突發(fā)公共危機(jī)指的是突然爆發(fā)的影響范圍很大的公共危機(jī)，有以地震，水旱災(zāi)害，大規(guī)模流行病等為表現(xiàn)形態(tài)的自然危機(jī)；有以社會(huì)*，政局動(dòng)蕩為表現(xiàn)形態(tài)的政治危機(jī)；還有以戰(zhàn)爭(zhēng)為表現(xiàn)形態(tài)國家危機(jī)等等。當(dāng)然，這種分類不是絕對(duì)的，很多公共危機(jī)是復(fù)合性的危機(jī)，并且是逐步演變的，一個(gè)自然型危機(jī)，如果不能被有效控制，那么就可能發(fā)展成為政治危機(jī)，甚至國家危機(jī)。人類還無法完全消除公共危機(jī)，對(duì)公共危機(jī)的處理體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)的綜合能力。
由于政治危機(jī)和國家危機(jī)中涉及的公共信息比較復(fù)雜，本文無法對(duì)之進(jìn)行探討。而自然型的公共危機(jī)信息涉及公共利益，公眾有知情權(quán)，因此，除非特別說明，本文探討的是信息公開制度在突發(fā)性自然危機(jī)處理過程中的作用。信息公開制度，簡單的講，就是對(duì)涉及到公共利益的信息，政府必須及時(shí)搜集，分析，準(zhǔn)確，全面的向社會(huì)公布。
信息公開制度的作用，我們可以從兩個(gè)層面來理解，首先是價(jià)值層面的意義。主權(quán)在民或者說一切權(quán)力來自人民的授權(quán)是一個(gè)現(xiàn)代國家基本的政治理念，政府，作為公共權(quán)力的代表，必須在人民的授權(quán)下按法律行政，保障公民的基本權(quán)利。信息知情權(quán)作為公民權(quán)利的核心要素必須得到尊重和保障。隨意剝奪公民的知情權(quán)是政府行為的一種譖越， 必將腐蝕政府本身的合法性。因此，作為現(xiàn)代政治文明的一個(gè)基本特點(diǎn)，世界上大多數(shù)國家都通過立法來規(guī)范政府在信息處置中的權(quán)力，通過制度化的設(shè)計(jì)來保障公民的知情權(quán)。
從功利層面或者說是技術(shù)性層面，我們認(rèn)為信息公開制度是社會(huì)有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的制度前提。我們可以通過薩斯（SARS，中國一般稱為非典型肺炎）這場(chǎng)突發(fā)公共危機(jī)的發(fā)展過程及其處理過程來逐層論證：
1. 信息公開制度，可以讓公眾程度的了解危機(jī)真相，及時(shí)準(zhǔn)備，有效預(yù)防。我們說，不管哪一種危機(jī)，它們的共同特點(diǎn)是可能在極短的時(shí)間內(nèi)大規(guī)模的影響公眾利益，危害公眾健康和生命，帶來社會(huì)災(zāi)難。而社會(huì)公眾的準(zhǔn)備程度和應(yīng)對(duì)機(jī)制（response system） 將是有效降低災(zāi)害的根本因素之一。社會(huì)的這種應(yīng)對(duì)機(jī)制跟危機(jī)本身特點(diǎn)，社會(huì)組織化程度，公眾知識(shí)，政府效率等很多因素有關(guān)，而其中信息暢通顯然是至關(guān)重要的。任何個(gè)人，企業(yè)或者其他組織都依賴各種信息源來進(jìn)行判斷，進(jìn)行反應(yīng)， 沒有信息，無所謂應(yīng)對(duì)。依靠想象，依靠祈禱，是不能對(duì)抗危機(jī)的，危機(jī)到來時(shí)就只能聽天由命。在危機(jī)時(shí)刻，由于政府龐大的網(wǎng)絡(luò)，因此，在信息的收集和分析方面，在信息的質(zhì)量和數(shù)量方面，跟其他組織和個(gè)人比，政府都有天然的優(yōu)勢(shì)。政府公布信息，讓大眾分享這些公共信息，可以減少個(gè)人，企業(yè)收集信息的成本。只有在充分信息基礎(chǔ)上，社會(huì)大眾才能合乎理性的決策。特別在象薩斯這種還沒有有效疫苗,沒有有效藥物而且流行性很強(qiáng)的病毒，公眾主動(dòng)預(yù)防遠(yuǎn)比治療更為重要。在薩斯流行開來，一直到4月20號(hào)，由于官方在處置信息方面的不規(guī)范，公眾普遍缺乏可以信賴的信息，那么公眾作出的行為往往是非理性的。比如，大部分公眾沒有充分的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，沒有采取措施合理規(guī)避，胡里糊涂的就感染上了薩斯病毒，在感染上以后，又胡里糊涂的傳染給了很多密切接觸者。而另外一部分公眾， 同樣由于沒有可以信賴的信息來源，無端的擴(kuò)大危險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致某中恐懼綜合怔。 在2003年2月初，南方一些省份發(fā)生的搶購風(fēng)波---囤積大米，油鹽之類的事情就是公眾非理性行為的極端表現(xiàn)。設(shè)想在如洪水臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害面前，天氣預(yù)報(bào)，災(zāi)情等公眾信息卻被當(dāng)作機(jī)密而不傳達(dá)給公眾，那么所造成的災(zāi)害肯定是成倍增加的。面對(duì)SARS這樣人類認(rèn)知程度極底的，具有更大不確定性的危機(jī)，中國政府在危機(jī)初期不透明的信息處理方式直接導(dǎo)致了疫情的擴(kuò)大和蔓延。 所幸的是，以4月20號(hào)衛(wèi)生部長和北京市長的解職為標(biāo)志，中國政府采取了全新的危機(jī)處理策略，開始直面危機(jī)，定期通報(bào)信息，公開透明的做法贏得了公眾和國際社會(huì)的肯定。 社會(huì)和公眾對(duì)疫情的應(yīng)對(duì)開始回歸理性。
2. 信息公開制度，可以提高公眾對(duì)政府行為的理解和配合，從而提高行政效率。在公共危機(jī)當(dāng)中，政府責(zé)任凸顯，整個(gè)社會(huì)需要在政府為主導(dǎo)的力量下，重新整合形成一個(gè)有效的應(yīng)對(duì)系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)里，政府行政效率是危機(jī)控制的關(guān)鍵性因素，而政府行政效率又跟公眾的配合密切相關(guān)。一個(gè)政策，如果缺乏公眾支持，那么它必然是低效的或者是不可持續(xù)的。在公共危機(jī)面前，政府必須在很短的時(shí)間內(nèi)做出很多牽涉公共利益的決定，很多措施會(huì)帶來痛苦，很多措施勢(shì)會(huì)給局部帶來利益損失；比如政府可能要求公眾配合政府的一些特別處理措施，如隔離，遷移，或者暫時(shí)中止公民的一些權(quán)利等等。如果公眾沒有相關(guān)的信息，他們就不會(huì)理解政府相關(guān)政策的必要性，對(duì)政府行為缺乏一種理性認(rèn)可，甚至?xí)a(chǎn)生某種程度的對(duì)抗。就象在臺(tái)風(fēng)來臨的前夜，政府如果不充分提供臺(tái)風(fēng)信息，卻要求居民集體遷移，那么這種政策的成本就非常高。 在薩斯疫情初期，由于缺乏對(duì)病毒特點(diǎn)，擴(kuò)散渠道等公共知識(shí)，對(duì)隔離原因又交代不詳，在一些地方，發(fā)生公民逃離隔離地帶，拒絕配合疫情檢查的義務(wù)的現(xiàn)象也就不足為奇了。真實(shí)信息可以使公民作出明智、健全的判斷，可以使公眾對(duì)政府行為有一個(gè)合理預(yù)期，避免人為的混亂。信息流通不暢，公眾對(duì)政府的行為就無法預(yù)期， 就容易采取非理性的應(yīng)對(duì)措施，比如在河北就發(fā)生了地方政府挖斷公路，強(qiáng)行驅(qū)趕外地人員的事件。
