第五章 公共組織
重點(diǎn)理解：
1、公共組織的含義、特點(diǎn)和作用
狹義的公共組織是指政府及其執(zhí)行部門，以及具有行政授權(quán)的社會(huì)組織。我國傳統(tǒng)上把公共組織叫做行政組織。它是靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)活動(dòng)過程的統(tǒng)一。公共組織是靜態(tài)的組織實(shí)體，即政府機(jī)構(gòu)；表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的組織行為，即政府機(jī)構(gòu)為行使權(quán)力、履行職責(zé)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過程；它也指行政人員心態(tài)的組織凝集。
公共組織一般由權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員、規(guī)范、信息和物質(zhì)資源等要素構(gòu)成。
我國的行政組織包括從中央到地方的各級(jí)人民政府及其所屬部門、單位。
公共組織的特點(diǎn)：
（1）政治性。表現(xiàn)在政治代表和政治維護(hù)兩個(gè)方面。（2）社會(huì)性。表現(xiàn)在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)兩個(gè)方面。（3）服務(wù)性。表現(xiàn)為政府為全社會(huì)提供公共物品和服務(wù)，同時(shí)依法進(jìn)行必要的管制。（4）權(quán)威性。表現(xiàn)在普遍約束和強(qiáng)制執(zhí)行兩方面。（5）法制性。表現(xiàn)為自身的建設(shè)和開展的活動(dòng)都要有法可依。（6）系統(tǒng)性。表現(xiàn)為它是一個(gè)比較穩(wěn)定和相對(duì)封閉的系統(tǒng)，具有整體性、層次性、相關(guān)性。
公共組織的作用：
（1）政府是國家各種公共事務(wù)的組織者和管理者。（2）政府是人民生命財(cái)產(chǎn)的保護(hù)者和社會(huì)秩序的維護(hù)者。（3）政府是國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的捍衛(wèi)者。（4）政府是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策制定者和協(xié)調(diào)者。（5）政府是社會(huì)公平的提供者。
2、公共組織的類型
（1）集權(quán)制與分權(quán)制。集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級(jí)政府或行政首長手中，上級(jí)政府或行政首長有決策、指揮、監(jiān)督的權(quán)力，下級(jí)處于服從命令聽從指揮地位，自主權(quán)很少的公共組織類型。分權(quán)制是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政首長給予下級(jí)充分自主權(quán)，下級(jí)可以獨(dú)自進(jìn)行決策和管理，上級(jí)不予干涉的公共組織類型。
（2）完整制與分離制。完整制是指公共組織的同一層級(jí)或同一組織內(nèi)部的各個(gè)部門，完全接受一個(gè)公共組織或同一行政首長的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督的公共組織類型。分離制是指一個(gè)公共組織的同一層級(jí)的各個(gè)組織部門或同一組織部門，隸屬于兩個(gè)或兩個(gè)以上公共組織或行政首長領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督的公共組織類型。
（3）首長制與委員會(huì)制。首長制又稱獨(dú)任制、一長制或首長負(fù)責(zé)，是指行政首長獨(dú)自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對(duì)其管轄的公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮并完全負(fù)責(zé)的公共組織類型。委員會(huì)制又叫合議制，是指在公共組織中，由兩個(gè)人以上掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，按照多數(shù)原則進(jìn)行決策的公共組織類型。
（4）層級(jí)制與機(jī)能制。層級(jí)制又稱分級(jí)制，是指公共組織在縱向上按照等級(jí)劃分為不同的上下節(jié)制的層級(jí)組織結(jié)構(gòu)，不同等級(jí)的職能目標(biāo)和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和權(quán)限卻隨著等級(jí)降低而逐漸變小的公共組織類型。機(jī)能制又稱職能制，是指公共組織在橫向上按照不同職能目標(biāo)劃分為不同的職能部門的公共組織類型。
3、公共組織的結(jié)構(gòu)
公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個(gè)要素的排列組合方式，是有法律確定的各種正式關(guān)系的模式。公共組織結(jié)構(gòu)方式取決于公共組織的職能目標(biāo)、職位和職權(quán)以及人員劃分等諸要素的構(gòu)成方式。
公共組織結(jié)構(gòu)方式有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩種。
