“這是中國土地管理和調(diào)控政策的又一次重大調(diào)整”，對(duì)剛出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（簡稱《通知》），國土資源部政策法規(guī)司甘藏春司長如此評(píng)價(jià)，他也是《通知》主要的起草人之一。
針對(duì)歷經(jīng)三年治理整頓和接連的調(diào)控政策土地閘門依然失守、違法違規(guī)用地現(xiàn)象仍大量存在而出臺(tái)的《通知》，是2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的完善和發(fā)展，八條意見具體、有針對(duì)性地聚焦當(dāng)前土地管理和調(diào)控的突出問題，具有很強(qiáng)的可操作性。
“《通知》的出臺(tái)，表明中國土地管理正面臨空前嚴(yán)峻的形勢(shì)，而管理制度也進(jìn)入到更加嚴(yán)格的層面，”中國土地勘測(cè)規(guī)劃院地價(jià)所鄒曉云所長認(rèn)為，“至于廣受關(guān)注的工業(yè)地價(jià)上漲問題，只是其原來低于成本價(jià)格的一個(gè)恢復(fù)過程，并不會(huì)傳遞到經(jīng)營性用地如房地產(chǎn)開發(fā)上。”
各行業(yè)提出的用地總需求 已超過國土面積
今年8月底上報(bào)國務(wù)院的新一輪全國土地利用總體規(guī)劃綱要修編，并未如先前預(yù)期的那樣迅速通過審批。這份備受各方關(guān)注的修編，事實(shí)上報(bào)送國務(wù)院的時(shí)間已經(jīng)晚于預(yù)期兩個(gè)月。
談及“遲到”的原因，國土資源部規(guī)劃司司長胡存智說，各行各業(yè)都謀求自身加強(qiáng)發(fā)展，最直接的體現(xiàn)就是多要地，根據(jù)國土資源部掌握的各行各業(yè)提出來的用地需要，甚至超過了我們的國土面積。
對(duì)規(guī)劃用地的爭奪只是當(dāng)前用地矛盾的先期體現(xiàn)，在實(shí)際工作中，土地“閘門”失守的現(xiàn)象愈演愈烈。根據(jù)國土資源部對(duì)2004年10月至2005年5月部分城市衛(wèi)星照片執(zhí)法檢查情況統(tǒng)計(jì)顯示，違法用地占新增建設(shè)用地宗數(shù)、面積的比例分別達(dá)到61%和50%，有的地方甚至高達(dá)80%。
“從今年年初摸底情況看，這一勢(shì)頭還在上升，”國土資源部相關(guān)人員表示，濫占耕地現(xiàn)象凸現(xiàn)，“以租代征”或以“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)”為名，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，在規(guī)劃計(jì)劃之外擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模；競(jìng)相壓低地價(jià)甚至以零地價(jià)出讓工業(yè)用地，造成工業(yè)用地過度擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)。
濫占亂用的背后，是一些地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)增長速度，片面依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，不顧資源支撐條件和環(huán)境承載能力，用行政力量推動(dòng)投資增長，競(jìng)相“大上項(xiàng)目、上大項(xiàng)目”。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，上半年全國有8個(gè)?。▍^(qū)、市）新開工項(xiàng)目計(jì)劃總投資增幅超過50%，地方投資成為推動(dòng)新一輪投資擴(kuò)張的主導(dǎo)力量。
受此影響，自2003年以來，針對(duì)一些地方出現(xiàn)的投資過熱、產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列調(diào)控措施，但并未收到顯著成效。今年上半年，全國的固定資產(chǎn)投資增長一直在近乎30%的高位徘徊，二季度的GDP增長更是高達(dá)11.3%，創(chuàng)了1996年以來季度增幅新高，直到8月，城市固定資產(chǎn)投資增幅同比才回落至21.5%。
