三、城市土地市場(chǎng)化建設(shè)：
土地儲(chǔ)備與招標(biāo)拍賣如前所述，由于過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行土地?zé)o償、無(wú)期限劃撥使用制度，大量城市存量土地的產(chǎn)權(quán)不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能實(shí)現(xiàn)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷供應(yīng)，出現(xiàn)了一個(gè)巨大的灰色土地市場(chǎng)，許多單位和企業(yè)繞開政府私自進(jìn)行土地出租和轉(zhuǎn)讓，既造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失，又導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)失真，炒賣地皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，擾亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，給城市規(guī)劃和城市管理也造成很大困難。對(duì)于已經(jīng)納入有償使用的土地供應(yīng)，95％以上的土地采用了協(xié)議出讓方式，致使出讓價(jià)格偏低，政府官員“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，在開啟城市土地使用制度改革的大門以后，如何規(guī)范和有效管理土地市場(chǎng)就成了政府迫切需要解決的一個(gè)問(wèn)題。在這種背景下，城市土地儲(chǔ)備制度作為一種制度創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。
城市土地儲(chǔ)備制度是城市土地使用制度改革的客觀要求，也是一種制度創(chuàng)新，在管理體制、運(yùn)作模式、政策制定等方面都是一種全新的探索過(guò)程。由于是一個(gè)全新的過(guò)程因此出現(xiàn)了許多問(wèn)題需要研究。
首先是土地收購(gòu)過(guò)程中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。土地儲(chǔ)備中心在征購(gòu)、回收土地時(shí)，需要對(duì)土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。土地補(bǔ)償金額的高低具有很強(qiáng)的政策性和技術(shù)性，涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，目前理論研究也十分薄弱?，F(xiàn)在一般城市的操作方法是只制定3－5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。這種補(bǔ)償辦法簡(jiǎn)單、方便，易于操作，但是由于一部分土地使用者感覺土地征購(gòu)、回收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、不科學(xué)。給土地收購(gòu)帶來(lái)很大的難度?？荚嚧笸恋毓纼r(jià)師站點(diǎn)
其次是城市土地儲(chǔ)備與城市整體規(guī)劃的關(guān)系。 城市規(guī)劃是城市土地利用的基本依據(jù)，是土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作的基礎(chǔ)。雖然許多城市都已經(jīng)制定了城市整體規(guī)劃，但一般還沒有較為詳盡的市區(qū)分區(qū)規(guī)劃，這給土地儲(chǔ)備工作帶來(lái)了較大的難度。在土地儲(chǔ)備過(guò)程中，需要在地塊征購(gòu)、回收前先征求規(guī)劃部門的意見，但由于沒有現(xiàn)成的分區(qū)規(guī)劃，必須臨時(shí)按宗地進(jìn)行規(guī)劃。結(jié)果一是規(guī)劃缺乏整體性，與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性差，不利于集中連片開發(fā)；二是影響了土地征購(gòu)、回收、拆遷安置、整理開發(fā)等的時(shí)間進(jìn)度，加大了土地儲(chǔ)備成本，特別是利息負(fù)擔(dān)加重。
第三是土地儲(chǔ)備資金的籌集問(wèn)題。土地儲(chǔ)備制度初期遇到的困難主要是缺乏儲(chǔ)備資金。因?yàn)?，城市政府不可能投入大量的?chǔ)備啟動(dòng)資金，而且在儲(chǔ)備開始階段，土地儲(chǔ)備中心只有進(jìn)入儲(chǔ)備的土地，沒有出讓的土地，因而沒有積累資金，儲(chǔ)備初期缺乏資金是難免的。由于資金匱乏，使土地儲(chǔ)備制度建立初期，土地儲(chǔ)備中心不敢也沒有能力去儲(chǔ)備大量的土地，儲(chǔ)備成本也會(huì)因?yàn)槔⒇?fù)擔(dān)而提高。