3. 信息公開制度，可以讓政府行為透明化，約束政府自由裁量權(quán)，抑制各地方政府自行其是的可能性。毋庸諱言，法治觀念在中國還不成熟，系統(tǒng)的危機(jī)處理機(jī)制更是缺失，那么危機(jī)襲來的時(shí)候，地方政府出現(xiàn)某種程度的混亂并不讓人意外，而在薩斯這樣一個(gè)全國性的危機(jī)面前，各級(jí)政府缺乏協(xié)調(diào)，政策措施缺乏一致性也符合邏輯。，在“不惜一切代價(jià)”的口號(hào)下，在既有的官員績效考核制度下，地方政府在執(zhí)行隔離，檢疫，甚至隨意封閉公共場(chǎng)合等方面，顯得有點(diǎn)自行其是，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，讓人莫衷一是。比如，對(duì)于疫情比較高發(fā)地區(qū)來人的隔離上面，有10天的， 有14天的，也有不隔離的。我們認(rèn)為，政府行為的這種“放大”和以前的“縮小”都是對(duì)法治的一種背離和傷害，必須在信息公開的基礎(chǔ)上， 嚴(yán)格按法律辦事，約束政府行為的隨意性，這才是對(duì)法治的一種回歸。 也只有通過公共信息，公民才能對(duì)政府行政作出評(píng)估，政府機(jī)構(gòu)的濫用權(quán)力等腐敗行為才能夠得到根本的、有效的遏制。
信息公開制度，也是政府行政體系內(nèi)部自我監(jiān)督的必須。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)，地方政府，中央政府，包括政府行政體系內(nèi)部各部門的動(dòng)機(jī)，利益并不是完全一致的，政府的不同機(jī)構(gòu)之間也存在這一種利益競(jìng)爭(zhēng)。由于信息不對(duì)稱，地方政府完全可能通過信息的優(yōu)勢(shì)來“敲詐”中央政府。中央政府也需要通過真實(shí)信息來與地方政府博弈。問題是，在現(xiàn)實(shí)制度設(shè)計(jì)上，高層的信息來源主要依靠低層政府的層層上報(bào)。如果沒有完善的信息公開制度，如果行政體系內(nèi)部有操縱信息的空間和經(jīng)驗(yàn)，那么下層行政體系完全可能按他們的偏好扭曲信息通道，導(dǎo)致信息失真，上層或者說中央如何可能作出一個(gè)科學(xué)的決策呢？為了更加清晰論證信息失真的可怕程度， 我們可以作個(gè)簡單的推算： 假設(shè)一個(gè)官僚體系，收集信息和上報(bào)需要經(jīng)過五個(gè)層次，如果每一層次都對(duì)信息做10%的微調(diào)（自由裁量權(quán)），而只按真實(shí)信息的90%上報(bào)，那么信息到達(dá)第二層的時(shí)候是81%，到達(dá)第三層的時(shí)候是72.9%，到達(dá)第四層的時(shí)候是65.619%, 到達(dá)層的時(shí)候， 信息真實(shí)度就只有初始信息的59%;而如果每一個(gè)層次都做20%的調(diào)整，那么按照同樣的推算，到達(dá)層就只有30%的真實(shí)度。 而我們國家現(xiàn)有的行政體系，實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止5個(gè)層次。因此，我們說，如果不把信息公開制度作為一個(gè)基本制度確立下來，而代之以體制內(nèi)部的非透明的規(guī)定來傳達(dá)輸送信息，那么政府上層就無法把握真相，甚至完全被蒙蔽。我們相信， 任何一個(gè)負(fù)責(zé)任的政治家都有妥善處理危機(jī)，提高公共服務(wù)水平的美好的意愿，但是信息不透明，政治家就面臨“英雄無用武之地”的困境，所謂的“秘書現(xiàn)象”就是信息不透明制度的吊詭現(xiàn)象， 秘書們利用信息占有和處置的優(yōu)勢(shì)，對(duì)信息按自己的偏好加以進(jìn)行修飾，進(jìn)行“信息”尋租。信息上面的不透明，信息公布上的彈性事實(shí)上造成了責(zé)權(quán)不清，相互扯皮的官僚主義和嚴(yán)重的腐敗。發(fā)生在廣西的南丹礦難給我們提供了慘痛的教訓(xùn)。 由于信息渠道的不通暢，不透明，當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)礦業(yè)企業(yè)可以在發(fā)生一百多號(hào)人死亡的特大生產(chǎn)事故后，通過行賄收買地方政府官員，使地方政府和直接責(zé)任人沆瀣一氣，試圖掩蓋這個(gè)災(zāi)難。只有在層領(lǐng)導(dǎo)批示后，在新聞媒介的強(qiáng)勢(shì)介入，一個(gè)特大的災(zāi)難，一個(gè)地方政府和企業(yè)相互勾結(jié)，魚肉百姓的當(dāng)代人間慘劇才得以太白。 因此，我們說，只有在嚴(yán)格執(zhí)行信息公開制度，增加透明度， 政府的自我監(jiān)督機(jī)制才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
4.信息公開制度是建立政府公信力的必須。正象良好的信譽(yù)機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石一樣，政府的公信力是政府效率的根本，是社會(huì)穩(wěn)定的前提。市場(chǎng)交易主體缺乏信譽(yù)，交易就不可能發(fā)生，或者交易成本就會(huì)大幅度上升。 沒有公信力的政府，必然沒有效率，社會(huì)容易動(dòng)蕩不安，法治不舉，腐敗橫行，基本秩序的維持依賴暴力機(jī)器，這樣的政府是不可持續(xù)的。由于大躍進(jìn)*等歷史的原因，我們國家政府的公信力遭到過空前的破壞，社會(huì)曾經(jīng)處在崩潰的邊緣。但是經(jīng)過改革開放20多年，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的提高，使我國政府公信力得到提高。政府信譽(yù)跟任何信譽(yù)一樣，建立起來必須通過對(duì)制度的一絲不茍的堅(jiān)首，經(jīng)年累月，才能累積起來。而一次不當(dāng)?shù)牟僮鳎淮螌?duì)公眾的欺騙，就可以使政府信譽(yù)塌方。一個(gè)政治家，即使某次僥幸可以騙公眾，而一旦欺騙的丑性暴露，那么他付出的就是一被子的名譽(yù)。水*后，尼克松總統(tǒng)就一直被人們指責(zé)為騙子總統(tǒng)，他作為總統(tǒng)的政治成績單被人遺忘。 而中國政府在4月20號(hào)以后雖然已經(jīng)及時(shí)的公布了信息，但考,試大網(wǎng)站收集是海外的媒體，國內(nèi)的公眾在某種程度上依然保持質(zhì)疑就是政府之前處置信息缺乏透明度種下的惡果。
5.除了上面論述的幾點(diǎn)理由，我們說，還有一個(gè)很重要的理由是21世紀(jì)的今天，跟任何時(shí)候都不一樣。首先，作為WTO的成員國，我們必須遵守WTO所規(guī)定的成員國政府公布信息的義務(wù)，WTO的法律文件明確規(guī)定了政府在公開信息方面的義務(wù)，并且根據(jù)國民待遇原則，我們的信息公開不但要對(duì)自己的國民，而且要對(duì)外國在華的國民，不能搞信息歧視。
全球化背景為政府嚴(yán)格履行信息公開制度提供了一個(gè)新的視野和框架。 今天的世界，由于交通和咨詢的發(fā)展，時(shí)間和空間的概念大為縮小，地球村的概念表明世界已經(jīng)高度關(guān)聯(lián)?；煦缋碚撝械暮?yīng)形象的描述了地球上任何一個(gè)角落的風(fēng)吹草動(dòng)如何可能影響到這個(gè)系統(tǒng)。從這層意義上來講，任何公共危機(jī)都是全球性危機(jī)。象薩斯病毒，從爆發(fā)到擴(kuò)散，成為一個(gè)全球性的公共衛(wèi)生危機(jī)，只經(jīng)過了短短幾個(gè)月的時(shí)間。全球化的這種視野要求任何一個(gè)組織尤其是政府成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的世界公民。 在基本的制度方面，表現(xiàn)為逐步的同質(zhì)性靠攏，而不在強(qiáng)調(diào)“國情”，“特色”等局部性的概念。 我們既要有自己的規(guī)則，也要尊重世界上通行的規(guī)則，既要尊重自己國家人民的權(quán)利，也要尊重其他國家人民的權(quán)利。在信息公開制度上，建立這種全球性意識(shí)顯得尤其緊迫和重要。 在薩斯的處理階段，由于疫情不透明，導(dǎo)致很多國家不滿，甚至發(fā)出了“隔離中國”的呼聲。 使我國遭受經(jīng)濟(jì)和形象上的多重?fù)p失，在這種重大場(chǎng)合，多反省政府行為規(guī)則與世界通用的規(guī)則的差距比簡單的指責(zé)國際社會(huì)的“陰謀論”要負(fù)責(zé)任的多，要重要的多。中國必須融合到全球化的進(jìn)程中才能真正發(fā)展為一個(gè)負(fù)責(zé)任的地球公民，在信息公開制度等方面我們也必須及早跟世界接軌。