從耕地保有量看，我國現(xiàn)有耕地面積為18.31億畝，而國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要確定的未來5年耕地底線是18億畝。這意味著，未來5年可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的耕地最多只有3100萬畝。而在“十五”期間，這僅僅是有的年份一年的耕地減少量。
正是基于如此的嚴(yán)峻形勢(shì)，溫家寶總理于6月15日作出重要批示，強(qiáng)調(diào)“必須迅即采取有力措施從根本上解決。否則，不僅影響當(dāng)前宏觀調(diào)控，而且危及民族生存和國家長遠(yuǎn)利益”。相關(guān)部門在認(rèn)真研究、調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了《通知》。7月24日，胡錦濤總書記主持召開中央政治局會(huì)議研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，明確了加強(qiáng)土地調(diào)控的原則和措施。翌日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院第145次常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過了《通知》。
“這是繼2004年10月《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，2006年《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》之后，中國土地管理和調(diào)控政策的又一次重大調(diào)整?！备什卮赫f。
遏制工業(yè)用地 低價(jià)甚至零地價(jià)惡性競(jìng)爭
當(dāng)前土地管理問題的根源在于利益驅(qū)動(dòng)。《通知》的核心在于從機(jī)制入手對(duì)土地收益進(jìn)行調(diào)整，重在建立起一種更為科學(xué)的利益分配機(jī)制。國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，《通知》共8條內(nèi)容，其中直接與經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)的就有5條。
關(guān)注的是關(guān)于“將社會(huì)保障費(fèi)用納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，以及提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)”等政策措施，因?yàn)檫@些措施的實(shí)施，將在一定程度上影響地價(jià)的構(gòu)成和水平。
國土資源部土地利用司負(fù)責(zé)人表示，從當(dāng)前地價(jià)構(gòu)成看，取得成本（征地補(bǔ)償安置和拆遷費(fèi)用）、開發(fā)成本（幾通一平費(fèi)用）和政府收益（相關(guān)稅費(fèi)和土地純收益），大體各占1/3，其中被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)明顯偏低。從一些試點(diǎn)城市的測(cè)算看，政策調(diào)整后，征地補(bǔ)償安置費(fèi)大體要提高1倍，地方政府獲取的土地出讓純收益在地價(jià)中的比重將有所下降。具體到對(duì)地價(jià)水平的影響，鄒曉云表示，工業(yè)用地的出讓價(jià)格大約會(huì)上漲40%至60%，但這只是其原來低于成本價(jià)格出讓的一個(gè)恢復(fù)過程，因?yàn)樵谶@之前，工業(yè)用地出讓是按基準(zhǔn)地價(jià)的70%確定的，在執(zhí)行過程中，各地的實(shí)際出讓價(jià)甚至更低。從試點(diǎn)城市的實(shí)際情況看，地價(jià)上漲的幅度是可以承受的。
對(duì)一段時(shí)間備受關(guān)注的商品房開發(fā)用地價(jià)格會(huì)否上漲的問題，鄒曉云指出，商品房開發(fā)用地和工業(yè)用地，屬于不同用途的用地，不能相互變更，所以工業(yè)用地的價(jià)格上漲不會(huì)傳遞到商品房開發(fā)用地。另外，目前工業(yè)用地的供應(yīng)狀況是供遠(yuǎn)遠(yuǎn)過于求，沒有稀缺性，不會(huì)導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格脫離成本大幅上漲。鄒曉云所在的中國土地勘測(cè)規(guī)劃院地價(jià)所，是參與制定新的工業(yè)用地價(jià)格體系的主要技術(shù)單位之一。
除了遏止工業(yè)用地的低價(jià)甚至零地價(jià)惡性競(jìng)爭外，《通知》中與調(diào)整利益分配機(jī)制相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策還包括：
