隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展，北京的城市建設(shè)在原有基礎(chǔ)上規(guī)模不斷擴(kuò)大，交通環(huán)線從二環(huán)、三環(huán)發(fā)展到五環(huán)、六環(huán)。與此同時(shí)，對(duì)北京城市（主要指市區(qū)中心地區(qū)）發(fā)展建設(shè)的批評(píng)也接踵而來(lái)，認(rèn)為北京的城市建設(shè)是在“攤大餅”，或者說(shuō)處于失控狀態(tài)。就此問(wèn)題我們想與大家進(jìn)行探討。
關(guān)于“攤大餅”
討論北京城市的建設(shè)發(fā)展是否是“攤大餅”，我們首先要分析一下“攤大餅”的含義?！皵偞箫灐边@個(gè)詞從字面上來(lái)理解，是指城市的建設(shè)發(fā)展采用圍繞一個(gè)核心，以同心圓的方式不斷向外擴(kuò)張；如果從學(xué)術(shù)上做更深層次的理解，則是在批判城市的建設(shè)發(fā)展處于一種盲目的、無(wú)序的擴(kuò)張狀態(tài)。
其實(shí)，“攤大餅”是對(duì)北京城市近年來(lái)建設(shè)發(fā)展的一種不太準(zhǔn)確的描述，只看見(jiàn)冰山一角即匆忙下定論。這些年來(lái)北京的城市規(guī)模是在不斷擴(kuò)大，但這種擴(kuò)大不是無(wú)序的，而是在規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行的。我們不否認(rèn)城市規(guī)劃編制、管理及實(shí)施過(guò)程中存在某些缺陷，但應(yīng)該注意的是，城市是一個(gè)復(fù)雜的適應(yīng)性系統(tǒng)，它的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)意識(shí)、文化傳統(tǒng)、政治形態(tài)、地域特征等諸多因素綜合作用的結(jié)果。城市發(fā)展?fàn)顩r總是以一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情況為背景，要客觀的認(rèn)識(shí)和評(píng)述城市的發(fā)展就不能脫離它所處的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況，要用歷史的眼光來(lái)看待城市的發(fā)展。因此，我們不能簡(jiǎn)單用“攤大餅”對(duì)北京的規(guī)劃建設(shè)、城市發(fā)展一概而論，我們更不能由此而懷疑北京城市的飛速發(fā)展。
“發(fā)展”是硬道理“發(fā)展”是城市永恒的主題。我們應(yīng)該了解城市發(fā)展的一些規(guī)律，以便客觀準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)城市發(fā)展。
城市發(fā)展的一般規(guī)律
城市占用空間是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在地域上的一種物質(zhì)體現(xiàn)，城市屬于物質(zhì)范疇，具有“物質(zhì)的屬性”。城市的發(fā)展遵循物質(zhì)發(fā)展的一般規(guī)律：由小到大，由簡(jiǎn)到繁，由低級(jí)到高級(jí)，由舊質(zhì)到新質(zhì)，不斷運(yùn)動(dòng)變化。例如，在原始社會(huì)，無(wú)城市可言；到農(nóng)業(yè)社會(huì)，開(kāi)始出現(xiàn)比聚落規(guī)模更大而且功能復(fù)雜的城市，并且隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)的進(jìn)步，城市的規(guī)模及數(shù)量不斷增加，內(nèi)容不斷復(fù)雜；到工業(yè)社會(huì)，城市功能更加龐大而復(fù)雜；雖然后工業(yè)社會(huì)的城市開(kāi)始形成較為穩(wěn)定的規(guī)模，但其功能卻遠(yuǎn)比工業(yè)社會(huì)的城市復(fù)雜；信息社會(huì)的城市可能在規(guī)模上達(dá)到一個(gè)合適的度，但在內(nèi)容上肯定會(huì)比后工業(yè)社會(huì)更復(fù)雜?？偟膩?lái)說(shuō)，從簡(jiǎn)單的聚落－村鎮(zhèn)－初始的城市－多功能的城市－綜合復(fù)雜的大城市－更為復(fù)雜的城市群，城市的發(fā)展在空間上會(huì)經(jīng)歷由小到大的過(guò)程，最后會(huì)達(dá)到一個(gè)合適的度；城市的發(fā)展在內(nèi)容上會(huì)從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，并隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，其內(nèi)容會(huì)無(wú)極限的增加和變化。因此，對(duì)于城市而言，發(fā)展是永恒的。就現(xiàn)階段我國(guó)的城市而言，發(fā)展意味者增加因經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平不斷提高而需要的建設(shè)用地。
城市化進(jìn)程中城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系城市中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是城市存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，城市經(jīng)濟(jì)在質(zhì)和量上的任何增加都必然導(dǎo)致城市整體的發(fā)展。城市的空間結(jié)構(gòu)也是城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、各種構(gòu)成要素及功能組織在城市地域上的體現(xiàn)。城市化進(jìn)程中，建立在工業(yè)化基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城市發(fā)展的根本動(dòng)因。
在城市化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)城市的空間結(jié)構(gòu)演變有一個(gè)非常重要的作用—“集聚與擴(kuò)散效應(yīng)”。城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)空間集聚與擴(kuò)散的過(guò)程與結(jié)果，因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及相關(guān)要素的空間集中能產(chǎn)生規(guī)模效益，從而導(dǎo)致城市的集聚；當(dāng)城市集聚到一定規(guī)模又會(huì)產(chǎn)生向外擴(kuò)展的動(dòng)力，因此產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)。集聚與擴(kuò)散是城市經(jīng)濟(jì)空間演化的基本表現(xiàn)，它們貫穿于城市發(fā)展運(yùn)動(dòng)的歷史全過(guò)程，并體現(xiàn)在不同尺度的空間結(jié)構(gòu)形態(tài)上。在城市空間結(jié)構(gòu)演化的眾多因素中，集聚與擴(kuò)散作為兩個(gè)既具體又抽象的矛盾統(tǒng)一體成為城市演化的基本力量。從城市的發(fā)展歷程看，城市發(fā)展規(guī)律的核心是先集聚后分散再集中，遵循從集聚－擴(kuò)散－再集中－再分散的軌跡。從區(qū)域空間結(jié)構(gòu)演變看，是一個(gè)由增長(zhǎng)及發(fā)展、點(diǎn)軸發(fā)展到網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程：即城市發(fā)展到一定階段，會(huì)形成中心城市，中心城市發(fā)展到一定規(guī)模，會(huì)在一定區(qū)域范圍內(nèi)有機(jī)疏散其部分功能，疏散的功能再在區(qū)域范圍重新集中，從而在區(qū)域范圍內(nèi)形成多元、多心、多軸、多層的城市發(fā)展格局和功能完善、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、體系完整、規(guī)模等級(jí)有序的城市網(wǎng)絡(luò)體系。巴黎、倫敦、紐約等發(fā)達(dá)國(guó)家的特大城市，在其各自的城市化進(jìn)程中，都經(jīng)歷了這樣一個(gè)過(guò)程。