第四是土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制的協(xié)同作用問(wèn)題。目前我國(guó)的城市土地儲(chǔ)備制度尚處于探索階段。部分城市存在著單純追求土地收益的傾向，土地供應(yīng)不能滿足房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的需要，住宅價(jià)格上漲壓力加大，引起有關(guān)利益群體的不滿。對(duì)于土地儲(chǔ)備政策的制定、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、合理的儲(chǔ)備規(guī)模與儲(chǔ)備周期、土地供應(yīng)計(jì)劃的制定、擴(kuò)大資金籌集的范圍和方式、合理控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、城市土地需求的調(diào)查預(yù)測(cè)等方面都有待進(jìn)一步研究和探索。我們認(rèn)為實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，在整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中，必須得到土地、計(jì)劃、規(guī)劃、城建、財(cái)政、金融等部門的支持和配合，部門間配合程度直接關(guān)系到土地的運(yùn)作成本。在實(shí)際操作過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)部門間相互抵觸、推諉、行政審批手續(xù)繁雜、辦事效率低下等弊端，其結(jié)果是延長(zhǎng)了土地儲(chǔ)備時(shí)間，增加了土地儲(chǔ)備成本，嚴(yán)重影響城市土地的市場(chǎng)交易秩序與健康發(fā)展。同時(shí)，由于沒有建立起相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)土地儲(chǔ)備中心沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和手段，造成了機(jī)制不健全，運(yùn)作不規(guī)范和泡沫經(jīng)濟(jì)。
對(duì)此，有關(guān)專家呼吁，我國(guó)各地地產(chǎn)的情況千差萬(wàn)別，不應(yīng)搞一刀切。政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行壟斷而對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)行宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)調(diào)節(jié)。具體來(lái)說(shuō)主要是借鑒的國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立起我國(guó)城市土地儲(chǔ)備機(jī)制：
一是建立起以土地銀行為主體的資金運(yùn)作機(jī)制，充分發(fā)揮土地銀行在土地收購(gòu)中的積極作用。歐洲是土地銀行的發(fā)源地。自20世紀(jì)初，歐美一些國(guó)家相繼建立了土地銀行。不同國(guó)家建立土地銀行的原因和目標(biāo)不盡相同，但土地銀行卻有著共同的運(yùn)行機(jī)制。土地銀行的運(yùn)行大都包括土地收購(gòu)（征購(gòu)）、土地儲(chǔ)備、土地出讓三個(gè)環(huán)節(jié)。考試大土地估價(jià)師站點(diǎn)
（1）土地收購(gòu)（征購(gòu)）。市政*先于開發(fā)商從分散的土地所有者（或使用者）手中購(gòu)買土地，從而擁有大量市政待開發(fā)的土地?；I集購(gòu)買土地資金是征購(gòu)?fù)恋氐年P(guān)鍵所在。不同國(guó)家的城市都有各自的方式來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。如斯德哥爾摩市政府是通過(guò)如下融資渠道來(lái)支付土地的征購(gòu)費(fèi)用的：一是政府拿出稅收的一部分；二是政府貸款，這主要來(lái)自國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；三是銀行貸款；四是經(jīng)瑞典國(guó)家銀行發(fā)行的公債。此外，還利用土地銀行租出和售出的土地收入來(lái)征購(gòu)部分新的土地。
（2）土地儲(chǔ)備。政府從土地所有者（或使用者）手中購(gòu)得土地后，并不是立即出讓，通常需要儲(chǔ)備一段時(shí)間。在一定時(shí)期內(nèi)，轉(zhuǎn)讓出去的土地只是土地銀行中，小部分已經(jīng)進(jìn)行前期開發(fā)的土地，大部分尚未詳細(xì)規(guī)劃好的土地需要儲(chǔ)備起來(lái)以備未來(lái)之需，而且其中開發(fā)條件還不成熟的農(nóng)地也需要繼續(xù)投入使用。通常政府購(gòu)入的土地與出讓的土地在數(shù)量上保持一定的比率。對(duì)于那些已經(jīng)規(guī)劃好準(zhǔn)備投入市場(chǎng)的土地，政府一般是先行實(shí)施土地整理或搞好前期開發(fā)，如平整土地、修路、鋪人行道、建設(shè)好供水、排污等公共市政實(shí)施，甚至包括公園和綠地，然后再將這些土地出租和出售。
（3）土地出讓。最后一個(gè)環(huán)節(jié)是土地出讓。根據(jù)城市建設(shè)用地的需要，政府將那些經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的儲(chǔ)備，并已完成前期開發(fā)的土地，分期分批地推向市場(chǎng)。土地出讓一般采取出租和出售兩種方式。出租通常占有不小的比重。如1971年荷蘭的土地銀行出租和出售的土地分別為31%和69%.之所以如此，一方面是政府希望土地升值后，最終能以較高的利潤(rùn)售出；另一方面，因?yàn)榉课菟姓卟槐卦谕恋厣献鬟^(guò)多的投資即可獲得土地使用權(quán)。土地出租的期限依用地性質(zhì)的不同而不同，有時(shí)還采用年租或短租。