——規(guī)范土地出讓收入的征收管理。即全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實(shí)行“收支兩條線”管理，而不僅僅是土地出讓金部分。土地出讓金是政府出讓土地使用權(quán)所取得的土地純收益，一般只占土地出讓總價(jià)款的25%左右。
——調(diào)節(jié)土地出讓收入的分配。從當(dāng)前土地出讓收入的整體情況看，去年土地出讓收入5800多億元，中央財(cái)政收入是3.16萬億元，地方財(cái)政收入2.656萬億元。盡管由于統(tǒng)計(jì)口徑的差異，這些數(shù)字不可比較，但總的可以看出，出讓金對(duì)于財(cái)政收入特別是各級(jí)地方財(cái)政收入而言，是一筆不小的收入?！锻ㄖ芬?guī)定了諸如保證農(nóng)民征地補(bǔ)償足額到位，保證被征地農(nóng)民生活水平不降低，保證農(nóng)民的生活保障費(fèi)用得到落實(shí)等內(nèi)容，充分體現(xiàn)了“土地收入向三農(nóng)傾斜”的指導(dǎo)思想。
——加大建設(shè)用地的保有成本，提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)。從目前情況看，城鎮(zhèn)建設(shè)用地一旦取得后，各種稅費(fèi)過低，從而導(dǎo)致多占少用、粗放利用、閑置浪費(fèi)土地現(xiàn)象突出，這不符合節(jié)約集約利用土地的要求。
——提高新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，目前實(shí)際征收標(biāo)準(zhǔn)和出讓土地純收益之間還有相當(dāng)大的差距。
在甘藏春看來，核心是要調(diào)整中央和地方的利益分配關(guān)系，逐步減少地方政府盲目擴(kuò)張用地中的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。除了經(jīng)濟(jì)手段，保護(hù)耕地還離不開行政手段。甘藏春強(qiáng)調(diào)，行政手段集中體現(xiàn)在完善責(zé)任制度上，《通知》在完善責(zé)任制度上有四個(gè)突破：
一是對(duì)直接責(zé)任人員實(shí)行問責(zé)制?！锻ㄖ访鞔_了三種需要追究政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的情形：一是對(duì)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴(yán)重后果的；二是對(duì)土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的；三是對(duì)土地違法違規(guī)問題隱瞞不報(bào)、壓案不查的。專家們認(rèn)為，此舉將會(huì)起到很大的威懾作用。
二是明確考核依據(jù)。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和相關(guān)稅收，都將與實(shí)際用地掛鉤，這將成為比較剛性的規(guī)定。
三是補(bǔ)充了責(zé)任內(nèi)容。對(duì)違反國家調(diào)控政策的，要給予處分。
四是對(duì)土地利用特別是土地計(jì)劃的管理方式進(jìn)行了調(diào)整。過去計(jì)劃側(cè)重于資源保護(hù)，調(diào)整后更側(cè)重管理的是新增建設(shè)用地指標(biāo)，也更體現(xiàn)了宏觀調(diào)控的思路。
針對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定很嚴(yán)格，但總體上執(zhí)行力度不夠，有時(shí)甚至出現(xiàn)法不責(zé)眾的情形，甘藏春強(qiáng)調(diào)，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)法律的懲戒作用，必要時(shí)可以建立案件查處的協(xié)調(diào)機(jī)制。
利益機(jī)制調(diào)整 代表未來土地管理改革新方向
“目前一些地方正在觀望，等待相關(guān)配套政策的出臺(tái)，一些地方則趁細(xì)則未出臺(tái)之際，加緊囤地?！编u曉云告訴記者。
鄒曉云表示，這是行政手段必然會(huì)出現(xiàn)的問題。盡管有時(shí)行政手段會(huì)收到立竿見影的效果，但任何行政手段都不可能解決所有問題，有時(shí)解決了眼前的突出問題，又會(huì)產(chǎn)生別的問題。