城市發(fā)展既是一個(gè)集聚財(cái)富的過(guò)程，又是一個(gè)集聚風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。不同的經(jīng)濟(jì)水平對(duì)應(yīng)城市化進(jìn)程中城市發(fā)展的不同階段。北京國(guó)際城市發(fā)展研究院院長(zhǎng)連玉明教授指出：“根據(jù)世界城市發(fā)展的一般規(guī)律，人均GDP超過(guò)1000美元時(shí)，城市化進(jìn)程將進(jìn)入成長(zhǎng)期；當(dāng)人均GDP超過(guò)3000美元時(shí)，城市化進(jìn)程將進(jìn)入高速成長(zhǎng)期；當(dāng)人均GDP超過(guò)5000美元時(shí)，城市發(fā)展的速率會(huì)逐漸減慢；當(dāng)人均GDP接近1萬(wàn)美元時(shí)，城市發(fā)展將會(huì)達(dá)到一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。”
由這些規(guī)律我們也可以看出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市發(fā)展之間相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系，認(rèn)識(shí)和理解這些規(guī)律，有助于我們客觀的分析北京今天的城市建設(shè)與發(fā)展。
發(fā)展中的北京建國(guó)初期，北京的城市人口只有160萬(wàn)人，到2003年達(dá)到1600萬(wàn)人，人口增長(zhǎng)了10倍，城市的建設(shè)用地?cái)U(kuò)大不止10倍，這說(shuō)明北京城市正在經(jīng)歷由低級(jí)到高級(jí)的發(fā)展過(guò)程。
《北京城市總體規(guī)劃（1991～2010年）》與實(shí)施北京城市總體規(guī)劃的構(gòu)架形成于20世紀(jì)50年代，按照雅典憲章的功能分區(qū)理論確定了城市用地功能布局，形成了“分散集團(tuán)式”城市布局的雛形。應(yīng)該說(shuō)當(dāng)時(shí)的規(guī)劃基本上是符合特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的，對(duì)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了促進(jìn)作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市規(guī)劃中功能分區(qū)的理論需要補(bǔ)充完善?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（1991～2010年）》在相關(guān)方面進(jìn)行了探索，提出了兩個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，即城市建設(shè)重點(diǎn)要逐步從市區(qū)向遠(yuǎn)郊作戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，市區(qū)建設(shè)要從外延擴(kuò)展向調(diào)整改造轉(zhuǎn)移。同時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，為了防止城市建設(shè)出現(xiàn)“攤大餅”的狀況，要堅(jiān)持“分散集團(tuán)式”的城市布局原則，以保證市區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境。其規(guī)劃思想及建設(shè)方針是正確的，具有前瞻性，所不足的是對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無(wú)法做出正確的預(yù)測(cè)，對(duì)城市建設(shè)發(fā)展的高速度估計(jì)不足，從側(cè)面也反映出政治與經(jīng)濟(jì)對(duì)城市規(guī)劃編制與管理具有強(qiáng)烈的沖擊力。
在過(guò)去十年中，為了改善北京市民的生活居住條件，結(jié)合住房制度改革，北京市建設(shè)了大量商品房及經(jīng)濟(jì)適用房，提高了城市居民的居住水平，滿足了不同層次的人們對(duì)不同居住條件的要求。為了加強(qiáng)實(shí)施“兩個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”及創(chuàng)造北京城市良好的生態(tài)環(huán)境，北京對(duì)市區(qū)內(nèi)污染擾民的工業(yè)企業(yè)等不能適應(yīng)北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了調(diào)整優(yōu)化；加大城市邊緣集團(tuán)及衛(wèi)星城的建設(shè)力度，以緩解市區(qū)中心地區(qū)的壓力；全面實(shí)施市區(qū)第一道綠化隔離帶，防止城市中心區(qū)向外擴(kuò)展，保證郊區(qū)清新的空氣進(jìn)入市區(qū)。這些有力的措施一方面促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷趨于合理，另一方面也緩解了環(huán)境污染嚴(yán)重化的程度，提升了北京城市的競(jìng)爭(zhēng)力。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)北京城市建設(shè)的影響所謂經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上指社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的活動(dòng)。由此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以理解為社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的活動(dòng)量增加，或者說(shuō)由于社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的活動(dòng)量增加而導(dǎo)致社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的增加。不難看出，經(jīng)濟(jì)也屬于物質(zhì)領(lǐng)域，其發(fā)展是具有一定規(guī)律的，這個(gè)規(guī)律就是以最小的代價(jià)換取的回報(bào)（不論是直接的還是間接的，或是綜合性的）。
縱觀經(jīng)濟(jì)與城市的發(fā)展歷史，自從產(chǎn)生城市后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是與城市發(fā)展關(guān)系密切。一方面，城市是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要場(chǎng)所，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是經(jīng)濟(jì)衰退，最直接的被影響者都是城市，如城市規(guī)模的擴(kuò)大或內(nèi)部調(diào)整或衰敗。另一方面，城市的發(fā)展建設(shè)會(huì)豐富其功能，增加其活力，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，經(jīng)濟(jì)與城市相互依存、相互影響。
