土地是人類生存和發(fā)展最基礎(chǔ)的資源，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人類對建設(shè)用地的需求日益增長。農(nóng)業(yè)用地是建設(shè)用地的主要后備資源，農(nóng)地征用也就成為取得建設(shè)用地的重要途徑。然而，征地涉及到土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，因而也就涉及到不同主體的經(jīng)濟利益。征地補償是用來調(diào)節(jié)征地方與被征地方利益關(guān)系的一個主要經(jīng)濟手段，其數(shù)額的高低直接影響到這種調(diào)節(jié)的實際效果。因此，如何科學合理地確定征地補償費金額是實踐中產(chǎn)生的一個重要問題。目前，我國很多地方在征地實踐中都存在著征地補償費過低，不能保證被征地上的農(nóng)民維持原有生活水平的問題，因而農(nóng)民對征地抵觸情緒很大。而有關(guān)法規(guī)對征地補償標準規(guī)定彈性過大，科學依據(jù)不足，導致征地實際工作部門在操作中遇到種種難題。因此，有必要從理論上對征地補償進行深入研究，為合理確定征地補償額建立科學依據(jù)和定量方法。
一、關(guān)于征地補償費經(jīng)濟性質(zhì)的分析
征用是憲法上的一個基本概念，又是國家的基本法律制度。我國憲法規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征用"。從目前來看，土地征用是我國政府最常用的一種。從世界各國情況來看，無論是土地公有制還是土地私有制的國家，都從法律上規(guī)定了國家為了公共利益可以征用私人或其他主體所有的土地，可見土地征用是國家憑借國家機器強制性實現(xiàn)的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移必然 給土地原所有人帶來財產(chǎn)損失和某些精神痛苦（如被迫離開已住慣了的土地的傷感、與征用者交涉及尋找替代地的辛勞，以及給生活帶來的不安定等），因而各國法律都明確規(guī)定了國家應(yīng)給予土地被征用人相應(yīng)的補償。在大多數(shù)市場經(jīng)濟體制的國家，雖然征用是以國家意志無條件實施的，但法律認為財產(chǎn)損失不是社會成員必須承擔的義務(wù)，因而國家必須按被征地的市場價值給予被征地的所有人全額補償，通常包括對被征用部分的補償和對被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補償。對于征用給被征地所有者的帶來的精神痛苦，加拿大有"干擾損失補償"和"重新安置困難補償"；但日本法律認為，土地征用是為了公共利益而實行的，所以由于征用而帶來的精神痛苦是被征用者作為社會成員應(yīng)盡的義務(wù)，國家不予補償?？梢?，土地征用完全因國家意志而發(fā)生，不受被征用土地所有者的意志而轉(zhuǎn)移，但很多國家在實施征用時，均按等價交換的原則給予被征用土地的所有人以補償。由此可以看出，在這些國家土地征用實質(zhì)上是一種特殊的市場交易行為，它完全因特定的主體（代表全體社會成員的國家）在特定情況下的需要（經(jīng)法定程序所認可的公共利益）而發(fā)生，但完全按被征用土地本身的市場價值而進行交換。因此，從經(jīng)濟性質(zhì)上看，很多國家的征地補償費就是被征用土地的市場價格。
由于我國實行土地公有制，分國家所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，因此國家征用土地的客體只有農(nóng)村集體土地一種。同時，我國法律禁止土地的買賣，只有國有土地可依法有償出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。因此，嚴格從現(xiàn)行法律法規(guī)意義上講，農(nóng)村集體所有的土地，只有被國家征用這樣唯-一種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移方式，別無其他市場交易的可能。長期以來，我國在征用農(nóng)村集體所有土地時，采取的是土地補償與勞動力安置相結(jié)合的方式，勞動力安置包括安排被征地上勞動力的就業(yè)崗位和支付安置補償費。其中，土地補償費和安置補助費者是根據(jù)被征用農(nóng)業(yè)用地前3年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算的，如征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍?？梢姡@是一種行政決定機制，在這種機制下，征地補償費與被征地的市場價格無關(guān)。