除了防止“按下葫蘆起來瓢”外，鄒曉云認(rèn)為，行政手段的效率能夠延續(xù)多久也是一個(gè)問題，而且，《通知》僅僅是國務(wù)院下發(fā)的文件，它并沒有帶來既有法律框架的改變，其效率也會(huì)大打折扣。在他看來，在解決了眼前的突出矛盾之后，征地制度改革、省以下的財(cái)稅體制改革等深層次的問題應(yīng)提上議事日程。
盡管認(rèn)為對(duì)我國目前政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式而言，行政手段的應(yīng)用，必不可少，在我國各類企業(yè)的自我約束機(jī)制還沒有真正形成的情況下，可能還會(huì)延續(xù)，但甘藏春并不諱言，由于這次文件起草的時(shí)間緊，針對(duì)性強(qiáng)，有些措施還只是過渡性的。
但當(dāng)前采取的加強(qiáng)土地調(diào)控措施所體現(xiàn)的政策思想，代表了未來土地管理改革的方向，甘藏春表示，比如說，注重利益機(jī)制調(diào)整，當(dāng)然這種調(diào)整取決于各方面利益的平衡和中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度，是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程。包括法律的完善，行政手段的運(yùn)用等等，都有一個(gè)過程。
對(duì)下一步需要研究的問題，甘藏春指出，在《通知》起草過程中，各有關(guān)部門還形成了一些進(jìn)一步深化改革、完善土地調(diào)控體系的思路。包括進(jìn)一步提高被征地農(nóng)民的保障水平；新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)就地全額繳入中央國庫，由中央財(cái)政以基本農(nóng)田保護(hù)面積為基數(shù)返還給地方，并向中西部地區(qū)傾斜，專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開發(fā)，以及直接補(bǔ)貼承包經(jīng)營基本農(nóng)田的農(nóng)戶；按照減少審批環(huán)節(jié)、強(qiáng)化監(jiān)管的要求，進(jìn)一步改革土地審批制度等。
這些思路符合土地管理制度改革和完善土地調(diào)控體系的方向，但由于涉及到有關(guān)法律的修改問題，為保證政策措施的及時(shí)出臺(tái)，《通知》對(duì)此未作具體規(guī)定。
針對(duì)歷經(jīng)三年治理整頓和接連的調(diào)控政策土地閘門依然失守、違法違規(guī)用地現(xiàn)象仍大量存在而出臺(tái)的《通知》，是2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的完善和發(fā)展，八條意見具體、有針對(duì)性地聚焦當(dāng)前土地管理和調(diào)控的突出問題，具有很強(qiáng)的可操作性。
“《通知》的出臺(tái)，表明中國土地管理正面臨空前嚴(yán)峻的形勢(shì)，而管理制度也進(jìn)入到更加嚴(yán)格的層面，”中國土地勘測(cè)規(guī)劃院地價(jià)所鄒曉云所長認(rèn)為，“至于廣受關(guān)注的工業(yè)地價(jià)上漲問題，只是其原來低于成本價(jià)格的一個(gè)恢復(fù)過程，并不會(huì)傳遞到經(jīng)營性用地如房地產(chǎn)開發(fā)上。”
各行業(yè)提出的用地總需求 已超過國土面積
今年8月底上報(bào)國務(wù)院的新一輪全國土地利用總體規(guī)劃綱要修編，并未如先前預(yù)期的那樣迅速通過審批。這份備受各方關(guān)注的修編，事實(shí)上報(bào)送國務(wù)院的時(shí)間已經(jīng)晚于預(yù)期兩個(gè)月。
談及“遲到”的原因，國土資源部規(guī)劃司司長胡存智說，各行各業(yè)都謀求自身加強(qiáng)發(fā)展，最直接的體現(xiàn)就是多要地，根據(jù)國土資源部掌握的各行各業(yè)提出來的用地需要，甚至超過了我們的國土面積。
對(duì)規(guī)劃用地的爭奪只是當(dāng)前用地矛盾的先期體現(xiàn)，在實(shí)際工作中，土地“閘門”失守的現(xiàn)象愈演愈烈。根據(jù)國土資源部對(duì)2004年10月至2005年5月部分城市衛(wèi)星照片執(zhí)法檢查情況統(tǒng)計(jì)顯示，違法用地占新增建設(shè)用地宗數(shù)、面積的比例分別達(dá)到61%和50%，有的地方甚至高達(dá)80%。