在實(shí)施《北京城市總體規(guī)劃（1991~2010年）》的十年中，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生了很大變化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)與城市建設(shè)高速發(fā)展相互促進(jìn)的具體表現(xiàn)，就是城市規(guī)模（人口規(guī)模及用地規(guī)模）擴(kuò)大較快。
例如，北京市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從1993年的863.53億元增至2002年的3212.71億元，人均GDP從1993年的996美元增長(zhǎng)到2003年的3823美元。根據(jù)前面講述的城市化進(jìn)程的一般規(guī)律，北京這十年正處于城市化進(jìn)程的成長(zhǎng)期，即城市化進(jìn)程的初級(jí)階段，城市發(fā)展正在經(jīng)歷集聚過(guò)程，因此城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。城市化進(jìn)程的初級(jí)階段是“非穩(wěn)定狀態(tài)”的危機(jī)頻發(fā)期，城市在這個(gè)時(shí)候的發(fā)展速度會(huì)極快，呈粗放型發(fā)展，城市的規(guī)模比較難以掌控。即便如此，北京的城市建設(shè)也沒(méi)有出現(xiàn)無(wú)序狀況，基本上是按照城市總體規(guī)劃實(shí)施的，即新增城市建設(shè)用地基本上為城市總體規(guī)劃中確定的城市建設(shè)用地。
人口集聚對(duì)北京城市建設(shè)的影響首先，作為擁有13億人口的發(fā)展中國(guó)家的首都，北京是全國(guó)的政治文化中心，是全國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心之一；相對(duì)較高素質(zhì)的人口環(huán)境，較高水平的市政設(shè)施條件，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的眾多就業(yè)崗位等，成為全國(guó)人民向往的地方。作為首都也有責(zé)任與義務(wù)盡可能的承接來(lái)自全國(guó)各地的各類(lèi)務(wù)工人員，務(wù)工人員增加，要求北京城市增加公共設(shè)施，提高服務(wù)水平，這也促進(jìn)北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又提供了更多的就業(yè)崗位，更多的就業(yè)崗位又吸引更多的務(wù)工人員，更多的務(wù)工人員又要求增加更多的城市設(shè)施……也就是說(shuō)，就中國(guó)目前的狀況而言，有吸引力的城市會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而擴(kuò)大其規(guī)模，北京的情況更明顯。
其次，作為中國(guó)國(guó)際交往中心的北京也是國(guó)際政治及涉外經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)的重要場(chǎng)所，這增添了北京城市的經(jīng)濟(jì)成份和文化活動(dòng)的內(nèi)容，增加了城市的吸引力，集聚了來(lái)自世界各地的國(guó)際友人，這些活動(dòng)及活動(dòng)參予者，要求城市為其提供必要的設(shè)施。
第三，商品房制度的改革吸引了大量的外國(guó)、外地購(gòu)房者，在很大程度上刺激了北京房地產(chǎn)市場(chǎng)，加快了城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的步伐。
實(shí)踐證明，人口大國(guó)的首都會(huì)吸引眾多的來(lái)自世界及全國(guó)各地務(wù)工者及定居者，根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平推測(cè)，今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，北京市的人口集聚活動(dòng)不會(huì)停止，仍然處于發(fā)展階段，只會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的高低而有所波動(dòng)。因此，與之相配套的各類(lèi)城市設(shè)施和城市建設(shè)用地會(huì)不斷增加，只是布局結(jié)構(gòu)將會(huì)與以往不同而已。
城市化高速成長(zhǎng)期對(duì)北京城市發(fā)展提出的挑戰(zhàn)從2001年起，北京人均GDP就超過(guò)了3000美元，這說(shuō)明北京經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入了一個(gè)高速增長(zhǎng)的加速期。與此相對(duì)應(yīng)，北京也由城市化進(jìn)程的初步成長(zhǎng)期進(jìn)入了高速成長(zhǎng)期，處于城市化質(zhì)量提升的階段。國(guó)外發(fā)展實(shí)踐的一般規(guī)律表明，在這個(gè)階段，居民的需求層次由發(fā)展型向享受型過(guò)渡，文化娛樂(lè)、私人購(gòu)車(chē)、住房消費(fèi)出現(xiàn)爆發(fā)性增長(zhǎng)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)勢(shì)頭強(qiáng)勁，勞動(dòng)投資結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。經(jīng)過(guò)近十年來(lái)的發(fā)展，北京城市中心區(qū)的集聚規(guī)模已經(jīng)累積到一定的程度，正逐漸開(kāi)始向外擴(kuò)散，北京的發(fā)展正驗(yàn)證著這條規(guī)律。
進(jìn)入城市化進(jìn)程高速成長(zhǎng)期，北京城市發(fā)展也面臨極大的挑戰(zhàn)，這其中包括：要避免單中心聚集的繼續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市空間戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，有效避免真正形成“攤大餅”；要改善日益嚴(yán)重的環(huán)境、交通問(wèn)題，改善公共設(shè)施，確實(shí)提高城市質(zhì)量，創(chuàng)造宜居城市；要在城市建設(shè)飛速發(fā)展的同時(shí)有效保護(hù)古都風(fēng)貌，保護(hù)北京豐富的歷史文化遺存……北京的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。
北京城市發(fā)展與“攤大餅”
1989年，北京規(guī)劃市區(qū)1040平方公里范圍內(nèi)共有城市建設(shè)用地422平方公里（其中中心地區(qū)約234平方公里），村鎮(zhèn)建設(shè)用地123平方公里；到2003年，北京規(guī)劃市區(qū)1085平方公里范圍內(nèi)共有城市建設(shè)用地630 平方公里（其中中心地區(qū)約302平方公里），村鎮(zhèn)建設(shè)用地111平方公里。市區(qū)中心地區(qū)增加了約70 平方公里建設(shè)用地，比城市總體規(guī)劃提出的285平方公里增加了17平方公里，此增加值絕大多數(shù)是為實(shí)現(xiàn)市區(qū)第一道綠化隔離地區(qū)的“真綠”而安排的居民生產(chǎn)與生活用地，是深化落實(shí)城市總體規(guī)劃的具體表現(xiàn)，并且尚未達(dá)到經(jīng)規(guī)劃調(diào)整后中心地區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地336平方公里的規(guī)模。因此，簡(jiǎn)單地形容近年來(lái)北京城市發(fā)展是在“攤大餅”，實(shí)為不妥。