我們經(jīng)常說，依靠科學(xué)，戰(zhàn)爭(zhēng)疫情。而從科學(xué)的角度來講，信息公開，信息共享也是基本的科學(xué)態(tài)度。通過信息共享，集合世界多國科學(xué)家的努力，人類才有可能在跟病毒的戰(zhàn)斗中獲得寶貴的時(shí)間。
通過分析不同國家面對(duì)危機(jī)時(shí)侯的處理模式及其績效，也可以讓我們得出信息公開制度的極端重要性。以新加坡為例，薩斯病毒爆發(fā)以來，政府處理薩斯所有行為幾乎完全透明，政府設(shè)立專門辦公室，專線電話，網(wǎng)站，隨時(shí)提供最新情況，通過多種渠道，公布疫情，公布病源，公布政府已經(jīng)采取的和即將采取的應(yīng)對(duì)措施。這樣，國民對(duì)政府的措施就相當(dāng)理解，認(rèn)可度高，并且積極配合，沒有出現(xiàn)任何大規(guī)模的恐慌行為。在新加坡居住的外國人感到安全，并沒有出現(xiàn)所謂的逃亡現(xiàn)象。同時(shí)，世界衛(wèi)生組織（WHO）也高度評(píng)價(jià)新加坡的應(yīng)對(duì)措施。
我們以上分析論述了信息公開制度的絕對(duì)必要性和在危機(jī)處理過程中的重要性。我們認(rèn)為其實(shí)很多政府官員對(duì)于公開信息所帶來的正面作用并非一無所知，但是在實(shí)際操作中，還有很多制度性因素，很多陳舊的思維習(xí)慣在制約著信息公開和透明的努力。
首先是官員的既有績效考核制度?，F(xiàn)有的績效考核制度把太多的責(zé)任強(qiáng)加給各級(jí)政府。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)治安，環(huán)境保護(hù)，計(jì)劃生育等都成為考核官員的指標(biāo)之一，而升遷又幾乎是現(xiàn)有政治制度的通道和激勵(lì)的主要表現(xiàn)形式，官員的升遷高度依賴政績，那么為了確保政績，官員們就有壓制不利信息的動(dòng)機(jī)，甚至完全掩蓋不利的事實(shí)。 在數(shù)不清的礦難中，在洪水災(zāi)難下，人員傷亡數(shù)目直接就影響災(zāi)難的性質(zhì)，影響官員的業(yè)績考評(píng)。官員們明明知道壓制信息被查出來的可能后果，但只要這種風(fēng)險(xiǎn)的貼現(xiàn)值低于公布真實(shí)信息后所引起的即期負(fù)面效果，那么官員還會(huì)選擇隱瞞信息。對(duì)于這種制度性缺陷，一種可能的選擇是提高隱瞞信息的懲罰措施，使官員撒謊的機(jī)會(huì)成本提高，減少撒謊的概率。
但是，另外一種思路就是改變現(xiàn)有的績效考核制度，這種制度本質(zhì)上建立在政府全能主義的思路上， 即地方官員必須為地方的一些行為負(fù)責(zé)，與這種全面責(zé)任相對(duì)應(yīng)的是地方政府顯著的權(quán)力，這兩者都是落伍的政治理念。 在一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)，我們承認(rèn)政府的特殊作用，但是我們決不能認(rèn)為政府是萬能的，政府也不應(yīng)該是萬能的， 政府必須是有限的。通常情況下，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題留給市場(chǎng)來解決更加有效，把一些小范圍的社會(huì)救助，通過非政府組織，通過自愿型組織來處理，更加合適有效。 政府不能阻止地震的發(fā)生，政府也不能阻止傳染病的發(fā)生，那么把官員的行政責(zé)任跟這些自然災(zāi)害相聯(lián)結(jié)起來，就是毫無道理的?！鞍焉系鄣倪€給上帝，把撒旦的還給撒旦”只有在改變現(xiàn)有不合理的考核制度，政府的功能才能從“全能治理”的角色“公共服務(wù)”的角色轉(zhuǎn)換，只有通過這種轉(zhuǎn)換，政府的行為才可以在一個(gè)合理的平臺(tái)上得到接受監(jiān)督和進(jìn)行績效考核。在“全能主義” 的思路下，政府官員政府譖越了應(yīng)有的角色，壟斷了信息，越權(quán)替普通公民作出決定，而危機(jī)發(fā)展逐步失控的時(shí)候，必然通過加強(qiáng)信息控制來維護(hù)權(quán)威形象。這可以說是不合理制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致的一種惡性循環(huán)。
政府官員封鎖信息還跟一種“官老爺意識(shí)”有關(guān)，這種“官老爺”或者“精英意識(shí)”建立在政府官員比公眾更有理智的狂妄基礎(chǔ)上。這種意識(shí)蔑視公眾的智力，認(rèn)為公眾的教育，判斷都不適宜承擔(dān)真實(shí)，認(rèn)為一旦公眾面對(duì)真實(shí)，將引起恐慌。這種意識(shí)是對(duì)公民人格的嚴(yán)重侵犯，也是對(duì)基本事實(shí)的無知。 從現(xiàn)實(shí)角度來說，經(jīng)過改革開放這么多年，經(jīng)過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮，我們的公眾基本脫離了那種傳統(tǒng)依附意識(shí)，而培育出一種現(xiàn)代的具有自主意識(shí)的個(gè)體人格，他們完全有能力面對(duì)真實(shí)。其次，從價(jià)值角度來說，一個(gè)具有完全民事行為能力的人，應(yīng)該有生活在真實(shí)里的勇氣，這是起碼的人格要求。逃避真實(shí)，靠生活在謊言里從而達(dá)到內(nèi)心的安寧，是可恥的。一個(gè)以公共服務(wù)為基本理念的政府官員，必須對(duì)公眾充滿信任和保持敬畏。
在分析了信息公開制度的意義和駁斥了種種封鎖信息的理由之后，我們?cè)賮矸治鲆幌路怄i信息可能造成的惡劣后果。我們說，不管基于什么理由，基于什么動(dòng)機(jī)，不及時(shí)公布信息，封鎖信息都將造成更大的恐慌。我們有很多邏輯的和經(jīng)驗(yàn)的證據(jù)。
首先，就一個(gè)公共危機(jī)，試圖封鎖信息是不可能的，即便暫時(shí)的封鎖可能得逞，但最終必定會(huì)遭到真相的報(bào)復(fù)。能封鎖住信息并不意味著事實(shí)就不存在。切爾諾倍利核泄露事故，當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)*也試圖封鎖相關(guān)信息，但是很快消息到處流傳，國內(nèi)國際壓力暴漲，*窮于應(yīng)付，最終真相大白的時(shí)候，政府不得不為之付出“利息”，人們對(duì)蘇聯(lián)*的認(rèn)同感消失了，間接的造成了幾年之后的蘇聯(lián)解體。
在信息技術(shù)高度發(fā)展的今天，任何封鎖真相的努力將顯得更加狂妄和無知。事實(shí)上，人們獲得信息的渠道很多，如通過交口相傳，通過互聯(lián)網(wǎng)，通過手機(jī)，短信。除非公布真相，政府任何試圖消除謠言的努力往往是給謠言火上澆油，謠言就會(huì)以更快的速度流行開來。俗語說，“謠言止于智者”，可是在信息缺乏的情況下，相信謠言便自然而然的成為一種理性選擇，任何“智者”都會(huì)成為一個(gè)謠言傳播者。其實(shí)謠言的天敵其實(shí)是真相，政府公布真相，并加以理性引導(dǎo)，謠言就自動(dòng)失去了市場(chǎng)。 誠實(shí)是的政策，任何試圖欺騙公眾來緩解危機(jī)的作法其實(shí)是以政府的公信力做一場(chǎng)必然失敗的賭局。賭局破產(chǎn)后，政府的公信力也成為犧牲品，社會(huì)的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈，矛盾在壓縮下積聚起更大的能量，使非對(duì)抗性矛盾轉(zhuǎn)化為對(duì)抗性矛盾；使本來是一場(chǎng)自然性的公共危機(jī)演變?yōu)樯鐣?huì)危機(jī)，甚至政治危機(jī)，使局部危機(jī)轉(zhuǎn)化為一場(chǎng)全國，甚至全球性危機(jī)，使單層面的危機(jī)轉(zhuǎn)化為多重危機(jī)！這就是天災(zāi)向人禍的演變。