公共組織的縱向結(jié)構(gòu)即層級(jí)結(jié)構(gòu)，它是指公共組織內(nèi)部按照上下層級(jí)關(guān)系有序的構(gòu)成方式。它以上下關(guān)系為重點(diǎn)，以命令與服從為原則，職位、職權(quán)和職責(zé)從層向最低層沿直線分布。它是以效率為中心設(shè)計(jì)的組織結(jié)構(gòu)。
公共組織的橫向結(jié)構(gòu)即部門結(jié)構(gòu)，它是指公共組織同級(jí)部門之間平衡分工的構(gòu)成方式。一級(jí)政府除領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)關(guān)之外，按照行政目標(biāo)、權(quán)力責(zé)任、專業(yè)性質(zhì)或管轄區(qū)域的不同劃分若干平行的職能部門。公共組織結(jié)構(gòu)部門化是適應(yīng)社會(huì)公共事務(wù)日益增長和擴(kuò)大政府管理職能的需要，它是公共組織層級(jí)化的基礎(chǔ)。其的問題是有可能發(fā)展為全能政府。
管理層次與管理幅度之間的關(guān)系：公共組織結(jié)構(gòu)層級(jí)化和公共組織結(jié)構(gòu)部門化的基本問題是處理好管理層次與管理幅度之間的關(guān)系。管理層次是指公共組織內(nèi)部劃分管理層級(jí)的數(shù)額。管理幅度亦稱管理寬度、管理跨度，是指領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或直接領(lǐng)導(dǎo)下屬的部門或人員的數(shù)額。一般來說，管理幅度與管理層次成反比例關(guān)系，即在其它條件不變的情況下，管理幅度越大，管理層級(jí)越少；管理幅度越小，管理層級(jí)越多。公共組織的層級(jí)化應(yīng)控制管理層次，盡量減少中間環(huán)節(jié)。管理幅度既不能過寬，也不能過窄。
4、公共組織理論和西方公共組織理論的新發(fā)展
（1）傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論主要有：泰勒的科學(xué)管理組織理論；法約爾行政管理學(xué)派的組織理論；韋伯的官僚制組織理論。
（2）行為科學(xué)時(shí)期的組織理論主要有：梅奧通過霍桑試驗(yàn)提出的社會(huì)人理論、非正式組織理論和新型領(lǐng)導(dǎo)能力理論；巴納徳提出的權(quán)威接受理論、組織平衡理論和非正式組織的理論；西蒙提出的有限理性決策理論；卡內(nèi)基的人際關(guān)系理論。
（3）新公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論的核心概念是社會(huì)公平。新公共行政主張參與行政，一是公民參與，在組織決策過程中下層機(jī)關(guān)工作人員的積極參與。
（4）新公共行政管理時(shí)期的組織理論主張用企業(yè)管理方法和市場(chǎng)機(jī)制改造政府，主張建立企業(yè)家精神政府。
（5）西方公共組織理論的新發(fā)展：
非營利組織是指組織的設(shè)立和經(jīng)營不以營利為目的，且凈盈余不得分配，由志愿人員組成，實(shí)行自我管理的、獨(dú)立的、公共或民間性質(zhì)的組織團(tuán)體。
非營利組織的特點(diǎn)：組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性。
非營利組織在提供公共服務(wù)中的作用：在制度建設(shè)方面有倡導(dǎo)作用；監(jiān)督市場(chǎng)；中介作用；維護(hù)良好的社會(huì)價(jià)值；監(jiān)督政府。
非營利組織對(duì)公共管理的影響：（1）它是公共行政與公共管理的外延與擴(kuò)大，可以彌補(bǔ)政府管理能力的不足。（2）它重視并能維護(hù)公平、民主、效能、廉潔和公共利益等公共價(jià)值。（3）它更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)，而不是強(qiáng)調(diào)管理與管制。（4）它的組織更民主、更開放。（5）參與機(jī)制的建立。
學(xué)習(xí)型組織是指組織通過個(gè)體學(xué)習(xí)、團(tuán)體學(xué)習(xí)和組織學(xué)習(xí)，結(jié)合工作實(shí)際不斷學(xué)習(xí)、不斷改變觀念和不斷創(chuàng)新的過程。其特點(diǎn)是：它的首要目標(biāo)是培養(yǎng)學(xué)習(xí)能力，使組織成員有接受新觀念的開放性；組織成員有共同愿景；善于不斷學(xué)習(xí)；自主管理；組織的邊界將重新界定。其五項(xiàng)修煉是：自我超越；改善心智模式；建立共同愿景；團(tuán)體學(xué)習(xí)；系統(tǒng)思考。
創(chuàng)新型組織認(rèn)為通過持續(xù)學(xué)習(xí)創(chuàng)新是一種組織功能，創(chuàng)新應(yīng)該成為流程，并能產(chǎn)生持續(xù)的新價(jià)值，每個(gè)部門都應(yīng)該創(chuàng)新。其特點(diǎn)是：組織學(xué)習(xí)是為了組織創(chuàng)新；組織學(xué)習(xí)貫穿于整個(gè)組織流程和整個(gè)組織；組織學(xué)習(xí)應(yīng)該進(jìn)行自主創(chuàng)新；從框到線的有機(jī)思考模式。其六項(xiàng)核心修煉是：活化學(xué)習(xí)；重新自我超越；模式；自由；領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新；觀念創(chuàng)新。