北京城市發(fā)展符合城市發(fā)展的一般規(guī)律隨著投資渠道多樣化、住房制度改革等一系列新政策的落實(shí)，城市活力隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷被激發(fā)。以住宅建設(shè)為例，多年的城市住房缺口及社會(huì)物質(zhì)財(cái)富積累導(dǎo)致這些年各項(xiàng)城市建設(shè)活動(dòng)中，住宅建設(shè)成為主導(dǎo)，北京、上海這樣的特大城市表現(xiàn)尤為突出。
1993年《北京城市總體規(guī)劃（1991～2010年）》中明確指出：“今后20年，要大力進(jìn)行城鎮(zhèn)住宅和社區(qū)生活服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，逐步提高居住水平，不斷改善居民的生活條件和社會(huì)環(huán)境”。近年來(lái)，北京住宅建設(shè)也是按照城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想進(jìn)行的，平均每年建設(shè)住宅約1000萬(wàn)平方米，成為城市建設(shè)活動(dòng)的主流。大規(guī)模的住宅建設(shè)需要與之配套的各類(lèi)設(shè)施，如城市道路、市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等，除利用建成區(qū)調(diào)整搬遷的工業(yè)用地外，需要新增城市建設(shè)用地。這些新增城市建設(shè)用地?zé)o外乎兩個(gè)選擇，一是在建成區(qū)的外圍，二是離開(kāi)建成區(qū)，在城市的發(fā)展方向上擇新址安排。理論上說(shuō)，當(dāng)城市發(fā)展到一定規(guī)模時(shí)，就不應(yīng)該依托原址擴(kuò)展城市規(guī)模，而應(yīng)該另?yè)裰沸陆?，以疏解城市功能，使城市新舊區(qū)良性運(yùn)行、綜合發(fā)展。但在實(shí)際操作中，很難把握“度”，并且外界的影響因素很多，有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面，因此城市發(fā)展常常無(wú)法按照理論方式進(jìn)行。北京的情況是以在建成區(qū)外圍擴(kuò)展為主，在新址上發(fā)展為輔。原因很簡(jiǎn)單，一是建成區(qū)有較完善的公共設(shè)施，吸引力很大；二是處在發(fā)展中的建成區(qū)尚沒(méi)有真正形成“建成區(qū)”，仍然有許多工程缺口，需要與新區(qū)建設(shè)同步實(shí)施；三是部|考試大|分建成區(qū)規(guī)模尚?。ㄈ缧l(wèi)星城及市區(qū)邊緣集團(tuán)），自身吸引力需要通過(guò)新增建設(shè)來(lái)補(bǔ)充提高；四是結(jié)合建成區(qū)發(fā)展新區(qū)的效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在獨(dú)立的新區(qū)上開(kāi)發(fā)建設(shè)；五是政府沒(méi)有公布實(shí)施完善的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)在獨(dú)立的新區(qū)上開(kāi)發(fā)建設(shè)。
這些是城市發(fā)展過(guò)程中處于“集聚”階段的共同原因，發(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)程的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也證實(shí)了這點(diǎn)。以上種種原因說(shuō)明了一個(gè)道理，即城市建設(shè)與同時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相協(xié)調(diào)，與社會(huì)政治背景相一致，城市這個(gè)物質(zhì)不可能脫離社會(huì)大環(huán)境而存在，其發(fā)展過(guò)程必然會(huì)遵循一定的規(guī)律，北京也不例外。
北京城市建設(shè)的特殊性北京城市發(fā)展除具有一般城市發(fā)展的共性外，目前還有其特殊性，主要表現(xiàn)在：北京是人口眾多的發(fā)展中國(guó)家的首都，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平處于工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)逐步轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)|考試大|濟(jì)實(shí)力尚不足，城市自我系統(tǒng)的完善仍需時(shí)日，城市生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，水資源貧乏，土地資源有限等等。這些特殊性是影響城市發(fā)展的重要因素，也使北京處于種種危機(jī)之中，矛盾統(tǒng)一體處于臨界邊緣。處理好了，可以使不利因素轉(zhuǎn)向有利，走可持續(xù)發(fā)展的道路；處理不好，則會(huì)嚴(yán)重地影響城市健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
北京城市發(fā)展的未來(lái)根據(jù)北京城市進(jìn)入新的發(fā)展階段所面臨的挑戰(zhàn)，2004年北京城市總體規(guī)劃修編研究中提出了新的指導(dǎo)思想，其目的是為了保障北京走可持續(xù)發(fā)展的道路。
對(duì)于中心城地區(qū)，為了有效遏制“攤大餅”，確實(shí)提升中心地區(qū)的綜合質(zhì)量，本次總體規(guī)劃修編研究對(duì)中心城提出“六個(gè)調(diào)整、六個(gè)優(yōu)化”。
六個(gè)調(diào)整：調(diào)整中心城人口分布，疏散中心城中心地區(qū)人口；調(diào)整中心城工業(yè)用地比例，搬遷改造傳統(tǒng)工業(yè)；調(diào)整建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施，搬遷整頓中心城中心地區(qū)的小商品批發(fā)市場(chǎng)；調(diào)整遷出部分辦公、教育、科研、醫(yī)療等設(shè)施；調(diào)整防礙城市協(xié)調(diào)發(fā)展的部分地區(qū)，整治“城中村”；調(diào)整威脅城市公共安全的設(shè)施布局，搬遷整治危險(xiǎn)源。
六個(gè)優(yōu)化：優(yōu)化行政辦公用地布局，創(chuàng)造高效政務(wù)活動(dòng)環(huán)境；優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)文化中心功能；優(yōu)化城市職能中心功能，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；優(yōu)化涉外設(shè)施和用地配置，提升國(guó)際化程度；優(yōu)化交通及市政設(shè)施，提高城市運(yùn)行效率；優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造安全宜人的人居環(huán)境。
此外，針對(duì)北京中心城建設(shè)的具體情況，還要充分考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)等綜合因素對(duì)城市規(guī)劃與建設(shè)的影響，探尋中心城合理的用地功能結(jié)構(gòu)及比例，使中心城滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需求。
結(jié)語(yǔ)