“從今年年初摸底情況看，這一勢(shì)頭還在上升，”國土資源部相關(guān)人員表示，濫占耕地現(xiàn)象凸現(xiàn)，“以租代征”或以“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)”為名，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，在規(guī)劃計(jì)劃之外擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模；競(jìng)相壓低地價(jià)甚至以零地價(jià)出讓工業(yè)用地，造成工業(yè)用地過度擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)。
濫占亂用的背后，是一些地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)增長速度，片面依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，不顧資源支撐條件和環(huán)境承載能力，用行政力量推動(dòng)投資增長，競(jìng)相“大上項(xiàng)目、上大項(xiàng)目”。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，上半年全國有8個(gè)?。▍^(qū)、市）新開工項(xiàng)目計(jì)劃總投資增幅超過50%，地方投資成為推動(dòng)新一輪投資擴(kuò)張的主導(dǎo)力量。
受此影響，自2003年以來，針對(duì)一些地方出現(xiàn)的投資過熱、產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列調(diào)控措施，但并未收到顯著成效。今年上半年，全國的固定資產(chǎn)投資增長一直在近乎30%的高位徘徊，二季度的GDP增長更是高達(dá)11.3%，創(chuàng)了1996年以來季度增幅新高，直到8月，城市固定資產(chǎn)投資增幅同比才回落至21.5%。
從耕地保有量看，我國現(xiàn)有耕地面積為18.31億畝，而國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要確定的未來5年耕地底線是18億畝。這意味著，未來5年可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的耕地最多只有3100萬畝。而在“十五”期間，這僅僅是有的年份一年的耕地減少量。
正是基于如此的嚴(yán)峻形勢(shì)，溫家寶總理于6月15日作出重要批示，強(qiáng)調(diào)“必須迅即采取有力措施從根本上解決。否則，不僅影響當(dāng)前宏觀調(diào)控，而且危及民族生存和國家長遠(yuǎn)利益”。相關(guān)部門在認(rèn)真研究、調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了《通知》。7月24日，胡錦濤總書記主持召開中央政治局會(huì)議研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，明確了加強(qiáng)土地調(diào)控的原則和措施。翌日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院第145次常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過了《通知》。
“這是繼2004年10月《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，2006年《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》之后，中國土地管理和調(diào)控政策的又一次重大調(diào)整?！备什卮赫f。
遏制工業(yè)用地 低價(jià)甚至零地價(jià)惡性競(jìng)爭
當(dāng)前土地管理問題的根源在于利益驅(qū)動(dòng)。《通知》的核心在于從機(jī)制入手對(duì)土地收益進(jìn)行調(diào)整，重在建立起一種更為科學(xué)的利益分配機(jī)制。國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，《通知》共8條內(nèi)容，其中直接與經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)的就有5條。
關(guān)注的是關(guān)于“將社會(huì)保障費(fèi)用納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，以及提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)”等政策措施，因?yàn)檫@些措施的實(shí)施，將在一定程度上影響地價(jià)的構(gòu)成和水平。