重點(diǎn)理解：
1、公共組織的含義、特點(diǎn)和作用
狹義的公共組織是指政府及其執(zhí)行部門，以及具有行政授權(quán)的社會(huì)組織。我國傳統(tǒng)上把公共組織叫做行政組織。它是靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)活動(dòng)過程的統(tǒng)一。公共組織是靜態(tài)的組織實(shí)體，即政府機(jī)構(gòu)；表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的組織行為，即政府機(jī)構(gòu)為行使權(quán)力、履行職責(zé)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過程；它也指行政人員心態(tài)的組織凝集。
公共組織一般由權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員、規(guī)范、信息和物質(zhì)資源等要素構(gòu)成。
我國的行政組織包括從中央到地方的各級(jí)人民政府及其所屬部門、單位。
公共組織的特點(diǎn)：
（1）政治性。表現(xiàn)在政治代表和政治維護(hù)兩個(gè)方面。（2）社會(huì)性。表現(xiàn)在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)兩個(gè)方面。（3）服務(wù)性。表現(xiàn)為政府為全社會(huì)提供公共物品和服務(wù)，同時(shí)依法進(jìn)行必要的管制。（4）權(quán)威性。表現(xiàn)在普遍約束和強(qiáng)制執(zhí)行兩方面。（5）法制性。表現(xiàn)為自身的建設(shè)和開展的活動(dòng)都要有法可依。（6）系統(tǒng)性。表現(xiàn)為它是一個(gè)比較穩(wěn)定和相對(duì)封閉的系統(tǒng)，具有整體性、層次性、相關(guān)性。
公共組織的作用：
（1）政府是國家各種公共事務(wù)的組織者和管理者。（2）政府是人民生命財(cái)產(chǎn)的保護(hù)者和社會(huì)秩序的維護(hù)者。（3）政府是國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的捍衛(wèi)者。（4）政府是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策制定者和協(xié)調(diào)者。（5）政府是社會(huì)公平的提供者。
2、公共組織的類型
（1）集權(quán)制與分權(quán)制。集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級(jí)政府或行政首長手中，上級(jí)政府或行政首長有決策、指揮、監(jiān)督的權(quán)力，下級(jí)處于服從命令聽從指揮地位，自主權(quán)很少的公共組織類型。分權(quán)制是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政首長給予下級(jí)充分自主權(quán)，下級(jí)可以獨(dú)自進(jìn)行決策和管理，上級(jí)不予干涉的公共組織類型。
（2）完整制與分離制。完整制是指公共組織的同一層級(jí)或同一組織內(nèi)部的各個(gè)部門，完全接受一個(gè)公共組織或同一行政首長的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督的公共組織類型。分離制是指一個(gè)公共組織的同一層級(jí)的各個(gè)組織部門或同一組織部門，隸屬于兩個(gè)或兩個(gè)以上公共組織或行政首長領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督的公共組織類型。
（3）首長制與委員會(huì)制。首長制又稱獨(dú)任制、一長制或首長負(fù)責(zé)，是指行政首長獨(dú)自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對(duì)其管轄的公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮并完全負(fù)責(zé)的公共組織類型。委員會(huì)制又叫合議制，是指在公共組織中，由兩個(gè)人以上掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，按照多數(shù)原則進(jìn)行決策的公共組織類型。
（4）層級(jí)制與機(jī)能制。層級(jí)制又稱分級(jí)制，是指公共組織在縱向上按照等級(jí)劃分為不同的上下節(jié)制的層級(jí)組織結(jié)構(gòu)，不同等級(jí)的職能目標(biāo)和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和權(quán)限卻隨著等級(jí)降低而逐漸變小的公共組織類型。機(jī)能制又稱職能制，是指公共組織在橫向上按照不同職能目標(biāo)劃分為不同的職能部門的公共組織類型。
3、公共組織的結(jié)構(gòu)
公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個(gè)要素的排列組合方式，是有法律確定的各種正式關(guān)系的模式。公共組織結(jié)構(gòu)方式取決于公共組織的職能目標(biāo)、職位和職權(quán)以及人員劃分等諸要素的構(gòu)成方式。
公共組織結(jié)構(gòu)方式有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩種。