多年來，以上農(nóng)地征用補償方式既為國家建設(shè)有效地控制了用地成本，同時也為維持被征地農(nóng)民生活水平起到了保障作用。然而，近年來，各地農(nóng)民對征地的不滿情緒越來越大，焦點就是認為補償太低。當然，目前在征地中出現(xiàn)了一些基層政府部門人為壓低補償費或克扣補償費的行為。但即使是按政府規(guī)定的上限給予農(nóng)民補償，仍常常發(fā)生農(nóng)民認為補償費太低而對征地進行抵觸的情況。那么，為什么過去能被農(nóng)民接受的補償費標準現(xiàn)在越來越不易被接受呢？一個很重要的原因就是農(nóng)民有了新的參照標準――農(nóng)地流轉(zhuǎn)補償。當前，在我國特定的市場經(jīng)濟發(fā)展階段，出現(xiàn)了一種新的農(nóng)村集體土地市場交易現(xiàn)象――農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將已依法辦理過使用手續(xù)的存量非農(nóng)建設(shè)用地的土地使用權(quán)出讓或出租給該經(jīng)濟組織以外的其他主體。雖然在我國現(xiàn)有法律制度下，這種行為尚缺乏充分的法律依據(jù)，但目前集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在。這既有人們充分認識了土地的資產(chǎn)屬性，以土地流轉(zhuǎn)來牟取經(jīng)濟利益的主觀原因，也有因城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整和建設(shè)，造成存量集體非農(nóng)建設(shè)用地閑置，需要通過流轉(zhuǎn)來提高土地利用效率的客觀原因。這實質(zhì)上是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然。在市場經(jīng)濟體制下，絕大多數(shù)資源的配置都是由市場機制來完成的，土地作為一項重要的經(jīng)濟資源自然也不能例外。正因為如此，一些地方政府甚至以文件的形式將其公開化、規(guī)范化。也就是說，在一些地方，特別是城市化水平較高的地區(qū)，事實上已形成了一種集體非農(nóng)建設(shè)用地的交易市場――農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。盡管目前它不完全合法，但它由買賣雙方自愿進行，按市場運行機制決定價格――農(nóng)地流轉(zhuǎn)補償費。土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民對土地的市場價值有了一定的認識，又使得大量被征地具有了實現(xiàn)其市場價值的可能性。這就促使農(nóng)民在土地被征用時產(chǎn)生了"等價交換"的需求。在這種情況下，如果保持征地補償費原有的標準不變，就必定在征地過程中碰到重重阻力。來自于各地的實踐已證明了這一點。事實上，很多地方在操作中都采取各種變通的手法來提高征地補償費，才得以保證征地工作的順利進行。這說明，在當前我國市場經(jīng)濟體制建立的過程中，征地應(yīng)按"等價交換"的市場原則進行，征地補償費應(yīng)以被征地的正常市場價格為標準。
一、關(guān)于征地補償費經(jīng)濟性質(zhì)的分析
征用是憲法上的一個基本概念，又是國家的基本法律制度。我國憲法規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征用"。從目前來看，土地征用是我國政府最常用的一種。從世界各國情況來看，無論是土地公有制還是土地私有制的國家，都從法律上規(guī)定了國家為了公共利益可以征用私人或其他主體所有的土地，可見土地征用是國家憑借國家機器強制性實現(xiàn)的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移必然 給土地原所有人帶來財產(chǎn)損失和某些精神痛苦（如被迫離開已住慣了的土地的傷感、與征用者交涉及尋找替代地的辛勞，以及給生活帶來的不安定等），因而各國法律都明確規(guī)定了國家應(yīng)給予土地被征用人相應(yīng)的補償。在大多數(shù)市場經(jīng)濟體制的國家，雖然征用是以國家意志無條件實施的，但法律認為財產(chǎn)損失不是社會成員必須承擔的義務(wù)，因而國家必須按被征地的市場價值給予被征地的所有人全額補償，通常包括對被征用部分的補償和對被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補償。對于征用給被征地所有者的帶來的精神痛苦，加拿大有"干擾損失補償"和"重新安置困難補償"；但日本法律認為，土地征用是為了公共利益而實行的，所以由于征用而帶來的精神痛苦是被征用者作為社會成員應(yīng)盡的義務(wù)，國家不予補償?？梢?，土地征用完全因國家意志而發(fā)生，不受被征用土地所有者的意志而轉(zhuǎn)移，但很多國家在實施征用時，均按等價交換的原則給予被征用土地的所有人以補償。由此可以看出，在這些國家土地征用實質(zhì)上是一種特殊的市場交易行為，它完全因特定的主體（代表全體社會成員的國家）在特定情況下的需要（經(jīng)法定程序所認可的公共利益）而發(fā)生，但完全按被征用土地本身的市場價值而進行交換。因此，從經(jīng)濟性質(zhì)上看，很多國家的征地補償費就是被征用土地的市場價格。