對(duì)于這種封鎖信息造成的危機(jī)擴(kuò)大效應(yīng)，歷史留給我們太多的慘痛教訓(xùn)。比如，我們知道，在三年自然災(zāi)害期間，由于強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)，部分地區(qū)的糧食危機(jī)被人為確認(rèn)為階級(jí)敵人的破壞，在當(dāng)時(shí)的高壓制度下，地方官員精心隱瞞饑荒事實(shí)，用暴力壓制不同意見，結(jié)果中央高層也完全處在信息屏蔽狀態(tài)，作出了一系列錯(cuò)誤的決策。一邊倉庫里的糧食開始腐爛，另外一邊不少人活活餓死。 “信陽事件”就是這方面的典型---當(dāng)然這個(gè)事件有更深的制度背景，但是信息封鎖確是當(dāng)時(shí)落后制度可能持續(xù)的重要原因。
在某些狀態(tài)下， 及時(shí)的信息公開的卻造成了社會(huì)恐慌，這就象我們無法徹底消除公共危機(jī)一樣，任何人或者任何機(jī)構(gòu)都無法消除社會(huì)恐慌。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，不能因?yàn)榭赡軒砜只哦怄i信息，而是不惜重視真相公布后可能帶來的恐慌。這種恐慌，一方面跟長期信息封鎖，人們承受風(fēng)險(xiǎn)考試,大網(wǎng)站收集的心理準(zhǔn)備和鍛煉長期缺乏有關(guān)，另外一方面，也跟整個(gè)社會(huì)泛政治化，公共權(quán)力長期壓縮社會(huì)空間導(dǎo)致公民人格發(fā)育不全有關(guān)。因此，我們說，政府需要一套系統(tǒng)化的思維政府定期公布真實(shí)信息，擠壓謠言空間，引導(dǎo)公眾理性面對(duì)；同時(shí)就可能出現(xiàn)的恐慌表現(xiàn)如搶購，大逃離等公眾連鎖反應(yīng)制定出有效的應(yīng)對(duì)計(jì)劃，未雨綢繆，用行動(dòng)來消解公眾的恐慌，用事實(shí)來改變公眾的預(yù)期。 這是政府的基本職能之一。當(dāng)政府試圖用封鎖信息來抑制恐慌，這既是政府對(duì)公眾知情權(quán)的侵犯，也是對(duì)政府消除社會(huì)恐慌這種基本職能的背離。
信息公開制度的意義其實(shí)不必贅敘，作為現(xiàn)代政治文明的一個(gè)基本制度，世界上大多數(shù)國家都通過立法來保證信息公開制度的嚴(yán)格執(zhí)行，那么如何在我們現(xiàn)有的政治制度條件下，能確保信息公開制度得到嚴(yán)格執(zhí)行呢？ 我們有如下建議:
1.走法治渠道，建立規(guī)范的信息公開制度。法治是我們的基本政治取向， 也是我國政治體制改革的方向。痛定思痛，我們必須在法治的基礎(chǔ)上強(qiáng)化信息公開制度，確保從制度上作為政府危機(jī)管理體系的一個(gè)重要組成部分。在這方面，我們已有一些基礎(chǔ)，如國務(wù)院1989年生效的《傳染病防治法》對(duì)于疫情報(bào)告以及公布制度以及隱瞞、謊報(bào)疫情行為的處罰作出了規(guī)定，最近國務(wù)院推出的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對(duì)于相關(guān)責(zé)任以及處罰都作出了明顯的補(bǔ)充和強(qiáng)化規(guī)定。例如，建立針對(duì)公共危機(jī)的信息發(fā)布制度，信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確和全面。 但是，現(xiàn)有的規(guī)定主要還在強(qiáng)化信息在行政系統(tǒng)內(nèi)部逐層上報(bào)方面的努力，上報(bào)并不等于公開，事實(shí)上，層層上報(bào)的制度很多時(shí)候是跟向公眾公開的理念背道而馳的。 我們認(rèn)為必須在相關(guān)條列上加進(jìn)去如何向社會(huì)公眾的條款。
在具體執(zhí)行的過程中，必須保持可以置信的懲罰機(jī)制，否則，一個(gè)制度就容易流于形式。 其實(shí)，我們國家有法不依的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，這多少跟懲罰機(jī)制的可信度有關(guān)系。
2. 信息公開制度，必須建立在信息自由的基礎(chǔ)上。毫無疑問，公共危機(jī)中的信息公開制度，各級(jí)行政系統(tǒng)是基本的義務(wù)主體。但是， 完全依靠行政體系履行信息公開制度，讓行政體系自我監(jiān)督，是一種冒險(xiǎn)。因?yàn)?，行政體系有其運(yùn)行邏輯，有其特殊的共同利益，缺乏外來的監(jiān)督，他們就可能“串謀”。為了防止這種道德風(fēng)險(xiǎn)，公眾必須有一定的方式參與監(jiān)督和制約。而這種方式，主要就是新聞媒體。新聞媒體作為第四公器，作為人民監(jiān)督公共權(quán)力的主要方式，根據(jù)各國的實(shí)踐，有效的約束了政府。在新聞自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)下，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下， 政府部門將很難對(duì)關(guān)于公眾的公眾信息實(shí)行壟斷。新聞自由是公眾知情權(quán)的保障?！八?”就是美國媒體不斷挖料，最終導(dǎo)致 “南丹媒礦透水事件”。我們國家也強(qiáng)調(diào)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，但是至今還沒有一部規(guī)范的新聞自由法，在對(duì)待新聞監(jiān)督的態(tài)度上面，機(jī)會(huì)主義，實(shí)用主義的立場(chǎng)很明顯，在對(duì)自己有利的情況下，會(huì)給予新聞監(jiān)督以一定空間，反之，則對(duì)新聞媒介保有戒心，甚至隨意指責(zé)，比如這次就有官員指責(zé)，“疫情不可怕，可怕的是媒體。”就是廣東一位高官在處理“非典”問題上的名言。 因此如何從制度上保障公民的知情權(quán)，不讓政府系統(tǒng)壟斷信息，加速新聞立法，應(yīng)該盡快擺上議事日程。
3.以信息公開制度為起點(diǎn)，推進(jìn)政治體制改革。前面的文章我們已經(jīng)陸續(xù)提到，知情權(quán)是公眾基本的權(quán)利之一，為了保障這個(gè)基本權(quán)利，我們必須從治理觀念上，從信息公開制度上，從新聞立法上層層推進(jìn)。這些努力都將構(gòu)成政治體制改革的一部分。但是這些僅僅是政治體制改革的起點(diǎn)，只有在秉持公共權(quán)力就是公共服務(wù)的治理理念下，繼續(xù)推進(jìn)深層次的政治體制改革，我們才能建立起一套有效的社會(huì)危機(jī)反應(yīng)機(jī)制。這套機(jī)制不但包含政府部門危機(jī)管理的快速反應(yīng)性、責(zé)任性、透明性和合法性，也必須強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理系統(tǒng)當(dāng)中的參與主體的多元性，可能地吸納各種社會(huì)力量、調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，形成社會(huì)整體的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)。只有這樣，我們才能逐步走向在中共16大提出的政治文明。
轉(zhuǎn)型中的中國面臨著很多不確定性， 一些會(huì)導(dǎo)致公共危機(jī)的可能發(fā)生的事件，比如瘟疫、金融危機(jī)、證券危機(jī)、自然災(zāi)難、社會(huì)矛盾、外部爭(zhēng)端等等正在以巨大的壓力拷問著社會(huì)的綜合反應(yīng)能力。通過薩斯這場(chǎng)危機(jī)暴露出來的很多技術(shù)性層面上問題，比如不健全的危機(jī)預(yù)警機(jī)制，社會(huì)自組織功能匱乏，公共衛(wèi)生保障機(jī)制， 醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)制，政府危機(jī)管理機(jī)制都將隨著我們戰(zhàn)勝薩斯而得到加強(qiáng)；另一方面，通過歷史和現(xiàn)實(shí)的慘痛教訓(xùn)，我們必須痛定思痛，以保障公眾知情權(quán)為起點(diǎn)，促使政府公開信息制度化，并逐步推進(jìn)憲政文明，在有限有效的公共政府的基礎(chǔ)上，提高社會(huì)整體應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，我們才能回答下一次公共危機(jī)的拷問。