土地儲(chǔ)備與招標(biāo)拍賣如前所述，由于過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行土地?zé)o償、無(wú)期限劃撥使用制度，大量城市存量土地的產(chǎn)權(quán)不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能實(shí)現(xiàn)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷供應(yīng)，出現(xiàn)了一個(gè)巨大的灰色土地市場(chǎng)，許多單位和企業(yè)繞開政府私自進(jìn)行土地出租和轉(zhuǎn)讓，既造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失，又導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)失真，炒賣地皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，擾亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，給城市規(guī)劃和城市管理也造成很大困難。對(duì)于已經(jīng)納入有償使用的土地供應(yīng)，95％以上的土地采用了協(xié)議出讓方式，致使出讓價(jià)格偏低，政府官員“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，在開啟城市土地使用制度改革的大門以后，如何規(guī)范和有效管理土地市場(chǎng)就成了政府迫切需要解決的一個(gè)問(wèn)題。在這種背景下，城市土地儲(chǔ)備制度作為一種制度創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。
城市土地儲(chǔ)備制度是城市土地使用制度改革的客觀要求，也是一種制度創(chuàng)新，在管理體制、運(yùn)作模式、政策制定等方面都是一種全新的探索過(guò)程。由于是一個(gè)全新的過(guò)程因此出現(xiàn)了許多問(wèn)題需要研究。
首先是土地收購(gòu)過(guò)程中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。土地儲(chǔ)備中心在征購(gòu)、回收土地時(shí)，需要對(duì)土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。土地補(bǔ)償金額的高低具有很強(qiáng)的政策性和技術(shù)性，涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，目前理論研究也十分薄弱?，F(xiàn)在一般城市的操作方法是只制定3－5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。這種補(bǔ)償辦法簡(jiǎn)單、方便，易于操作，但是由于一部分土地使用者感覺土地征購(gòu)、回收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、不科學(xué)。給土地收購(gòu)帶來(lái)很大的難度?？荚嚧笸恋毓纼r(jià)師站點(diǎn)
其次是城市土地儲(chǔ)備與城市整體規(guī)劃的關(guān)系。 城市規(guī)劃是城市土地利用的基本依據(jù)，是土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作的基礎(chǔ)。雖然許多城市都已經(jīng)制定了城市整體規(guī)劃，但一般還沒有較為詳盡的市區(qū)分區(qū)規(guī)劃，這給土地儲(chǔ)備工作帶來(lái)了較大的難度。在土地儲(chǔ)備過(guò)程中，需要在地塊征購(gòu)、回收前先征求規(guī)劃部門的意見，但由于沒有現(xiàn)成的分區(qū)規(guī)劃，必須臨時(shí)按宗地進(jìn)行規(guī)劃。結(jié)果一是規(guī)劃缺乏整體性，與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性差，不利于集中連片開發(fā)；二是影響了土地征購(gòu)、回收、拆遷安置、整理開發(fā)等的時(shí)間進(jìn)度，加大了土地儲(chǔ)備成本，特別是利息負(fù)擔(dān)加重。
第三是土地儲(chǔ)備資金的籌集問(wèn)題。土地儲(chǔ)備制度初期遇到的困難主要是缺乏儲(chǔ)備資金。因?yàn)?，城市政府不可能投入大量的?chǔ)備啟動(dòng)資金，而且在儲(chǔ)備開始階段，土地儲(chǔ)備中心只有進(jìn)入儲(chǔ)備的土地，沒有出讓的土地，因而沒有積累資金，儲(chǔ)備初期缺乏資金是難免的。由于資金匱乏，使土地儲(chǔ)備制度建立初期，土地儲(chǔ)備中心不敢也沒有能力去儲(chǔ)備大量的土地，儲(chǔ)備成本也會(huì)因?yàn)槔⒇?fù)擔(dān)而提高。
