城市土地是的存量資產(chǎn)，是城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的載體，是城市建設(shè)與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是“經(jīng)營(yíng)城市”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支持基礎(chǔ)。城市土地制度建設(shè)是我國(guó)土地制度建設(shè)的重要組成部分，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一。搞好城市土地制度建設(shè)，不僅有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革與完善，而且有利于我國(guó)城市化建設(shè)步伐的加快，同時(shí)對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)具有積極的推動(dòng)作用。建國(guó)之后，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但總體來(lái)說(shuō)，與城市化進(jìn)程還很不適應(yīng)。目前仍然存在著諸多問(wèn)題需要認(rèn)真研究。
一、城市土地所有制變革：
產(chǎn)權(quán)界定與土地資產(chǎn)的保值增殖1949年以前，我國(guó)土地基本上實(shí)行的是私有制。由于商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，城市的數(shù)量和規(guī)模都比較小，因而城市土地在國(guó)土面積中所占的比重很小。然而，很小的一塊土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商業(yè)者、個(gè)體勞動(dòng)者、城市居民和外國(guó)人手中。新中國(guó)成立后，我國(guó)政府著力推行城市土地國(guó)有化：
（1）沒(méi)收外國(guó)人、封建地主和國(guó)民黨政府在城市中的土地，強(qiáng)制使之變?yōu)閲?guó)家所有；
（2）用贖買、國(guó)家經(jīng)租和公私合營(yíng)的辦法（帶有較大程度的強(qiáng)制性和不等價(jià)、有限期的特點(diǎn)）將私營(yíng)工商企業(yè)、房地產(chǎn)公司和房地產(chǎn)業(yè)主的城市房地產(chǎn)收歸國(guó)有；考試大土地估價(jià)師站點(diǎn)
（3）以城市建設(shè)征用土地的方式強(qiáng)制、低價(jià)將農(nóng)村的非國(guó)有土地轉(zhuǎn)變成國(guó)有土地；
（4）以立憲的方式宣布全部城市土地歸國(guó)家所有，從而完成了城市內(nèi)部少量集體和個(gè)人所有的土地向國(guó)有產(chǎn)權(quán)的無(wú)償轉(zhuǎn)移。
從1949年到1982年，中央政府著力推行城市土地國(guó)有化政策，使我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性的變化，并最終形成了城市土地單一的國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種土地所有制形式與整個(gè)生產(chǎn)資料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上為國(guó)家的基本建設(shè)、政治穩(wěn)定奠定了最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是這種單一的土地所有制形式，隨著時(shí)代的發(fā)展，逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的制約因素。
1982年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！钡搅?987年，深圳市政府以定向協(xié)議的方式出讓了中國(guó)第一塊商品土地的使用權(quán)，此后又以公開(kāi)招標(biāo)、拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問(wèn)題作了明確規(guī)定。1998年通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國(guó)家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得?？荚嚧笸恋毓纼r(jià)師站點(diǎn)
如果說(shuō)城市土地由私有（個(gè)體）轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，是一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)折或革命的話，那么城市土地由無(wú)償占有到有償使用，則是又一次歷史性轉(zhuǎn)折或革命。歸國(guó)家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓，是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。馬克思講過(guò)，地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式。土地本來(lái)是沒(méi)有價(jià)值和價(jià)格的。但是當(dāng)存在土地所有權(quán)且土地所有權(quán)需要以經(jīng)濟(jì)形式來(lái)表現(xiàn)自己時(shí)，地租的出現(xiàn)就成為一種可能。我國(guó)城市土地收取的地租，一方面來(lái)源于建筑物的壟斷價(jià)格，另一方面來(lái)源于建設(shè)用地的高額地租。過(guò)去我們無(wú)償劃撥土地從一定意義上說(shuō)是不符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的?，F(xiàn)在實(shí)行城市土地有償使用，這既是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，也是國(guó)有土地價(jià)值的具體體現(xiàn)。實(shí)踐證明，實(shí)行城市土地有償使用既有利于國(guó)有資產(chǎn)保值增殖，也有利于國(guó)有資產(chǎn)的良性循環(huán)，直接受益于市政建設(shè)。
按法律規(guī)定我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有，但這里有些問(wèn)題需要認(rèn)真研究。如城市土地歸國(guó)家所有，這里的國(guó)家是單指中央政府？還是包括地方政府？在這個(gè)問(wèn)題上法律規(guī)定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之間經(jīng)常發(fā)生激烈的碰撞和摩擦。表現(xiàn)為對(duì)土地出讓金分成比例的矛盾以及越來(lái)越多的地方政府直接參與的“土地違法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地開(kāi)發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓只能由地方政府實(shí)施。這就使地方政府在行使土地的所有權(quán)時(shí)具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，我國(guó)城市土地利用之所以趨于好轉(zhuǎn)，其原因就是地方政府有積極性。