由于政治危機(jī)和國家危機(jī)中涉及的公共信息比較復(fù)雜，本文無法對(duì)之進(jìn)行探討。而自然型的公共危機(jī)信息涉及公共利益，公眾有知情權(quán)，因此，除非特別說明，本文探討的是信息公開制度在突發(fā)性自然危機(jī)處理過程中的作用。信息公開制度，簡單的講，就是對(duì)涉及到公共利益的信息，政府必須及時(shí)搜集，分析，準(zhǔn)確，全面的向社會(huì)公布。
信息公開制度的作用，我們可以從兩個(gè)層面來理解，首先是價(jià)值層面的意義。主權(quán)在民或者說一切權(quán)力來自人民的授權(quán)是一個(gè)現(xiàn)代國家基本的政治理念，政府，作為公共權(quán)力的代表，必須在人民的授權(quán)下按法律行政，保障公民的基本權(quán)利。信息知情權(quán)作為公民權(quán)利的核心要素必須得到尊重和保障。隨意剝奪公民的知情權(quán)是政府行為的一種譖越， 必將腐蝕政府本身的合法性。因此，作為現(xiàn)代政治文明的一個(gè)基本特點(diǎn)，世界上大多數(shù)國家都通過立法來規(guī)范政府在信息處置中的權(quán)力，通過制度化的設(shè)計(jì)來保障公民的知情權(quán)。
從功利層面或者說是技術(shù)性層面，我們認(rèn)為信息公開制度是社會(huì)有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的制度前提。我們可以通過薩斯（SARS，中國一般稱為非典型肺炎）這場(chǎng)突發(fā)公共危機(jī)的發(fā)展過程及其處理過程來逐層論證：
1. 信息公開制度，可以讓公眾程度的了解危機(jī)真相，及時(shí)準(zhǔn)備，有效預(yù)防。我們說，不管哪一種危機(jī)，它們的共同特點(diǎn)是可能在極短的時(shí)間內(nèi)大規(guī)模的影響公眾利益，危害公眾健康和生命，帶來社會(huì)災(zāi)難。而社會(huì)公眾的準(zhǔn)備程度和應(yīng)對(duì)機(jī)制（response system） 將是有效降低災(zāi)害的根本因素之一。社會(huì)的這種應(yīng)對(duì)機(jī)制跟危機(jī)本身特點(diǎn)，社會(huì)組織化程度，公眾知識(shí)，政府效率等很多因素有關(guān)，而其中信息暢通顯然是至關(guān)重要的。任何個(gè)人，企業(yè)或者其他組織都依賴各種信息源來進(jìn)行判斷，進(jìn)行反應(yīng)， 沒有信息，無所謂應(yīng)對(duì)。依靠想象，依靠祈禱，是不能對(duì)抗危機(jī)的，危機(jī)到來時(shí)就只能聽天由命。在危機(jī)時(shí)刻，由于政府龐大的網(wǎng)絡(luò)，因此，在信息的收集和分析方面，在信息的質(zhì)量和數(shù)量方面，跟其他組織和個(gè)人比，政府都有天然的優(yōu)勢(shì)。政府公布信息，讓大眾分享這些公共信息，可以減少個(gè)人，企業(yè)收集信息的成本。只有在充分信息基礎(chǔ)上，社會(huì)大眾才能合乎理性的決策。特別在象薩斯這種還沒有有效疫苗,沒有有效藥物而且流行性很強(qiáng)的病毒，公眾主動(dòng)預(yù)防遠(yuǎn)比治療更為重要。在薩斯流行開來，一直到4月20號(hào)，由于官方在處置信息方面的不規(guī)范，公眾普遍缺乏可以信賴的信息，那么公眾作出的行為往往是非理性的。比如，大部分公眾沒有充分的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，沒有采取措施合理規(guī)避，胡里糊涂的就感染上了薩斯病毒，在感染上以后，又胡里糊涂的傳染給了很多密切接觸者。而另外一部分公眾， 同樣由于沒有可以信賴的信息來源，無端的擴(kuò)大危險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致某中恐懼綜合怔。 在2003年2月初，南方一些省份發(fā)生的搶購風(fēng)波---囤積大米，油鹽之類的事情就是公眾非理性行為的極端表現(xiàn)。設(shè)想在如洪水臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害面前，天氣預(yù)報(bào)，災(zāi)情等公眾信息卻被當(dāng)作機(jī)密而不傳達(dá)給公眾，那么所造成的災(zāi)害肯定是成倍增加的。面對(duì)SARS這樣人類認(rèn)知程度極底的，具有更大不確定性的危機(jī)，中國政府在危機(jī)初期不透明的信息處理方式直接導(dǎo)致了疫情的擴(kuò)大和蔓延。 所幸的是，以4月20號(hào)衛(wèi)生部長和北京市長的解職為標(biāo)志，中國政府采取了全新的危機(jī)處理策略，開始直面危機(jī)，定期通報(bào)信息，公開透明的做法贏得了公眾和國際社會(huì)的肯定。 社會(huì)和公眾對(duì)疫情的應(yīng)對(duì)開始回歸理性。
2. 信息公開制度，可以提高公眾對(duì)政府行為的理解和配合，從而提高行政效率。在公共危機(jī)當(dāng)中，政府責(zé)任凸顯，整個(gè)社會(huì)需要在政府為主導(dǎo)的力量下，重新整合形成一個(gè)有效的應(yīng)對(duì)系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)里，政府行政效率是危機(jī)控制的關(guān)鍵性因素，而政府行政效率又跟公眾的配合密切相關(guān)。一個(gè)政策，如果缺乏公眾支持，那么它必然是低效的或者是不可持續(xù)的。在公共危機(jī)面前，政府必須在很短的時(shí)間內(nèi)做出很多牽涉公共利益的決定，很多措施會(huì)帶來痛苦，很多措施勢(shì)會(huì)給局部帶來利益損失；比如政府可能要求公眾配合政府的一些特別處理措施，如隔離，遷移，或者暫時(shí)中止公民的一些權(quán)利等等。如果公眾沒有相關(guān)的信息，他們就不會(huì)理解政府相關(guān)政策的必要性，對(duì)政府行為缺乏一種理性認(rèn)可，甚至?xí)a(chǎn)生某種程度的對(duì)抗。就象在臺(tái)風(fēng)來臨的前夜，政府如果不充分提供臺(tái)風(fēng)信息，卻要求居民集體遷移，那么這種政策的成本就非常高。 在薩斯疫情初期，由于缺乏對(duì)病毒特點(diǎn)，擴(kuò)散渠道等公共知識(shí)，對(duì)隔離原因又交代不詳，在一些地方，發(fā)生公民逃離隔離地帶，拒絕配合疫情檢查的義務(wù)的現(xiàn)象也就不足為奇了。真實(shí)信息可以使公民作出明智、健全的判斷，可以使公眾對(duì)政府行為有一個(gè)合理預(yù)期，避免人為的混亂。信息流通不暢，公眾對(duì)政府的行為就無法預(yù)期， 就容易采取非理性的應(yīng)對(duì)措施，比如在河北就發(fā)生了地方政府挖斷公路，強(qiáng)行驅(qū)趕外地人員的事件。
3. 信息公開制度，可以讓政府行為透明化，約束政府自由裁量權(quán)，抑制各地方政府自行其是的可能性。毋庸諱言，法治觀念在中國還不成熟，系統(tǒng)的危機(jī)處理機(jī)制更是缺失，那么危機(jī)襲來的時(shí)候，地方政府出現(xiàn)某種程度的混亂并不讓人意外，而在薩斯這樣一個(gè)全國性的危機(jī)面前，各級(jí)政府缺乏協(xié)調(diào)，政策措施缺乏一致性也符合邏輯。，在“不惜一切代價(jià)”的口號(hào)下，在既有的官員績效考核制度下，地方政府在執(zhí)行隔離，檢疫，甚至隨意封閉公共場(chǎng)合等方面，顯得有點(diǎn)自行其是，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，讓人莫衷一是。比如，對(duì)于疫情比較高發(fā)地區(qū)來人的隔離上面，有10天的， 有14天的，也有不隔離的。我們認(rèn)為，政府行為的這種“放大”和以前的“縮小”都是對(duì)法治的一種背離和傷害，必須在信息公開的基礎(chǔ)上， 嚴(yán)格按法律辦事，約束政府行為的隨意性，這才是對(duì)法治的一種回歸。 也只有通過公共信息，公民才能對(duì)政府行政作出評(píng)估，政府機(jī)構(gòu)的濫用權(quán)力等腐敗行為才能夠得到根本的、有效的遏制。