綜合以上多方面的論述，不難得出以下結(jié)論：北京城市這個(gè)綜合復(fù)雜的有機(jī)整體，一直以城市總體規(guī)劃確定的基本原則為依據(jù)進(jìn)行建設(shè)發(fā)展，過(guò)去不存在“攤大餅”現(xiàn)象，未來(lái)要加強(qiáng)管理與疏導(dǎo)，避免“攤大餅”；要充分考慮城市的物質(zhì)屬性，遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，使北京城市發(fā)展走可持續(xù)發(fā)展道路，建設(shè)北京國(guó)際化大都市。
關(guān)于“攤大餅”
討論北京城市的建設(shè)發(fā)展是否是“攤大餅”，我們首先要分析一下“攤大餅”的含義?！皵偞箫灐边@個(gè)詞從字面上來(lái)理解，是指城市的建設(shè)發(fā)展采用圍繞一個(gè)核心，以同心圓的方式不斷向外擴(kuò)張；如果從學(xué)術(shù)上做更深層次的理解，則是在批判城市的建設(shè)發(fā)展處于一種盲目的、無(wú)序的擴(kuò)張狀態(tài)。
其實(shí)，“攤大餅”是對(duì)北京城市近年來(lái)建設(shè)發(fā)展的一種不太準(zhǔn)確的描述，只看見(jiàn)冰山一角即匆忙下定論。這些年來(lái)北京的城市規(guī)模是在不斷擴(kuò)大，但這種擴(kuò)大不是無(wú)序的，而是在規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行的。我們不否認(rèn)城市規(guī)劃編制、管理及實(shí)施過(guò)程中存在某些缺陷，但應(yīng)該注意的是，城市是一個(gè)復(fù)雜的適應(yīng)性系統(tǒng)，它的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)意識(shí)、文化傳統(tǒng)、政治形態(tài)、地域特征等諸多因素綜合作用的結(jié)果。城市發(fā)展?fàn)顩r總是以一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情況為背景，要客觀的認(rèn)識(shí)和評(píng)述城市的發(fā)展就不能脫離它所處的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況，要用歷史的眼光來(lái)看待城市的發(fā)展。因此，我們不能簡(jiǎn)單用“攤大餅”對(duì)北京的規(guī)劃建設(shè)、城市發(fā)展一概而論，我們更不能由此而懷疑北京城市的飛速發(fā)展。
“發(fā)展”是硬道理“發(fā)展”是城市永恒的主題。我們應(yīng)該了解城市發(fā)展的一些規(guī)律，以便客觀準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)城市發(fā)展。
城市發(fā)展的一般規(guī)律
城市占用空間是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在地域上的一種物質(zhì)體現(xiàn)，城市屬于物質(zhì)范疇，具有“物質(zhì)的屬性”。城市的發(fā)展遵循物質(zhì)發(fā)展的一般規(guī)律：由小到大，由簡(jiǎn)到繁，由低級(jí)到高級(jí)，由舊質(zhì)到新質(zhì)，不斷運(yùn)動(dòng)變化。例如，在原始社會(huì)，無(wú)城市可言；到農(nóng)業(yè)社會(huì)，開(kāi)始出現(xiàn)比聚落規(guī)模更大而且功能復(fù)雜的城市，并且隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)的進(jìn)步，城市的規(guī)模及數(shù)量不斷增加，內(nèi)容不斷復(fù)雜；到工業(yè)社會(huì)，城市功能更加龐大而復(fù)雜；雖然后工業(yè)社會(huì)的城市開(kāi)始形成較為穩(wěn)定的規(guī)模，但其功能卻遠(yuǎn)比工業(yè)社會(huì)的城市復(fù)雜；信息社會(huì)的城市可能在規(guī)模上達(dá)到一個(gè)合適的度，但在內(nèi)容上肯定會(huì)比后工業(yè)社會(huì)更復(fù)雜?？偟膩?lái)說(shuō)，從簡(jiǎn)單的聚落－村鎮(zhèn)－初始的城市－多功能的城市－綜合復(fù)雜的大城市－更為復(fù)雜的城市群，城市的發(fā)展在空間上會(huì)經(jīng)歷由小到大的過(guò)程，最后會(huì)達(dá)到一個(gè)合適的度；城市的發(fā)展在內(nèi)容上會(huì)從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，并隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，其內(nèi)容會(huì)無(wú)極限的增加和變化。因此，對(duì)于城市而言，發(fā)展是永恒的。就現(xiàn)階段我國(guó)的城市而言，發(fā)展意味者增加因經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平不斷提高而需要的建設(shè)用地。
城市化進(jìn)程中城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系城市中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是城市存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，城市經(jīng)濟(jì)在質(zhì)和量上的任何增加都必然導(dǎo)致城市整體的發(fā)展。城市的空間結(jié)構(gòu)也是城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、各種構(gòu)成要素及功能組織在城市地域上的體現(xiàn)。城市化進(jìn)程中，建立在工業(yè)化基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城市發(fā)展的根本動(dòng)因。
在城市化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)城市的空間結(jié)構(gòu)演變有一個(gè)非常重要的作用—“集聚與擴(kuò)散效應(yīng)”。城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)空間集聚與擴(kuò)散的過(guò)程與結(jié)果，因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及相關(guān)要素的空間集中能產(chǎn)生規(guī)模效益，從而導(dǎo)致城市的集聚；當(dāng)城市集聚到一定規(guī)模又會(huì)產(chǎn)生向外擴(kuò)展的動(dòng)力，因此產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)。集聚與擴(kuò)散是城市經(jīng)濟(jì)空間演化的基本表現(xiàn)，它們貫穿于城市發(fā)展運(yùn)動(dòng)的歷史全過(guò)程，并體現(xiàn)在不同尺度的空間結(jié)構(gòu)形態(tài)上。在城市空間結(jié)構(gòu)演化的眾多因素中，集聚與擴(kuò)散作為兩個(gè)既具體又抽象的矛盾統(tǒng)一體成為城市演化的基本力量。從城市的發(fā)展歷程看，城市發(fā)展規(guī)律的核心是先集聚后分散再集中，遵循從集聚－擴(kuò)散－再集中－再分散的軌跡。從區(qū)域空間結(jié)構(gòu)演變看，是一個(gè)由增長(zhǎng)及發(fā)展、點(diǎn)軸發(fā)展到網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程：即城市發(fā)展到一定階段，會(huì)形成中心城市，中心城市發(fā)展到一定規(guī)模，會(huì)在一定區(qū)域范圍內(nèi)有機(jī)疏散其部分功能，疏散的功能再在區(qū)域范圍重新集中，從而在區(qū)域范圍內(nèi)形成多元、多心、多軸、多層的城市發(fā)展格局和功能完善、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、體系完整、規(guī)模等級(jí)有序的城市網(wǎng)絡(luò)體系。巴黎、倫敦、紐約等發(fā)達(dá)國(guó)家的特大城市，在其各自的城市化進(jìn)程中，都經(jīng)歷了這樣一個(gè)過(guò)程。
