?yōu)楝F(xiàn)實?！盵26]
3、人員素質成本
小平同志曾經(jīng)指出“中國的事情能不能辦好，社會主義和改革開放能不能堅持，經(jīng)濟能不能快一點發(fā)展起來，國家能不能長治久安，從一定意義上說，關鍵在人?！盵27]法律實施的主體是人，從這一意義上說，法律實施的關鍵也在人，而且關鍵在人的素質。
在法制不完備時期，法律秩序通常能夠在沒有經(jīng)過適當訓練而獲得實體法規(guī)與訴訟程序知識的專家們的情況下得以維持。但是，當法律調整的社會關系越來越復雜，法律體系不斷充實和發(fā)展的情況下，法律規(guī)范也變得愈來愈具有抽象性和普遍性。這時，法律實施對實施主體的素質，包括政治方面，道德方面，尤其是法律方面，也提出了越來越高的要求。沒有高素質的人員去貫徹實施法律規(guī)范，縱然有再好的法，也難以充分實現(xiàn)其預期的調整目標和社會效益。
4、管理成本
管理是對人、財、物、信息、時間和組織機構等組成的系統(tǒng)的運動進行有目的、有意識的控制和協(xié)調的過程。它是人類組織社會活動的基本手段。一切社會生活。包括法律實施，都離不開管理。被稱為“現(xiàn)代經(jīng)營管理理論之父”的法國工程師法約爾揭示了管理所具有的功能：計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制。[28]
管理之所以作為法律實施的一種成本資源，這是因為在不增加物力、人力和財力投入的前提下，通過管理，可以合理地有效地利用投入的各項資源，增加工作效益。管理出效益，向管理要效益，這不僅早已為經(jīng)濟生產(chǎn)領域普遍認同，也已成為司法、執(zhí)法環(huán)節(jié)深入改革所追求的目標之一。尤其是在國家人力、物力、財力投入有一定困難，一時還不能滿足法律實施需求的情況下，提高對管理成本的認識，加大管理要素的投入，對保障法律實施尤為重要。近些年來，司法、執(zhí)法機關實行了工作量化管理、錯案追究制、考核制度和任職回避制度等新的管理措施，法律法規(guī)信息微機檢索系統(tǒng)和微機管理辦公系統(tǒng)等管理技術手段也逐漸廣泛地應用于立法、司法和執(zhí)法活動。這些管理成本的投入，使法律實施增加了活力和效率，對提高法律實施效益體現(xiàn)出比較明顯的積極影響和作用。
5、物質成本
物質成本主要是指資金、房屋、交通通訊及其他技術設施設備等物質因素。法律實施是一項對人力、物力和財力投入需求量大、要求高的社會工程。其他各項成本投入本身也需要物質供給和保障。所以，物質投入是法律實施成本中不可缺少的要素，居于重要地位。
6、環(huán)境成本
環(huán)境是指人或事物所處周圍的境況和條件。分自然環(huán)境和社會環(huán)境。法律實施環(huán)境，主要指社會環(huán)境，即影響法律實施的外部社會條件，包括政策、社會道德、社會風尚及社會經(jīng)濟生產(chǎn)狀況等廣泛的社會因素。法律實施環(huán)境對法律實施產(chǎn)生直接影響，良好的實施環(huán)境，與法律實施相輔相成；如果環(huán)境不好，法律實施勢必要受阻礙，其他成本投入也會因此而被化解和抵消。尤其是環(huán)境因素還直接影響人，即影響法律實施主體，環(huán)境可以造就人，也可以改造人。如果不良環(huán)境因素侵蝕法律實施主體，再去影響和作用于法律實施，則可能致使法律實施形成惡性循環(huán)。目前，執(zhí)法環(huán)境“呈‘良莠并存’狀”[29]地方保護主義、社會不正之風和腐敗現(xiàn)象等環(huán)境因素對法律實施產(chǎn)生惡性影響，在一定程度上造成司法難、執(zhí)法難、執(zhí)行難。實踐中需要重視和加強環(huán)境建設，為法律實施營造一個凈化、健康的社會環(huán)境。
（二）適度投人是保障法律實施的必要條件
適度投入是保障法律實施的必要條件，在法律實施理論中確立這樣一個命題，是十分必要的。這是因為，首先，投入和產(chǎn)出是一切社會生產(chǎn)活動的基本要素，沒有投入，就不會有產(chǎn)出。法律實施在一定意義上也是反映投入產(chǎn)出關系的活動過程，成本資源的投入，是法律實施不可缺少的構成要素。作為法律實施自身所蘊含的這種體現(xiàn)投入產(chǎn)出關系的特定屬性，應該體現(xiàn)到理論上來。同時，近些年實踐中盡管通過加快立法、實行兩個五年普法、改革司法執(zhí)法制度、改善法律實施物質條件等，從立法、觀念、管理、人員素質及物質等成本環(huán)節(jié)都增加了法律實施投入，但是還不能滿足法律實施的需求，投入環(huán)節(jié)問題還比較多。進一步提高法律實施過程中成本投入的積極性、自覺性，充分認識適度投入，是保障法律實施的必要條件，并切實保障法律實施必要的成本投入，是法律實施實踐中十分迫切的需求。