信息公開制度，也是政府行政體系內(nèi)部自我監(jiān)督的必須。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)，地方政府，中央政府，包括政府行政體系內(nèi)部各部門的動(dòng)機(jī)，利益并不是完全一致的，政府的不同機(jī)構(gòu)之間也存在這一種利益競(jìng)爭(zhēng)。由于信息不對(duì)稱，地方政府完全可能通過信息的優(yōu)勢(shì)來“敲詐”中央政府。中央政府也需要通過真實(shí)信息來與地方政府博弈。問題是，在現(xiàn)實(shí)制度設(shè)計(jì)上，高層的信息來源主要依靠低層政府的層層上報(bào)。如果沒有完善的信息公開制度，如果行政體系內(nèi)部有操縱信息的空間和經(jīng)驗(yàn)，那么下層行政體系完全可能按他們的偏好扭曲信息通道，導(dǎo)致信息失真，上層或者說中央如何可能作出一個(gè)科學(xué)的決策呢？為了更加清晰論證信息失真的可怕程度， 我們可以作個(gè)簡單的推算： 假設(shè)一個(gè)官僚體系，收集信息和上報(bào)需要經(jīng)過五個(gè)層次，如果每一層次都對(duì)信息做10%的微調(diào)（自由裁量權(quán)），而只按真實(shí)信息的90%上報(bào)，那么信息到達(dá)第二層的時(shí)候是81%，到達(dá)第三層的時(shí)候是72.9%，到達(dá)第四層的時(shí)候是65.619%, 到達(dá)層的時(shí)候， 信息真實(shí)度就只有初始信息的59%;而如果每一個(gè)層次都做20%的調(diào)整，那么按照同樣的推算，到達(dá)層就只有30%的真實(shí)度。 而我們國家現(xiàn)有的行政體系，實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止5個(gè)層次。因此，我們說，如果不把信息公開制度作為一個(gè)基本制度確立下來，而代之以體制內(nèi)部的非透明的規(guī)定來傳達(dá)輸送信息，那么政府上層就無法把握真相，甚至完全被蒙蔽。我們相信， 任何一個(gè)負(fù)責(zé)任的政治家都有妥善處理危機(jī)，提高公共服務(wù)水平的美好的意愿，但是信息不透明，政治家就面臨“英雄無用武之地”的困境，所謂的“秘書現(xiàn)象”就是信息不透明制度的吊詭現(xiàn)象， 秘書們利用信息占有和處置的優(yōu)勢(shì)，對(duì)信息按自己的偏好加以進(jìn)行修飾，進(jìn)行“信息”尋租。信息上面的不透明，信息公布上的彈性事實(shí)上造成了責(zé)權(quán)不清，相互扯皮的官僚主義和嚴(yán)重的腐敗。發(fā)生在廣西的南丹礦難給我們提供了慘痛的教訓(xùn)。 由于信息渠道的不通暢，不透明，當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)礦業(yè)企業(yè)可以在發(fā)生一百多號(hào)人死亡的特大生產(chǎn)事故后，通過行賄收買地方政府官員，使地方政府和直接責(zé)任人沆瀣一氣，試圖掩蓋這個(gè)災(zāi)難。只有在層領(lǐng)導(dǎo)批示后，在新聞媒介的強(qiáng)勢(shì)介入，一個(gè)特大的災(zāi)難，一個(gè)地方政府和企業(yè)相互勾結(jié)，魚肉百姓的當(dāng)代人間慘劇才得以太白。 因此，我們說，只有在嚴(yán)格執(zhí)行信息公開制度，增加透明度， 政府的自我監(jiān)督機(jī)制才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
4.信息公開制度是建立政府公信力的必須。正象良好的信譽(yù)機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石一樣，政府的公信力是政府效率的根本，是社會(huì)穩(wěn)定的前提。市場(chǎng)交易主體缺乏信譽(yù)，交易就不可能發(fā)生，或者交易成本就會(huì)大幅度上升。 沒有公信力的政府，必然沒有效率，社會(huì)容易動(dòng)蕩不安，法治不舉，腐敗橫行，基本秩序的維持依賴暴力機(jī)器，這樣的政府是不可持續(xù)的。由于大躍進(jìn)*等歷史的原因，我們國家政府的公信力遭到過空前的破壞，社會(huì)曾經(jīng)處在崩潰的邊緣。但是經(jīng)過改革開放20多年，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的提高，使我國政府公信力得到提高。政府信譽(yù)跟任何信譽(yù)一樣，建立起來必須通過對(duì)制度的一絲不茍的堅(jiān)首，經(jīng)年累月，才能累積起來。而一次不當(dāng)?shù)牟僮鳎淮螌?duì)公眾的欺騙，就可以使政府信譽(yù)塌方。一個(gè)政治家，即使某次僥幸可以騙公眾，而一旦欺騙的丑性暴露，那么他付出的就是一被子的名譽(yù)。水*后，尼克松總統(tǒng)就一直被人們指責(zé)為騙子總統(tǒng)，他作為總統(tǒng)的政治成績單被人遺忘。 而中國政府在4月20號(hào)以后雖然已經(jīng)及時(shí)的公布了信息，但考,試大網(wǎng)站收集是海外的媒體，國內(nèi)的公眾在某種程度上依然保持質(zhì)疑就是政府之前處置信息缺乏透明度種下的惡果。
5.除了上面論述的幾點(diǎn)理由，我們說，還有一個(gè)很重要的理由是21世紀(jì)的今天，跟任何時(shí)候都不一樣。首先，作為WTO的成員國，我們必須遵守WTO所規(guī)定的成員國政府公布信息的義務(wù)，WTO的法律文件明確規(guī)定了政府在公開信息方面的義務(wù)，并且根據(jù)國民待遇原則，我們的信息公開不但要對(duì)自己的國民，而且要對(duì)外國在華的國民，不能搞信息歧視。
全球化背景為政府嚴(yán)格履行信息公開制度提供了一個(gè)新的視野和框架。 今天的世界，由于交通和咨詢的發(fā)展，時(shí)間和空間的概念大為縮小，地球村的概念表明世界已經(jīng)高度關(guān)聯(lián)?；煦缋碚撝械暮?yīng)形象的描述了地球上任何一個(gè)角落的風(fēng)吹草動(dòng)如何可能影響到這個(gè)系統(tǒng)。從這層意義上來講，任何公共危機(jī)都是全球性危機(jī)。象薩斯病毒，從爆發(fā)到擴(kuò)散，成為一個(gè)全球性的公共衛(wèi)生危機(jī)，只經(jīng)過了短短幾個(gè)月的時(shí)間。全球化的這種視野要求任何一個(gè)組織尤其是政府成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的世界公民。 在基本的制度方面，表現(xiàn)為逐步的同質(zhì)性靠攏，而不在強(qiáng)調(diào)“國情”，“特色”等局部性的概念。 我們既要有自己的規(guī)則，也要尊重世界上通行的規(guī)則，既要尊重自己國家人民的權(quán)利，也要尊重其他國家人民的權(quán)利。在信息公開制度上，建立這種全球性意識(shí)顯得尤其緊迫和重要。 在薩斯的處理階段，由于疫情不透明，導(dǎo)致很多國家不滿，甚至發(fā)出了“隔離中國”的呼聲。 使我國遭受經(jīng)濟(jì)和形象上的多重?fù)p失，在這種重大場(chǎng)合，多反省政府行為規(guī)則與世界通用的規(guī)則的差距比簡單的指責(zé)國際社會(huì)的“陰謀論”要負(fù)責(zé)任的多，要重要的多。中國必須融合到全球化的進(jìn)程中才能真正發(fā)展為一個(gè)負(fù)責(zé)任的地球公民，在信息公開制度等方面我們也必須及早跟世界接軌。
我們經(jīng)常說，依靠科學(xué)，戰(zhàn)爭(zhēng)疫情。而從科學(xué)的角度來講，信息公開，信息共享也是基本的科學(xué)態(tài)度。通過信息共享，集合世界多國科學(xué)家的努力，人類才有可能在跟病毒的戰(zhàn)斗中獲得寶貴的時(shí)間。