中央政府如何行使對(duì)城市土地的所有權(quán)？中央政府與地方政府如何劃分產(chǎn)權(quán)？這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這里涉及到一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)的人格化問(wèn)題。這幾乎是公有制形式存在的一個(gè)共性問(wèn)題。我們通常說(shuō)的城市土地的國(guó)家所有，實(shí)際上是國(guó)家在代理全體人民行使對(duì)土地的所有權(quán)。雖然全體人民理論上可以按人數(shù)均勻地?fù)碛袊?guó)有土地的所有權(quán)，但誰(shuí)都沒(méi)有實(shí)際上的支配權(quán)。為此，我們必須明確城市政府作為城市土地所有權(quán)主體的地位，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，將土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分解為所有權(quán)、占有權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、抵押權(quán)等，并對(duì)每一項(xiàng)權(quán)利加以明確界定。如將所有權(quán)、出售權(quán)歸中央政府；占有權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)歸地方政府。收益權(quán)由中央政府與地方政府按比例分成等等。在此基礎(chǔ)上決定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長(zhǎng)期限內(nèi)賦予土地使用者，并保留對(duì)這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利。這樣將為解決國(guó)家所有權(quán)和使用者使用權(quán)之間的沖突和糾紛提供明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)?？荚嚧笸恋毓纼r(jià)師站點(diǎn)
通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)，使城市政府在配置土地時(shí)的行為更加長(zhǎng)期化。通過(guò)嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃以及公眾參與的辦法對(duì)城市政府的權(quán)力進(jìn)行約束，使土地資源配置能夠反映國(guó)家和社會(huì)的利益。允許城市土地所有權(quán)在政府與企業(yè)、個(gè)人之間的反向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市用地產(chǎn)權(quán)的多元化；充分發(fā)揮土地市場(chǎng)在城市土地資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；在價(jià)格機(jī)制和政府合理的公共政策作用下實(shí)現(xiàn)高效和可持續(xù)利用。避免開(kāi)發(fā)公司憑借特權(quán)低價(jià)甚至無(wú)償從政府手中得到土地，通過(guò)開(kāi)發(fā)后加價(jià)出售大發(fā)橫財(cái)，占有了本應(yīng)屬于政府收入的地租。
對(duì)原有無(wú)償劃撥土地的土地使用者如國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、學(xué)校、國(guó)有企業(yè)等變相以土地入股分成、出地合建住宅分成、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣等經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行有效的遏制。可明確土地?zé)o償無(wú)期使用的最后期限，到期由政府依據(jù)評(píng)估價(jià)格逐一與使用單位簽訂用地合同，補(bǔ)交土地出讓金。補(bǔ)交困難的可采取緩繳、逐年收繳，甚至政府土地使用權(quán)入股的方式，全面實(shí)行土地租約制，推動(dòng)城市土地資源的合理配置。
一、城市土地所有制變革：
產(chǎn)權(quán)界定與土地資產(chǎn)的保值增殖1949年以前，我國(guó)土地基本上實(shí)行的是私有制。由于商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，城市的數(shù)量和規(guī)模都比較小，因而城市土地在國(guó)土面積中所占的比重很小。然而，很小的一塊土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商業(yè)者、個(gè)體勞動(dòng)者、城市居民和外國(guó)人手中。新中國(guó)成立后，我國(guó)政府著力推行城市土地國(guó)有化：
（1）沒(méi)收外國(guó)人、封建地主和國(guó)民黨政府在城市中的土地，強(qiáng)制使之變?yōu)閲?guó)家所有；
（2）用贖買、國(guó)家經(jīng)租和公私合營(yíng)的辦法（帶有較大程度的強(qiáng)制性和不等價(jià)、有限期的特點(diǎn)）將私營(yíng)工商企業(yè)、房地產(chǎn)公司和房地產(chǎn)業(yè)主的城市房地產(chǎn)收歸國(guó)有；考試大土地估價(jià)師站點(diǎn)
（3）以城市建設(shè)征用土地的方式強(qiáng)制、低價(jià)將農(nóng)村的非國(guó)有土地轉(zhuǎn)變成國(guó)有土地；
（4）以立憲的方式宣布全部城市土地歸國(guó)家所有，從而完成了城市內(nèi)部少量集體和個(gè)人所有的土地向國(guó)有產(chǎn)權(quán)的無(wú)償轉(zhuǎn)移。
從1949年到1982年，中央政府著力推行城市土地國(guó)有化政策，使我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性的變化，并最終形成了城市土地單一的國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種土地所有制形式與整個(gè)生產(chǎn)資料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上為國(guó)家的基本建設(shè)、政治穩(wěn)定奠定了最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是這種單一的土地所有制形式，隨著時(shí)代的發(fā)展，逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的制約因素。
1982年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！钡搅?987年，深圳市政府以定向協(xié)議的方式出讓了中國(guó)第一塊商品土地的使用權(quán)，此后又以公開(kāi)招標(biāo)、拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問(wèn)題作了明確規(guī)定。1998年通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國(guó)家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得?？荚嚧笸恋毓纼r(jià)師站點(diǎn)