城市發(fā)展既是一個(gè)集聚財(cái)富的過(guò)程，又是一個(gè)集聚風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。不同的經(jīng)濟(jì)水平對(duì)應(yīng)城市化進(jìn)程中城市發(fā)展的不同階段。北京國(guó)際城市發(fā)展研究院院長(zhǎng)連玉明教授指出：“根據(jù)世界城市發(fā)展的一般規(guī)律，人均GDP超過(guò)1000美元時(shí)，城市化進(jìn)程將進(jìn)入成長(zhǎng)期；當(dāng)人均GDP超過(guò)3000美元時(shí)，城市化進(jìn)程將進(jìn)入高速成長(zhǎng)期；當(dāng)人均GDP超過(guò)5000美元時(shí)，城市發(fā)展的速率會(huì)逐漸減慢；當(dāng)人均GDP接近1萬(wàn)美元時(shí)，城市發(fā)展將會(huì)達(dá)到一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。”
由這些規(guī)律我們也可以看出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市發(fā)展之間相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系，認(rèn)識(shí)和理解這些規(guī)律，有助于我們客觀的分析北京今天的城市建設(shè)與發(fā)展。
發(fā)展中的北京建國(guó)初期，北京的城市人口只有160萬(wàn)人，到2003年達(dá)到1600萬(wàn)人，人口增長(zhǎng)了10倍，城市的建設(shè)用地?cái)U(kuò)大不止10倍，這說(shuō)明北京城市正在經(jīng)歷由低級(jí)到高級(jí)的發(fā)展過(guò)程。
《北京城市總體規(guī)劃（1991～2010年）》與實(shí)施北京城市總體規(guī)劃的構(gòu)架形成于20世紀(jì)50年代，按照雅典憲章的功能分區(qū)理論確定了城市用地功能布局，形成了“分散集團(tuán)式”城市布局的雛形。應(yīng)該說(shuō)當(dāng)時(shí)的規(guī)劃基本上是符合特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的，對(duì)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了促進(jìn)作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市規(guī)劃中功能分區(qū)的理論需要補(bǔ)充完善?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（1991～2010年）》在相關(guān)方面進(jìn)行了探索，提出了兩個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，即城市建設(shè)重點(diǎn)要逐步從市區(qū)向遠(yuǎn)郊作戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，市區(qū)建設(shè)要從外延擴(kuò)展向調(diào)整改造轉(zhuǎn)移。同時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，為了防止城市建設(shè)出現(xiàn)“攤大餅”的狀況，要堅(jiān)持“分散集團(tuán)式”的城市布局原則，以保證市區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境。其規(guī)劃思想及建設(shè)方針是正確的，具有前瞻性，所不足的是對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無(wú)法做出正確的預(yù)測(cè)，對(duì)城市建設(shè)發(fā)展的高速度估計(jì)不足，從側(cè)面也反映出政治與經(jīng)濟(jì)對(duì)城市規(guī)劃編制與管理具有強(qiáng)烈的沖擊力。
在過(guò)去十年中，為了改善北京市民的生活居住條件，結(jié)合住房制度改革，北京市建設(shè)了大量商品房及經(jīng)濟(jì)適用房，提高了城市居民的居住水平，滿足了不同層次的人們對(duì)不同居住條件的要求。為了加強(qiáng)實(shí)施“兩個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”及創(chuàng)造北京城市良好的生態(tài)環(huán)境，北京對(duì)市區(qū)內(nèi)污染擾民的工業(yè)企業(yè)等不能適應(yīng)北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了調(diào)整優(yōu)化；加大城市邊緣集團(tuán)及衛(wèi)星城的建設(shè)力度，以緩解市區(qū)中心地區(qū)的壓力；全面實(shí)施市區(qū)第一道綠化隔離帶，防止城市中心區(qū)向外擴(kuò)展，保證郊區(qū)清新的空氣進(jìn)入市區(qū)。這些有力的措施一方面促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷趨于合理，另一方面也緩解了環(huán)境污染嚴(yán)重化的程度，提升了北京城市的競(jìng)爭(zhēng)力。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)北京城市建設(shè)的影響所謂經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上指社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的活動(dòng)。由此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以理解為社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的活動(dòng)量增加，或者說(shuō)由于社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的活動(dòng)量增加而導(dǎo)致社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的增加。不難看出，經(jīng)濟(jì)也屬于物質(zhì)領(lǐng)域，其發(fā)展是具有一定規(guī)律的，這個(gè)規(guī)律就是以最小的代價(jià)換取的回報(bào)（不論是直接的還是間接的，或是綜合性的）。
縱觀經(jīng)濟(jì)與城市的發(fā)展歷史，自從產(chǎn)生城市后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是與城市發(fā)展關(guān)系密切。一方面，城市是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要場(chǎng)所，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是經(jīng)濟(jì)衰退，最直接的被影響者都是城市，如城市規(guī)模的擴(kuò)大或內(nèi)部調(diào)整或衰敗。另一方面，城市的發(fā)展建設(shè)會(huì)豐富其功能，增加其活力，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，經(jīng)濟(jì)與城市相互依存、相互影響。
在實(shí)施《北京城市總體規(guī)劃（1991~2010年）》的十年中，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生了很大變化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)與城市建設(shè)高速發(fā)展相互促進(jìn)的具體表現(xiàn)，就是城市規(guī)模（人口規(guī)模及用地規(guī)模）擴(kuò)大較快。