通過分析不同國家面對(duì)危機(jī)時(shí)侯的處理模式及其績效，也可以讓我們得出信息公開制度的極端重要性。以新加坡為例，薩斯病毒爆發(fā)以來，政府處理薩斯所有行為幾乎完全透明，政府設(shè)立專門辦公室，專線電話，網(wǎng)站，隨時(shí)提供最新情況，通過多種渠道，公布疫情，公布病源，公布政府已經(jīng)采取的和即將采取的應(yīng)對(duì)措施。這樣，國民對(duì)政府的措施就相當(dāng)理解，認(rèn)可度高，并且積極配合，沒有出現(xiàn)任何大規(guī)模的恐慌行為。在新加坡居住的外國人感到安全，并沒有出現(xiàn)所謂的逃亡現(xiàn)象。同時(shí)，世界衛(wèi)生組織（WHO）也高度評(píng)價(jià)新加坡的應(yīng)對(duì)措施。
我們以上分析論述了信息公開制度的絕對(duì)必要性和在危機(jī)處理過程中的重要性。我們認(rèn)為其實(shí)很多政府官員對(duì)于公開信息所帶來的正面作用并非一無所知，但是在實(shí)際操作中，還有很多制度性因素，很多陳舊的思維習(xí)慣在制約著信息公開和透明的努力。
首先是官員的既有績效考核制度?，F(xiàn)有的績效考核制度把太多的責(zé)任強(qiáng)加給各級(jí)政府。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)治安，環(huán)境保護(hù)，計(jì)劃生育等都成為考核官員的指標(biāo)之一，而升遷又幾乎是現(xiàn)有政治制度的通道和激勵(lì)的主要表現(xiàn)形式，官員的升遷高度依賴政績，那么為了確保政績，官員們就有壓制不利信息的動(dòng)機(jī)，甚至完全掩蓋不利的事實(shí)。 在數(shù)不清的礦難中，在洪水災(zāi)難下，人員傷亡數(shù)目直接就影響災(zāi)難的性質(zhì)，影響官員的業(yè)績考評(píng)。官員們明明知道壓制信息被查出來的可能后果，但只要這種風(fēng)險(xiǎn)的貼現(xiàn)值低于公布真實(shí)信息后所引起的即期負(fù)面效果，那么官員還會(huì)選擇隱瞞信息。對(duì)于這種制度性缺陷，一種可能的選擇是提高隱瞞信息的懲罰措施，使官員撒謊的機(jī)會(huì)成本提高，減少撒謊的概率。
但是，另外一種思路就是改變現(xiàn)有的績效考核制度，這種制度本質(zhì)上建立在政府全能主義的思路上， 即地方官員必須為地方的一些行為負(fù)責(zé)，與這種全面責(zé)任相對(duì)應(yīng)的是地方政府顯著的權(quán)力，這兩者都是落伍的政治理念。 在一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)，我們承認(rèn)政府的特殊作用，但是我們決不能認(rèn)為政府是萬能的，政府也不應(yīng)該是萬能的， 政府必須是有限的。通常情況下，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題留給市場(chǎng)來解決更加有效，把一些小范圍的社會(huì)救助，通過非政府組織，通過自愿型組織來處理，更加合適有效。 政府不能阻止地震的發(fā)生，政府也不能阻止傳染病的發(fā)生，那么把官員的行政責(zé)任跟這些自然災(zāi)害相聯(lián)結(jié)起來，就是毫無道理的?！鞍焉系鄣倪€給上帝，把撒旦的還給撒旦”只有在改變現(xiàn)有不合理的考核制度，政府的功能才能從“全能治理”的角色“公共服務(wù)”的角色轉(zhuǎn)換，只有通過這種轉(zhuǎn)換，政府的行為才可以在一個(gè)合理的平臺(tái)上得到接受監(jiān)督和進(jìn)行績效考核。在“全能主義” 的思路下，政府官員政府譖越了應(yīng)有的角色，壟斷了信息，越權(quán)替普通公民作出決定，而危機(jī)發(fā)展逐步失控的時(shí)候，必然通過加強(qiáng)信息控制來維護(hù)權(quán)威形象。這可以說是不合理制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致的一種惡性循環(huán)。
政府官員封鎖信息還跟一種“官老爺意識(shí)”有關(guān)，這種“官老爺”或者“精英意識(shí)”建立在政府官員比公眾更有理智的狂妄基礎(chǔ)上。這種意識(shí)蔑視公眾的智力，認(rèn)為公眾的教育，判斷都不適宜承擔(dān)真實(shí)，認(rèn)為一旦公眾面對(duì)真實(shí)，將引起恐慌。這種意識(shí)是對(duì)公民人格的嚴(yán)重侵犯，也是對(duì)基本事實(shí)的無知。 從現(xiàn)實(shí)角度來說，經(jīng)過改革開放這么多年，經(jīng)過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮，我們的公眾基本脫離了那種傳統(tǒng)依附意識(shí)，而培育出一種現(xiàn)代的具有自主意識(shí)的個(gè)體人格，他們完全有能力面對(duì)真實(shí)。其次，從價(jià)值角度來說，一個(gè)具有完全民事行為能力的人，應(yīng)該有生活在真實(shí)里的勇氣，這是起碼的人格要求。逃避真實(shí)，靠生活在謊言里從而達(dá)到內(nèi)心的安寧，是可恥的。一個(gè)以公共服務(wù)為基本理念的政府官員，必須對(duì)公眾充滿信任和保持敬畏。
在分析了信息公開制度的意義和駁斥了種種封鎖信息的理由之后，我們?cè)賮矸治鲆幌路怄i信息可能造成的惡劣后果。我們說，不管基于什么理由，基于什么動(dòng)機(jī)，不及時(shí)公布信息，封鎖信息都將造成更大的恐慌。我們有很多邏輯的和經(jīng)驗(yàn)的證據(jù)。
首先，就一個(gè)公共危機(jī)，試圖封鎖信息是不可能的，即便暫時(shí)的封鎖可能得逞，但最終必定會(huì)遭到真相的報(bào)復(fù)。能封鎖住信息并不意味著事實(shí)就不存在。切爾諾倍利核泄露事故，當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)*也試圖封鎖相關(guān)信息，但是很快消息到處流傳，國內(nèi)國際壓力暴漲，*窮于應(yīng)付，最終真相大白的時(shí)候，政府不得不為之付出“利息”，人們對(duì)蘇聯(lián)*的認(rèn)同感消失了，間接的造成了幾年之后的蘇聯(lián)解體。
在信息技術(shù)高度發(fā)展的今天，任何封鎖真相的努力將顯得更加狂妄和無知。事實(shí)上，人們獲得信息的渠道很多，如通過交口相傳，通過互聯(lián)網(wǎng)，通過手機(jī)，短信。除非公布真相，政府任何試圖消除謠言的努力往往是給謠言火上澆油，謠言就會(huì)以更快的速度流行開來。俗語說，“謠言止于智者”，可是在信息缺乏的情況下，相信謠言便自然而然的成為一種理性選擇，任何“智者”都會(huì)成為一個(gè)謠言傳播者。其實(shí)謠言的天敵其實(shí)是真相，政府公布真相，并加以理性引導(dǎo)，謠言就自動(dòng)失去了市場(chǎng)。 誠實(shí)是的政策，任何試圖欺騙公眾來緩解危機(jī)的作法其實(shí)是以政府的公信力做一場(chǎng)必然失敗的賭局。賭局破產(chǎn)后，政府的公信力也成為犧牲品，社會(huì)的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈，矛盾在壓縮下積聚起更大的能量，使非對(duì)抗性矛盾轉(zhuǎn)化為對(duì)抗性矛盾；使本來是一場(chǎng)自然性的公共危機(jī)演變?yōu)樯鐣?huì)危機(jī)，甚至政治危機(jī)，使局部危機(jī)轉(zhuǎn)化為一場(chǎng)全國，甚至全球性危機(jī)，使單層面的危機(jī)轉(zhuǎn)化為多重危機(jī)！這就是天災(zāi)向人禍的演變。
對(duì)于這種封鎖信息造成的危機(jī)擴(kuò)大效應(yīng)，歷史留給我們太多的慘痛教訓(xùn)。比如，我們知道，在三年自然災(zāi)害期間，由于強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)，部分地區(qū)的糧食危機(jī)被人為確認(rèn)為階級(jí)敵人的破壞，在當(dāng)時(shí)的高壓制度下，地方官員精心隱瞞饑荒事實(shí)，用暴力壓制不同意見，結(jié)果中央高層也完全處在信息屏蔽狀態(tài)，作出了一系列錯(cuò)誤的決策。一邊倉庫里的糧食開始腐爛，另外一邊不少人活活餓死。 “信陽事件”就是這方面的典型---當(dāng)然這個(gè)事件有更深的制度背景，但是信息封鎖確是當(dāng)時(shí)落后制度可能持續(xù)的重要原因。