由于我國實行土地公有制，分國家所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，因此國家征用土地的客體只有農(nóng)村集體土地一種。同時，我國法律禁止土地的買賣，只有國有土地可依法有償出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。因此，嚴格從現(xiàn)行法律法規(guī)意義上講，農(nóng)村集體所有的土地，只有被國家征用這樣唯-一種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移方式，別無其他市場交易的可能。長期以來，我國在征用農(nóng)村集體所有土地時，采取的是土地補償與勞動力安置相結(jié)合的方式，勞動力安置包括安排被征地上勞動力的就業(yè)崗位和支付安置補償費。其中，土地補償費和安置補助費者是根據(jù)被征用農(nóng)業(yè)用地前3年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算的，如征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍?？梢姡@是一種行政決定機制，在這種機制下，征地補償費與被征地的市場價格無關(guān)。
多年來，以上農(nóng)地征用補償方式既為國家建設(shè)有效地控制了用地成本，同時也為維持被征地農(nóng)民生活水平起到了保障作用。然而，近年來，各地農(nóng)民對征地的不滿情緒越來越大，焦點就是認為補償太低。當然，目前在征地中出現(xiàn)了一些基層政府部門人為壓低補償費或克扣補償費的行為。但即使是按政府規(guī)定的上限給予農(nóng)民補償，仍常常發(fā)生農(nóng)民認為補償費太低而對征地進行抵觸的情況。那么，為什么過去能被農(nóng)民接受的補償費標準現(xiàn)在越來越不易被接受呢？一個很重要的原因就是農(nóng)民有了新的參照標準――農(nóng)地流轉(zhuǎn)補償。當前，在我國特定的市場經(jīng)濟發(fā)展階段，出現(xiàn)了一種新的農(nóng)村集體土地市場交易現(xiàn)象――農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將已依法辦理過使用手續(xù)的存量非農(nóng)建設(shè)用地的土地使用權(quán)出讓或出租給該經(jīng)濟組織以外的其他主體。雖然在我國現(xiàn)有法律制度下，這種行為尚缺乏充分的法律依據(jù)，但目前集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在。這既有人們充分認識了土地的資產(chǎn)屬性，以土地流轉(zhuǎn)來牟取經(jīng)濟利益的主觀原因，也有因城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整和建設(shè)，造成存量集體非農(nóng)建設(shè)用地閑置，需要通過流轉(zhuǎn)來提高土地利用效率的客觀原因。這實質(zhì)上是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然。在市場經(jīng)濟體制下，絕大多數(shù)資源的配置都是由市場機制來完成的，土地作為一項重要的經(jīng)濟資源自然也不能例外。正因為如此，一些地方政府甚至以文件的形式將其公開化、規(guī)范化。也就是說，在一些地方，特別是城市化水平較高的地區(qū)，事實上已形成了一種集體非農(nóng)建設(shè)用地的交易市場――農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。盡管目前它不完全合法，但它由買賣雙方自愿進行，按市場運行機制決定價格――農(nóng)地流轉(zhuǎn)補償費。土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民對土地的市場價值有了一定的認識，又使得大量被征地具有了實現(xiàn)其市場價值的可能性。這就促使農(nóng)民在土地被征用時產(chǎn)生了"等價交換"的需求。在這種情況下，如果保持征地補償費原有的標準不變，就必定在征地過程中碰到重重阻力。來自于各地的實踐已證明了這一點。事實上，很多地方在操作中都采取各種變通的手法來提高征地補償費，才得以保證征地工作的順利進行。這說明，在當前我國市場經(jīng)濟體制建立的過程中，征地應(yīng)按"等價交換"的市場原則進行，征地補償費應(yīng)以被征地的正常市場價格為標準。