例如，北京市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從1993年的863.53億元增至2002年的3212.71億元，人均GDP從1993年的996美元增長(zhǎng)到2003年的3823美元。根據(jù)前面講述的城市化進(jìn)程的一般規(guī)律，北京這十年正處于城市化進(jìn)程的成長(zhǎng)期，即城市化進(jìn)程的初級(jí)階段，城市發(fā)展正在經(jīng)歷集聚過(guò)程，因此城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。城市化進(jìn)程的初級(jí)階段是“非穩(wěn)定狀態(tài)”的危機(jī)頻發(fā)期，城市在這個(gè)時(shí)候的發(fā)展速度會(huì)極快，呈粗放型發(fā)展，城市的規(guī)模比較難以掌控。即便如此，北京的城市建設(shè)也沒(méi)有出現(xiàn)無(wú)序狀況，基本上是按照城市總體規(guī)劃實(shí)施的，即新增城市建設(shè)用地基本上為城市總體規(guī)劃中確定的城市建設(shè)用地。
人口集聚對(duì)北京城市建設(shè)的影響首先，作為擁有13億人口的發(fā)展中國(guó)家的首都，北京是全國(guó)的政治文化中心，是全國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心之一；相對(duì)較高素質(zhì)的人口環(huán)境，較高水平的市政設(shè)施條件，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的眾多就業(yè)崗位等，成為全國(guó)人民向往的地方。作為首都也有責(zé)任與義務(wù)盡可能的承接來(lái)自全國(guó)各地的各類(lèi)務(wù)工人員，務(wù)工人員增加，要求北京城市增加公共設(shè)施，提高服務(wù)水平，這也促進(jìn)北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又提供了更多的就業(yè)崗位，更多的就業(yè)崗位又吸引更多的務(wù)工人員，更多的務(wù)工人員又要求增加更多的城市設(shè)施……也就是說(shuō)，就中國(guó)目前的狀況而言，有吸引力的城市會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而擴(kuò)大其規(guī)模，北京的情況更明顯。
其次，作為中國(guó)國(guó)際交往中心的北京也是國(guó)際政治及涉外經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)的重要場(chǎng)所，這增添了北京城市的經(jīng)濟(jì)成份和文化活動(dòng)的內(nèi)容，增加了城市的吸引力，集聚了來(lái)自世界各地的國(guó)際友人，這些活動(dòng)及活動(dòng)參予者，要求城市為其提供必要的設(shè)施。
第三，商品房制度的改革吸引了大量的外國(guó)、外地購(gòu)房者，在很大程度上刺激了北京房地產(chǎn)市場(chǎng)，加快了城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的步伐。
實(shí)踐證明，人口大國(guó)的首都會(huì)吸引眾多的來(lái)自世界及全國(guó)各地務(wù)工者及定居者，根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平推測(cè)，今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，北京市的人口集聚活動(dòng)不會(huì)停止，仍然處于發(fā)展階段，只會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的高低而有所波動(dòng)。因此，與之相配套的各類(lèi)城市設(shè)施和城市建設(shè)用地會(huì)不斷增加，只是布局結(jié)構(gòu)將會(huì)與以往不同而已。
城市化高速成長(zhǎng)期對(duì)北京城市發(fā)展提出的挑戰(zhàn)從2001年起，北京人均GDP就超過(guò)了3000美元，這說(shuō)明北京經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入了一個(gè)高速增長(zhǎng)的加速期。與此相對(duì)應(yīng)，北京也由城市化進(jìn)程的初步成長(zhǎng)期進(jìn)入了高速成長(zhǎng)期，處于城市化質(zhì)量提升的階段。國(guó)外發(fā)展實(shí)踐的一般規(guī)律表明，在這個(gè)階段，居民的需求層次由發(fā)展型向享受型過(guò)渡，文化娛樂(lè)、私人購(gòu)車(chē)、住房消費(fèi)出現(xiàn)爆發(fā)性增長(zhǎng)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)勢(shì)頭強(qiáng)勁，勞動(dòng)投資結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。經(jīng)過(guò)近十年來(lái)的發(fā)展，北京城市中心區(qū)的集聚規(guī)模已經(jīng)累積到一定的程度，正逐漸開(kāi)始向外擴(kuò)散，北京的發(fā)展正驗(yàn)證著這條規(guī)律。
進(jìn)入城市化進(jìn)程高速成長(zhǎng)期，北京城市發(fā)展也面臨極大的挑戰(zhàn)，這其中包括：要避免單中心聚集的繼續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市空間戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，有效避免真正形成“攤大餅”；要改善日益嚴(yán)重的環(huán)境、交通問(wèn)題，改善公共設(shè)施，確實(shí)提高城市質(zhì)量，創(chuàng)造宜居城市；要在城市建設(shè)飛速發(fā)展的同時(shí)有效保護(hù)古都風(fēng)貌，保護(hù)北京豐富的歷史文化遺存……北京的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。
北京城市發(fā)展與“攤大餅”
1989年，北京規(guī)劃市區(qū)1040平方公里范圍內(nèi)共有城市建設(shè)用地422平方公里（其中中心地區(qū)約234平方公里），村鎮(zhèn)建設(shè)用地123平方公里；到2003年，北京規(guī)劃市區(qū)1085平方公里范圍內(nèi)共有城市建設(shè)用地630 平方公里（其中中心地區(qū)約302平方公里），村鎮(zhèn)建設(shè)用地111平方公里。市區(qū)中心地區(qū)增加了約70 平方公里建設(shè)用地，比城市總體規(guī)劃提出的285平方公里增加了17平方公里，此增加值絕大多數(shù)是為實(shí)現(xiàn)市區(qū)第一道綠化隔離地區(qū)的“真綠”而安排的居民生產(chǎn)與生活用地，是深化落實(shí)城市總體規(guī)劃的具體表現(xiàn)，并且尚未達(dá)到經(jīng)規(guī)劃調(diào)整后中心地區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地336平方公里的規(guī)模。因此，簡(jiǎn)單地形容近年來(lái)北京城市發(fā)展是在“攤大餅”，實(shí)為不妥。
北京城市發(fā)展符合城市發(fā)展的一般規(guī)律隨著投資渠道多樣化、住房制度改革等一系列新政策的落實(shí)，城市活力隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷被激發(fā)。以住宅建設(shè)為例，多年的城市住房缺口及社會(huì)物質(zhì)財(cái)富積累導(dǎo)致這些年各項(xiàng)城市建設(shè)活動(dòng)中，住宅建設(shè)成為主導(dǎo)，北京、上海這樣的特大城市表現(xiàn)尤為突出。