如果說(shuō)城市土地由私有（個(gè)體）轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，是一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)折或革命的話，那么城市土地由無(wú)償占有到有償使用，則是又一次歷史性轉(zhuǎn)折或革命。歸國(guó)家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓，是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。馬克思講過(guò)，地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式。土地本來(lái)是沒(méi)有價(jià)值和價(jià)格的。但是當(dāng)存在土地所有權(quán)且土地所有權(quán)需要以經(jīng)濟(jì)形式來(lái)表現(xiàn)自己時(shí)，地租的出現(xiàn)就成為一種可能。我國(guó)城市土地收取的地租，一方面來(lái)源于建筑物的壟斷價(jià)格，另一方面來(lái)源于建設(shè)用地的高額地租。過(guò)去我們無(wú)償劃撥土地從一定意義上說(shuō)是不符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的?，F(xiàn)在實(shí)行城市土地有償使用，這既是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，也是國(guó)有土地價(jià)值的具體體現(xiàn)。實(shí)踐證明，實(shí)行城市土地有償使用既有利于國(guó)有資產(chǎn)保值增殖，也有利于國(guó)有資產(chǎn)的良性循環(huán)，直接受益于市政建設(shè)。
按法律規(guī)定我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有，但這里有些問(wèn)題需要認(rèn)真研究。如城市土地歸國(guó)家所有，這里的國(guó)家是單指中央政府？還是包括地方政府？在這個(gè)問(wèn)題上法律規(guī)定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之間經(jīng)常發(fā)生激烈的碰撞和摩擦。表現(xiàn)為對(duì)土地出讓金分成比例的矛盾以及越來(lái)越多的地方政府直接參與的“土地違法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地開(kāi)發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓只能由地方政府實(shí)施。這就使地方政府在行使土地的所有權(quán)時(shí)具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，我國(guó)城市土地利用之所以趨于好轉(zhuǎn)，其原因就是地方政府有積極性。
中央政府如何行使對(duì)城市土地的所有權(quán)？中央政府與地方政府如何劃分產(chǎn)權(quán)？這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這里涉及到一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)的人格化問(wèn)題。這幾乎是公有制形式存在的一個(gè)共性問(wèn)題。我們通常說(shuō)的城市土地的國(guó)家所有，實(shí)際上是國(guó)家在代理全體人民行使對(duì)土地的所有權(quán)。雖然全體人民理論上可以按人數(shù)均勻地?fù)碛袊?guó)有土地的所有權(quán)，但誰(shuí)都沒(méi)有實(shí)際上的支配權(quán)。為此，我們必須明確城市政府作為城市土地所有權(quán)主體的地位，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，將土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分解為所有權(quán)、占有權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、抵押權(quán)等，并對(duì)每一項(xiàng)權(quán)利加以明確界定。如將所有權(quán)、出售權(quán)歸中央政府；占有權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)歸地方政府。收益權(quán)由中央政府與地方政府按比例分成等等。在此基礎(chǔ)上決定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長(zhǎng)期限內(nèi)賦予土地使用者，并保留對(duì)這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利。這樣將為解決國(guó)家所有權(quán)和使用者使用權(quán)之間的沖突和糾紛提供明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)?？荚嚧笸恋毓纼r(jià)師站點(diǎn)
通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)，使城市政府在配置土地時(shí)的行為更加長(zhǎng)期化。通過(guò)嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃以及公眾參與的辦法對(duì)城市政府的權(quán)力進(jìn)行約束，使土地資源配置能夠反映國(guó)家和社會(huì)的利益。允許城市土地所有權(quán)在政府與企業(yè)、個(gè)人之間的反向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市用地產(chǎn)權(quán)的多元化；充分發(fā)揮土地市場(chǎng)在城市土地資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；在價(jià)格機(jī)制和政府合理的公共政策作用下實(shí)現(xiàn)高效和可持續(xù)利用。避免開(kāi)發(fā)公司憑借特權(quán)低價(jià)甚至無(wú)償從政府手中得到土地，通過(guò)開(kāi)發(fā)后加價(jià)出售大發(fā)橫財(cái)，占有了本應(yīng)屬于政府收入的地租。
對(duì)原有無(wú)償劃撥土地的土地使用者如國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、學(xué)校、國(guó)有企業(yè)等變相以土地入股分成、出地合建住宅分成、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣等經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行有效的遏制。可明確土地?zé)o償無(wú)期使用的最后期限，到期由政府依據(jù)評(píng)估價(jià)格逐一與使用單位簽訂用地合同，補(bǔ)交土地出讓金。補(bǔ)交困難的可采取緩繳、逐年收繳，甚至政府土地使用權(quán)入股的方式，全面實(shí)行土地租約制，推動(dòng)城市土地資源的合理配置。