公共組織的縱向結(jié)構(gòu)即層級(jí)結(jié)構(gòu)，它是指公共組織內(nèi)部按照上下層級(jí)關(guān)系有序的構(gòu)成方式。它以上下關(guān)系為重點(diǎn)，以命令與服從為原則，職位、職權(quán)和職責(zé)從層向最低層沿直線分布。它是以效率為中心設(shè)計(jì)的組織結(jié)構(gòu)。
公共組織的橫向結(jié)構(gòu)即部門結(jié)構(gòu)，它是指公共組織同級(jí)部門之間平衡分工的構(gòu)成方式。一級(jí)政府除領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)關(guān)之外，按照行政目標(biāo)、權(quán)力責(zé)任、專業(yè)性質(zhì)或管轄區(qū)域的不同劃分若干平行的職能部門。公共組織結(jié)構(gòu)部門化是適應(yīng)社會(huì)公共事務(wù)日益增長和擴(kuò)大政府管理職能的需要，它是公共組織層級(jí)化的基礎(chǔ)。其的問題是有可能發(fā)展為全能政府。
管理層次與管理幅度之間的關(guān)系：公共組織結(jié)構(gòu)層級(jí)化和公共組織結(jié)構(gòu)部門化的基本問題是處理好管理層次與管理幅度之間的關(guān)系。管理層次是指公共組織內(nèi)部劃分管理層級(jí)的數(shù)額。管理幅度亦稱管理寬度、管理跨度，是指領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或直接領(lǐng)導(dǎo)下屬的部門或人員的數(shù)額。一般來說，管理幅度與管理層次成反比例關(guān)系，即在其它條件不變的情況下，管理幅度越大，管理層級(jí)越少；管理幅度越小，管理層級(jí)越多。公共組織的層級(jí)化應(yīng)控制管理層次，盡量減少中間環(huán)節(jié)。管理幅度既不能過寬，也不能過窄。
4、公共組織理論和西方公共組織理論的新發(fā)展
（1）傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論主要有：泰勒的科學(xué)管理組織理論；法約爾行政管理學(xué)派的組織理論；韋伯的官僚制組織理論。
（2）行為科學(xué)時(shí)期的組織理論主要有：梅奧通過霍桑試驗(yàn)提出的社會(huì)人理論、非正式組織理論和新型領(lǐng)導(dǎo)能力理論；巴納徳提出的權(quán)威接受理論、組織平衡理論和非正式組織的理論；西蒙提出的有限理性決策理論；卡內(nèi)基的人際關(guān)系理論。
（3）新公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論的核心概念是社會(huì)公平。新公共行政主張參與行政，一是公民參與，在組織決策過程中下層機(jī)關(guān)工作人員的積極參與。
（4）新公共行政管理時(shí)期的組織理論主張用企業(yè)管理方法和市場(chǎng)機(jī)制改造政府，主張建立企業(yè)家精神政府。
（5）西方公共組織理論的新發(fā)展：
非營利組織是指組織的設(shè)立和經(jīng)營不以營利為目的，且凈盈余不得分配，由志愿人員組成，實(shí)行自我管理的、獨(dú)立的、公共或民間性質(zhì)的組織團(tuán)體。
非營利組織的特點(diǎn)：組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性。
非營利組織在提供公共服務(wù)中的作用：在制度建設(shè)方面有倡導(dǎo)作用；監(jiān)督市場(chǎng)；中介作用；維護(hù)良好的社會(huì)價(jià)值；監(jiān)督政府。
非營利組織對(duì)公共管理的影響：（1）它是公共行政與公共管理的外延與擴(kuò)大，可以彌補(bǔ)政府管理能力的不足。（2）它重視并能維護(hù)公平、民主、效能、廉潔和公共利益等公共價(jià)值。（3）它更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)，而不是強(qiáng)調(diào)管理與管制。（4）它的組織更民主、更開放。（5）參與機(jī)制的建立。
學(xué)習(xí)型組織是指組織通過個(gè)體學(xué)習(xí)、團(tuán)體學(xué)習(xí)和組織學(xué)習(xí)，結(jié)合工作實(shí)際不斷學(xué)習(xí)、不斷改變觀念和不斷創(chuàng)新的過程。其特點(diǎn)是：它的首要目標(biāo)是培養(yǎng)學(xué)習(xí)能力，使組織成員有接受新觀念的開放性；組織成員有共同愿景；善于不斷學(xué)習(xí)；自主管理；組織的邊界將重新界定。其五項(xiàng)修煉是：自我超越；改善心智模式；建立共同愿景；團(tuán)體學(xué)習(xí)；系統(tǒng)思考。
創(chuàng)新型組織認(rèn)為通過持續(xù)學(xué)習(xí)創(chuàng)新是一種組織功能，創(chuàng)新應(yīng)該成為流程，并能產(chǎn)生持續(xù)的新價(jià)值，每個(gè)部門都應(yīng)該創(chuàng)新。其特點(diǎn)是：組織學(xué)習(xí)是為了組織創(chuàng)新；組織學(xué)習(xí)貫穿于整個(gè)組織流程和整個(gè)組織；組織學(xué)習(xí)應(yīng)該進(jìn)行自主創(chuàng)新；從框到線的有機(jī)思考模式。其六項(xiàng)核心修煉是：活化學(xué)習(xí)；重新自我超越；模式；自由；領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新；觀念創(chuàng)新。