1993年《北京城市總體規(guī)劃（1991～2010年）》中明確指出：“今后20年，要大力進(jìn)行城鎮(zhèn)住宅和社區(qū)生活服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，逐步提高居住水平，不斷改善居民的生活條件和社會(huì)環(huán)境”。近年來(lái)，北京住宅建設(shè)也是按照城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想進(jìn)行的，平均每年建設(shè)住宅約1000萬(wàn)平方米，成為城市建設(shè)活動(dòng)的主流。大規(guī)模的住宅建設(shè)需要與之配套的各類(lèi)設(shè)施，如城市道路、市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等，除利用建成區(qū)調(diào)整搬遷的工業(yè)用地外，需要新增城市建設(shè)用地。這些新增城市建設(shè)用地?zé)o外乎兩個(gè)選擇，一是在建成區(qū)的外圍，二是離開(kāi)建成區(qū)，在城市的發(fā)展方向上擇新址安排。理論上說(shuō)，當(dāng)城市發(fā)展到一定規(guī)模時(shí)，就不應(yīng)該依托原址擴(kuò)展城市規(guī)模，而應(yīng)該另?yè)裰沸陆?，以疏解城市功能，使城市新舊區(qū)良性運(yùn)行、綜合發(fā)展。但在實(shí)際操作中，很難把握“度”，并且外界的影響因素很多，有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面，因此城市發(fā)展常常無(wú)法按照理論方式進(jìn)行。北京的情況是以在建成區(qū)外圍擴(kuò)展為主，在新址上發(fā)展為輔。原因很簡(jiǎn)單，一是建成區(qū)有較完善的公共設(shè)施，吸引力很大；二是處在發(fā)展中的建成區(qū)尚沒(méi)有真正形成“建成區(qū)”，仍然有許多工程缺口，需要與新區(qū)建設(shè)同步實(shí)施；三是部|考試大|分建成區(qū)規(guī)模尚?。ㄈ缧l(wèi)星城及市區(qū)邊緣集團(tuán)），自身吸引力需要通過(guò)新增建設(shè)來(lái)補(bǔ)充提高；四是結(jié)合建成區(qū)發(fā)展新區(qū)的效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在獨(dú)立的新區(qū)上開(kāi)發(fā)建設(shè)；五是政府沒(méi)有公布實(shí)施完善的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)在獨(dú)立的新區(qū)上開(kāi)發(fā)建設(shè)。
這些是城市發(fā)展過(guò)程中處于“集聚”階段的共同原因，發(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)程的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也證實(shí)了這點(diǎn)。以上種種原因說(shuō)明了一個(gè)道理，即城市建設(shè)與同時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相協(xié)調(diào)，與社會(huì)政治背景相一致，城市這個(gè)物質(zhì)不可能脫離社會(huì)大環(huán)境而存在，其發(fā)展過(guò)程必然會(huì)遵循一定的規(guī)律，北京也不例外。
北京城市建設(shè)的特殊性北京城市發(fā)展除具有一般城市發(fā)展的共性外，目前還有其特殊性，主要表現(xiàn)在：北京是人口眾多的發(fā)展中國(guó)家的首都，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平處于工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)逐步轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)|考試大|濟(jì)實(shí)力尚不足，城市自我系統(tǒng)的完善仍需時(shí)日，城市生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，水資源貧乏，土地資源有限等等。這些特殊性是影響城市發(fā)展的重要因素，也使北京處于種種危機(jī)之中，矛盾統(tǒng)一體處于臨界邊緣。處理好了，可以使不利因素轉(zhuǎn)向有利，走可持續(xù)發(fā)展的道路；處理不好，則會(huì)嚴(yán)重地影響城市健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
北京城市發(fā)展的未來(lái)根據(jù)北京城市進(jìn)入新的發(fā)展階段所面臨的挑戰(zhàn)，2004年北京城市總體規(guī)劃修編研究中提出了新的指導(dǎo)思想，其目的是為了保障北京走可持續(xù)發(fā)展的道路。
對(duì)于中心城地區(qū)，為了有效遏制“攤大餅”，確實(shí)提升中心地區(qū)的綜合質(zhì)量，本次總體規(guī)劃修編研究對(duì)中心城提出“六個(gè)調(diào)整、六個(gè)優(yōu)化”。
六個(gè)調(diào)整：調(diào)整中心城人口分布，疏散中心城中心地區(qū)人口；調(diào)整中心城工業(yè)用地比例，搬遷改造傳統(tǒng)工業(yè)；調(diào)整建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施，搬遷整頓中心城中心地區(qū)的小商品批發(fā)市場(chǎng)；調(diào)整遷出部分辦公、教育、科研、醫(yī)療等設(shè)施；調(diào)整防礙城市協(xié)調(diào)發(fā)展的部分地區(qū)，整治“城中村”；調(diào)整威脅城市公共安全的設(shè)施布局，搬遷整治危險(xiǎn)源。
六個(gè)優(yōu)化：優(yōu)化行政辦公用地布局，創(chuàng)造高效政務(wù)活動(dòng)環(huán)境；優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)文化中心功能；優(yōu)化城市職能中心功能，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；優(yōu)化涉外設(shè)施和用地配置，提升國(guó)際化程度；優(yōu)化交通及市政設(shè)施，提高城市運(yùn)行效率；優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造安全宜人的人居環(huán)境。
此外，針對(duì)北京中心城建設(shè)的具體情況，還要充分考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)等綜合因素對(duì)城市規(guī)劃與建設(shè)的影響，探尋中心城合理的用地功能結(jié)構(gòu)及比例，使中心城滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需求。
結(jié)語(yǔ)
綜合以上多方面的論述，不難得出以下結(jié)論：北京城市這個(gè)綜合復(fù)雜的有機(jī)整體，一直以城市總體規(guī)劃確定的基本原則為依據(jù)進(jìn)行建設(shè)發(fā)展，過(guò)去不存在“攤大餅”現(xiàn)象，未來(lái)要加強(qiáng)管理與疏導(dǎo)，避免“攤大餅”；要充分考慮城市的物質(zhì)屬性，遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，使北京城市發(fā)展走可持續(xù)發(fā)展道路，建設(shè)北京國(guó)際化大都市。