第四是土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制的協(xié)同作用問(wèn)題。目前我國(guó)的城市土地儲(chǔ)備制度尚處于探索階段。部分城市存在著單純追求土地收益的傾向，土地供應(yīng)不能滿足房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的需要，住宅價(jià)格上漲壓力加大，引起有關(guān)利益群體的不滿。對(duì)于土地儲(chǔ)備政策的制定、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、合理的儲(chǔ)備規(guī)模與儲(chǔ)備周期、土地供應(yīng)計(jì)劃的制定、擴(kuò)大資金籌集的范圍和方式、合理控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、城市土地需求的調(diào)查預(yù)測(cè)等方面都有待進(jìn)一步研究和探索。我們認(rèn)為實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，在整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中，必須得到土地、計(jì)劃、規(guī)劃、城建、財(cái)政、金融等部門的支持和配合，部門間配合程度直接關(guān)系到土地的運(yùn)作成本。在實(shí)際操作過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)部門間相互抵觸、推諉、行政審批手續(xù)繁雜、辦事效率低下等弊端，其結(jié)果是延長(zhǎng)了土地儲(chǔ)備時(shí)間，增加了土地儲(chǔ)備成本，嚴(yán)重影響城市土地的市場(chǎng)交易秩序與健康發(fā)展。同時(shí)，由于沒有建立起相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)土地儲(chǔ)備中心沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和手段，造成了機(jī)制不健全，運(yùn)作不規(guī)范和泡沫經(jīng)濟(jì)。
對(duì)此，有關(guān)專家呼吁，我國(guó)各地地產(chǎn)的情況千差萬(wàn)別，不應(yīng)搞一刀切。政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行壟斷而對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)行宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)調(diào)節(jié)。具體來(lái)說(shuō)主要是借鑒的國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立起我國(guó)城市土地儲(chǔ)備機(jī)制：
一是建立起以土地銀行為主體的資金運(yùn)作機(jī)制，充分發(fā)揮土地銀行在土地收購(gòu)中的積極作用。歐洲是土地銀行的發(fā)源地。自20世紀(jì)初，歐美一些國(guó)家相繼建立了土地銀行。不同國(guó)家建立土地銀行的原因和目標(biāo)不盡相同，但土地銀行卻有著共同的運(yùn)行機(jī)制。土地銀行的運(yùn)行大都包括土地收購(gòu)（征購(gòu)）、土地儲(chǔ)備、土地出讓三個(gè)環(huán)節(jié)。考試大土地估價(jià)師站點(diǎn)
（1）土地收購(gòu)（征購(gòu)）。市政*先于開發(fā)商從分散的土地所有者（或使用者）手中購(gòu)買土地，從而擁有大量市政待開發(fā)的土地?；I集購(gòu)買土地資金是征購(gòu)?fù)恋氐年P(guān)鍵所在。不同國(guó)家的城市都有各自的方式來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。如斯德哥爾摩市政府是通過(guò)如下融資渠道來(lái)支付土地的征購(gòu)費(fèi)用的：一是政府拿出稅收的一部分；二是政府貸款，這主要來(lái)自國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；三是銀行貸款；四是經(jīng)瑞典國(guó)家銀行發(fā)行的公債。此外，還利用土地銀行租出和售出的土地收入來(lái)征購(gòu)部分新的土地。
（2）土地儲(chǔ)備。政府從土地所有者（或使用者）手中購(gòu)得土地后，并不是立即出讓，通常需要儲(chǔ)備一段時(shí)間。在一定時(shí)期內(nèi)，轉(zhuǎn)讓出去的土地只是土地銀行中，小部分已經(jīng)進(jìn)行前期開發(fā)的土地，大部分尚未詳細(xì)規(guī)劃好的土地需要儲(chǔ)備起來(lái)以備未來(lái)之需，而且其中開發(fā)條件還不成熟的農(nóng)地也需要繼續(xù)投入使用。通常政府購(gòu)入的土地與出讓的土地在數(shù)量上保持一定的比率。對(duì)于那些已經(jīng)規(guī)劃好準(zhǔn)備投入市場(chǎng)的土地，政府一般是先行實(shí)施土地整理或搞好前期開發(fā)，如平整土地、修路、鋪人行道、建設(shè)好供水、排污等公共市政實(shí)施，甚至包括公園和綠地，然后再將這些土地出租和出售。
（3）土地出讓。最后一個(gè)環(huán)節(jié)是土地出讓。根據(jù)城市建設(shè)用地的需要，政府將那些經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的儲(chǔ)備，并已完成前期開發(fā)的土地，分期分批地推向市場(chǎng)。土地出讓一般采取出租和出售兩種方式。出租通常占有不小的比重。如1971年荷蘭的土地銀行出租和出售的土地分別為31%和69%.之所以如此，一方面是政府希望土地升值后，最終能以較高的利潤(rùn)售出；另一方面，因?yàn)榉课菟姓卟槐卦谕恋厣献鬟^(guò)多的投資即可獲得土地使用權(quán)。土地出租的期限依用地性質(zhì)的不同而不同，有時(shí)還采用年租或短租。