國土資源部土地利用司負(fù)責(zé)人表示，從當(dāng)前地價(jià)構(gòu)成看，取得成本（征地補(bǔ)償安置和拆遷費(fèi)用）、開發(fā)成本（幾通一平費(fèi)用）和政府收益（相關(guān)稅費(fèi)和土地純收益），大體各占1/3，其中被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)明顯偏低。從一些試點(diǎn)城市的測(cè)算看，政策調(diào)整后，征地補(bǔ)償安置費(fèi)大體要提高1倍，地方政府獲取的土地出讓純收益在地價(jià)中的比重將有所下降。具體到對(duì)地價(jià)水平的影響，鄒曉云表示，工業(yè)用地的出讓價(jià)格大約會(huì)上漲40%至60%，但這只是其原來低于成本價(jià)格出讓的一個(gè)恢復(fù)過程，因?yàn)樵谶@之前，工業(yè)用地出讓是按基準(zhǔn)地價(jià)的70%確定的，在執(zhí)行過程中，各地的實(shí)際出讓價(jià)甚至更低。從試點(diǎn)城市的實(shí)際情況看，地價(jià)上漲的幅度是可以承受的。
對(duì)一段時(shí)間備受關(guān)注的商品房開發(fā)用地價(jià)格會(huì)否上漲的問題，鄒曉云指出，商品房開發(fā)用地和工業(yè)用地，屬于不同用途的用地，不能相互變更，所以工業(yè)用地的價(jià)格上漲不會(huì)傳遞到商品房開發(fā)用地。另外，目前工業(yè)用地的供應(yīng)狀況是供遠(yuǎn)遠(yuǎn)過于求，沒有稀缺性，不會(huì)導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格脫離成本大幅上漲。鄒曉云所在的中國土地勘測(cè)規(guī)劃院地價(jià)所，是參與制定新的工業(yè)用地價(jià)格體系的主要技術(shù)單位之一。
除了遏止工業(yè)用地的低價(jià)甚至零地價(jià)惡性競(jìng)爭外，《通知》中與調(diào)整利益分配機(jī)制相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策還包括：
——規(guī)范土地出讓收入的征收管理。即全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實(shí)行“收支兩條線”管理，而不僅僅是土地出讓金部分。土地出讓金是政府出讓土地使用權(quán)所取得的土地純收益，一般只占土地出讓總價(jià)款的25%左右。
——調(diào)節(jié)土地出讓收入的分配。從當(dāng)前土地出讓收入的整體情況看，去年土地出讓收入5800多億元，中央財(cái)政收入是3.16萬億元，地方財(cái)政收入2.656萬億元。盡管由于統(tǒng)計(jì)口徑的差異，這些數(shù)字不可比較，但總的可以看出，出讓金對(duì)于財(cái)政收入特別是各級(jí)地方財(cái)政收入而言，是一筆不小的收入?！锻ㄖ芬?guī)定了諸如保證農(nóng)民征地補(bǔ)償足額到位，保證被征地農(nóng)民生活水平不降低，保證農(nóng)民的生活保障費(fèi)用得到落實(shí)等內(nèi)容，充分體現(xiàn)了“土地收入向三農(nóng)傾斜”的指導(dǎo)思想。
——加大建設(shè)用地的保有成本，提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)。從目前情況看，城鎮(zhèn)建設(shè)用地一旦取得后，各種稅費(fèi)過低，從而導(dǎo)致多占少用、粗放利用、閑置浪費(fèi)土地現(xiàn)象突出，這不符合節(jié)約集約利用土地的要求。
——提高新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，目前實(shí)際征收標(biāo)準(zhǔn)和出讓土地純收益之間還有相當(dāng)大的差距。
在甘藏春看來，核心是要調(diào)整中央和地方的利益分配關(guān)系，逐步減少地方政府盲目擴(kuò)張用地中的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。除了經(jīng)濟(jì)手段，保護(hù)耕地還離不開行政手段。甘藏春強(qiáng)調(diào)，行政手段集中體現(xiàn)在完善責(zé)任制度上，《通知》在完善責(zé)任制度上有四個(gè)突破：