在某些狀態(tài)下， 及時(shí)的信息公開的卻造成了社會(huì)恐慌，這就象我們無法徹底消除公共危機(jī)一樣，任何人或者任何機(jī)構(gòu)都無法消除社會(huì)恐慌。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，不能因?yàn)榭赡軒砜只哦怄i信息，而是不惜重視真相公布后可能帶來的恐慌。這種恐慌，一方面跟長期信息封鎖，人們承受風(fēng)險(xiǎn)考試,大網(wǎng)站收集的心理準(zhǔn)備和鍛煉長期缺乏有關(guān)，另外一方面，也跟整個(gè)社會(huì)泛政治化，公共權(quán)力長期壓縮社會(huì)空間導(dǎo)致公民人格發(fā)育不全有關(guān)。因此，我們說，政府需要一套系統(tǒng)化的思維政府定期公布真實(shí)信息，擠壓謠言空間，引導(dǎo)公眾理性面對(duì)；同時(shí)就可能出現(xiàn)的恐慌表現(xiàn)如搶購，大逃離等公眾連鎖反應(yīng)制定出有效的應(yīng)對(duì)計(jì)劃，未雨綢繆，用行動(dòng)來消解公眾的恐慌，用事實(shí)來改變公眾的預(yù)期。 這是政府的基本職能之一。當(dāng)政府試圖用封鎖信息來抑制恐慌，這既是政府對(duì)公眾知情權(quán)的侵犯，也是對(duì)政府消除社會(huì)恐慌這種基本職能的背離。
信息公開制度的意義其實(shí)不必贅敘，作為現(xiàn)代政治文明的一個(gè)基本制度，世界上大多數(shù)國家都通過立法來保證信息公開制度的嚴(yán)格執(zhí)行，那么如何在我們現(xiàn)有的政治制度條件下，能確保信息公開制度得到嚴(yán)格執(zhí)行呢？ 我們有如下建議:
1.走法治渠道，建立規(guī)范的信息公開制度。法治是我們的基本政治取向， 也是我國政治體制改革的方向。痛定思痛，我們必須在法治的基礎(chǔ)上強(qiáng)化信息公開制度，確保從制度上作為政府危機(jī)管理體系的一個(gè)重要組成部分。在這方面，我們已有一些基礎(chǔ)，如國務(wù)院1989年生效的《傳染病防治法》對(duì)于疫情報(bào)告以及公布制度以及隱瞞、謊報(bào)疫情行為的處罰作出了規(guī)定，最近國務(wù)院推出的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對(duì)于相關(guān)責(zé)任以及處罰都作出了明顯的補(bǔ)充和強(qiáng)化規(guī)定。例如，建立針對(duì)公共危機(jī)的信息發(fā)布制度，信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確和全面。 但是，現(xiàn)有的規(guī)定主要還在強(qiáng)化信息在行政系統(tǒng)內(nèi)部逐層上報(bào)方面的努力，上報(bào)并不等于公開，事實(shí)上，層層上報(bào)的制度很多時(shí)候是跟向公眾公開的理念背道而馳的。 我們認(rèn)為必須在相關(guān)條列上加進(jìn)去如何向社會(huì)公眾的條款。
在具體執(zhí)行的過程中，必須保持可以置信的懲罰機(jī)制，否則，一個(gè)制度就容易流于形式。 其實(shí)，我們國家有法不依的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，這多少跟懲罰機(jī)制的可信度有關(guān)系。
2. 信息公開制度，必須建立在信息自由的基礎(chǔ)上。毫無疑問，公共危機(jī)中的信息公開制度，各級(jí)行政系統(tǒng)是基本的義務(wù)主體。但是， 完全依靠行政體系履行信息公開制度，讓行政體系自我監(jiān)督，是一種冒險(xiǎn)。因?yàn)?，行政體系有其運(yùn)行邏輯，有其特殊的共同利益，缺乏外來的監(jiān)督，他們就可能“串謀”。為了防止這種道德風(fēng)險(xiǎn)，公眾必須有一定的方式參與監(jiān)督和制約。而這種方式，主要就是新聞媒體。新聞媒體作為第四公器，作為人民監(jiān)督公共權(quán)力的主要方式，根據(jù)各國的實(shí)踐，有效的約束了政府。在新聞自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)下，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下， 政府部門將很難對(duì)關(guān)于公眾的公眾信息實(shí)行壟斷。新聞自由是公眾知情權(quán)的保障?！八?”就是美國媒體不斷挖料，最終導(dǎo)致 “南丹媒礦透水事件”。我們國家也強(qiáng)調(diào)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，但是至今還沒有一部規(guī)范的新聞自由法，在對(duì)待新聞監(jiān)督的態(tài)度上面，機(jī)會(huì)主義，實(shí)用主義的立場(chǎng)很明顯，在對(duì)自己有利的情況下，會(huì)給予新聞監(jiān)督以一定空間，反之，則對(duì)新聞媒介保有戒心，甚至隨意指責(zé)，比如這次就有官員指責(zé)，“疫情不可怕，可怕的是媒體。”就是廣東一位高官在處理“非典”問題上的名言。 因此如何從制度上保障公民的知情權(quán)，不讓政府系統(tǒng)壟斷信息，加速新聞立法，應(yīng)該盡快擺上議事日程。
3.以信息公開制度為起點(diǎn)，推進(jìn)政治體制改革。前面的文章我們已經(jīng)陸續(xù)提到，知情權(quán)是公眾基本的權(quán)利之一，為了保障這個(gè)基本權(quán)利，我們必須從治理觀念上，從信息公開制度上，從新聞立法上層層推進(jìn)。這些努力都將構(gòu)成政治體制改革的一部分。但是這些僅僅是政治體制改革的起點(diǎn)，只有在秉持公共權(quán)力就是公共服務(wù)的治理理念下，繼續(xù)推進(jìn)深層次的政治體制改革，我們才能建立起一套有效的社會(huì)危機(jī)反應(yīng)機(jī)制。這套機(jī)制不但包含政府部門危機(jī)管理的快速反應(yīng)性、責(zé)任性、透明性和合法性，也必須強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理系統(tǒng)當(dāng)中的參與主體的多元性，可能地吸納各種社會(huì)力量、調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，形成社會(huì)整體的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)。只有這樣，我們才能逐步走向在中共16大提出的政治文明。
轉(zhuǎn)型中的中國面臨著很多不確定性， 一些會(huì)導(dǎo)致公共危機(jī)的可能發(fā)生的事件，比如瘟疫、金融危機(jī)、證券危機(jī)、自然災(zāi)難、社會(huì)矛盾、外部爭(zhēng)端等等正在以巨大的壓力拷問著社會(huì)的綜合反應(yīng)能力。通過薩斯這場(chǎng)危機(jī)暴露出來的很多技術(shù)性層面上問題，比如不健全的危機(jī)預(yù)警機(jī)制，社會(huì)自組織功能匱乏，公共衛(wèi)生保障機(jī)制， 醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)制，政府危機(jī)管理機(jī)制都將隨著我們戰(zhàn)勝薩斯而得到加強(qiáng)；另一方面，通過歷史和現(xiàn)實(shí)的慘痛教訓(xùn)，我們必須痛定思痛，以保障公眾知情權(quán)為起點(diǎn)，促使政府公開信息制度化，并逐步推進(jìn)憲政文明，在有限有效的公共政府的基礎(chǔ)上，提高社會(huì)整體應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，我們才能回答下一次公共危機(jī)的拷問。