適度投入，首先是適量。法律實施對成本因素的投入量是基本的要求。投入達到一定量，法律實施才能啟動，才能支撐法律實施的正常運作；投入量充足，預期的法律實施目標才可能得到實現(xiàn)。法律實施投入量不到位，是客觀存在的一個普遍性問題。這一問題在實踐中造成極大的負效應，不僅體現(xiàn)在直接影響法律實施效益，而且體現(xiàn)在當投入量不足以維持法律實施正常運作時，則可能致使法律實施運作發(fā)生扭曲。如實踐中有些基層政法機關要取得財政撥付的工資款先要完成定額罰沒款上交任務，結果使罰沒執(zhí)法行為變質；由于物質供給和待遇偏低，造成心理失衡，產(chǎn)生“尋租行為”，權、利交換，甚至導致腐敗。這是一個在理論和實踐上都需要認識和重視的問題。
適度投入的另一層面含義，是指投入因素的能量趨向，必須與法律實施的價值取向相統(tǒng)一。法律實施效果，一般有兩種可能，正效益或負效益。所謂正效益，是通過法律實施的正常運作，實現(xiàn)或基本實現(xiàn)法律的預期目標，并產(chǎn)生有益于立法者的社會后果；而負效益，則是呈現(xiàn)為法律實施非正常運作，法律的預期目標無法實現(xiàn)，終產(chǎn)生有害于立法者的社會后果。兩種可能，結果如何，既受投入量的影響，更受投入因素的能量趨向的制約。如果投入因素的能量趨向與法律實施的價值取向相悖，那么，法律實施效果只能出現(xiàn)負效益。而且在這種情況下，投入量越大，則越適得其反。
“健全社會主義法制應當包括兩個方面，即不僅要有法可依，還必須要依法辦事。”[30]當前，我國法制建設已從著重解決有法可依深入到法律實施的攻堅階段，需要切實保證并進一步加大法律實施的投入，通過優(yōu)化法律實施成本資源配置，實現(xiàn)法律實施效益大化。
[1]《國務院關于加強政府法制工作的決定》，《國務院公報》1993年第23號。
[2]（英）戴維·M·沃克：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1988年版，第655頁。
[3]蘇聯(lián)科學院法學所《馬克思列寧主義關于國家與法權理論教程》，中國人民大學出版社1955年版，第498頁。
[4]（蘇）瑪·巴·卡列娃等：《國家和法的理論》（下冊），中國人民大學出版社1956年版，第414頁。
[5]沈宗靈主編：《法理學研究》，上海人民出版社1990年版，第259頁。
[6]孫國華主編：《法理學教程》，中國人民大學出版社，1994年版，第411頁。
[7]吳大英、沈宗靈主編：《中國社會主義法律基本理論》，法律出版社1987年版，第351頁。
[8]周永坤：《法的實現(xiàn)相關要素分析》，《江海學刊》1991年第4期。
[9]郭道暉：《反對以“法”謀私》，《法制日報》1995年4月17日。
[10]沈宗靈主編：《法理學研究》，上海人民出版社1990年版，第263頁。
[11]沈宗靈主編：《法理學研究》，上海人民出版社，1990年版，第263-265頁。
[12]沈宗靈主編：《法理學研究》，上海人民出版社，1990年版，第265頁。
[13]韓旭：《論制約法律調整效果的一般條件》，《政治與法律》1994年第1期。
[14]張文顯：《應當重視和加強法律行為研究》，《中外法學》1993年第1期。
[15]勞倫斯·弗禮德曼：《美國法概論》（英文版）1984年出版第199頁。
[16]張文顯：《應當重視和加強法律行為研究》，《中外法學》1993年第1期。
[17]轉引自沈宗靈著：《現(xiàn)代西方法理學》，北京大學出版社1992年，第299頁。
[18]E·博登海默：《法理學──法哲學及其方法》（英文版）1978年出版，第190-191頁。
[19]轉引自黃建武：《法律行為在法律制度中的地位》，《法學》1994年第6期。
[20]黃建武：《法行為在法律制度中的地位》，《法學》1994年第6期。
[21]鄧小平：《建設有中國特色的社會主義》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版，第63頁。
[22]鄧小平：《壓倒一切的是穩(wěn)定》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第284頁。
[23]鄧小平：《壓倒一切的是穩(wěn)定》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第284頁。
[24]張文顯著：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年版，第273頁。
[25]孫林著：《法律經(jīng)濟學》中國政法大學出版社1993年版，第76頁。
[26]張文顯著：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年，第298頁。
[27]鄧小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第380頁。
[28]于子明主編：《管理心理學辭典》，解放軍出版社1990年版，第4頁。
宋迎軍，1954年12月出生。1982年初畢業(yè)于河北師范大學中文系?，F(xiàn)為河北政法管理干部學院講師。曾參加《法學基礎理論知識》、《法理》等著作的編寫，在《河北法學》等學術刊物發(fā)表論文9篇。中國法學會“八五”重點科研選題《我國法律實施問題研究》（著作）課題組成員。