一是對(duì)直接責(zé)任人員實(shí)行問責(zé)制?！锻ㄖ访鞔_了三種需要追究政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的情形：一是對(duì)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴(yán)重后果的；二是對(duì)土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的；三是對(duì)土地違法違規(guī)問題隱瞞不報(bào)、壓案不查的。專家們認(rèn)為，此舉將會(huì)起到很大的威懾作用。
二是明確考核依據(jù)。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和相關(guān)稅收，都將與實(shí)際用地掛鉤，這將成為比較剛性的規(guī)定。
三是補(bǔ)充了責(zé)任內(nèi)容。對(duì)違反國家調(diào)控政策的，要給予處分。
四是對(duì)土地利用特別是土地計(jì)劃的管理方式進(jìn)行了調(diào)整。過去計(jì)劃側(cè)重于資源保護(hù)，調(diào)整后更側(cè)重管理的是新增建設(shè)用地指標(biāo)，也更體現(xiàn)了宏觀調(diào)控的思路。
針對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定很嚴(yán)格，但總體上執(zhí)行力度不夠，有時(shí)甚至出現(xiàn)法不責(zé)眾的情形，甘藏春強(qiáng)調(diào)，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)法律的懲戒作用，必要時(shí)可以建立案件查處的協(xié)調(diào)機(jī)制。
利益機(jī)制調(diào)整 代表未來土地管理改革新方向
“目前一些地方正在觀望，等待相關(guān)配套政策的出臺(tái)，一些地方則趁細(xì)則未出臺(tái)之際，加緊囤地?！编u曉云告訴記者。
鄒曉云表示，這是行政手段必然會(huì)出現(xiàn)的問題。盡管有時(shí)行政手段會(huì)收到立竿見影的效果，但任何行政手段都不可能解決所有問題，有時(shí)解決了眼前的突出問題，又會(huì)產(chǎn)生別的問題。
除了防止“按下葫蘆起來瓢”外，鄒曉云認(rèn)為，行政手段的效率能夠延續(xù)多久也是一個(gè)問題，而且，《通知》僅僅是國務(wù)院下發(fā)的文件，它并沒有帶來既有法律框架的改變，其效率也會(huì)大打折扣。在他看來，在解決了眼前的突出矛盾之后，征地制度改革、省以下的財(cái)稅體制改革等深層次的問題應(yīng)提上議事日程。
盡管認(rèn)為對(duì)我國目前政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式而言，行政手段的應(yīng)用，必不可少，在我國各類企業(yè)的自我約束機(jī)制還沒有真正形成的情況下，可能還會(huì)延續(xù)，但甘藏春并不諱言，由于這次文件起草的時(shí)間緊，針對(duì)性強(qiáng)，有些措施還只是過渡性的。
但當(dāng)前采取的加強(qiáng)土地調(diào)控措施所體現(xiàn)的政策思想，代表了未來土地管理改革的方向，甘藏春表示，比如說，注重利益機(jī)制調(diào)整，當(dāng)然這種調(diào)整取決于各方面利益的平衡和中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度，是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程。包括法律的完善，行政手段的運(yùn)用等等，都有一個(gè)過程。
對(duì)下一步需要研究的問題，甘藏春指出，在《通知》起草過程中，各有關(guān)部門還形成了一些進(jìn)一步深化改革、完善土地調(diào)控體系的思路。包括進(jìn)一步提高被征地農(nóng)民的保障水平；新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)就地全額繳入中央國庫，由中央財(cái)政以基本農(nóng)田保護(hù)面積為基數(shù)返還給地方，并向中西部地區(qū)傾斜，專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開發(fā)，以及直接補(bǔ)貼承包經(jīng)營基本農(nóng)田的農(nóng)戶；按照減少審批環(huán)節(jié)、強(qiáng)化監(jiān)管的要求，進(jìn)一步改革土地審批制度等。
這些思路符合土地管理制度改革和完善土地調(diào)控體系的方向，但由于涉及到有關(guān)法律的修改問題，為保證政策措施的及時(shí)出臺(tái)，《通知》對(duì)此未作具體規(guī)定。