土地是人類(lèi)生存和發(fā)展最基礎(chǔ)的資源，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類(lèi)對(duì)建設(shè)用地的需求日益增長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)用地是建設(shè)用地的主要后備資源，農(nóng)地征用也就成為取得建設(shè)用地的重要途徑。然而，征地涉及到土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，因而也就涉及到不同主體的經(jīng)濟(jì)利益。征地補(bǔ)償是用來(lái)調(diào)節(jié)征地方與被征地方利益關(guān)系的一個(gè)主要經(jīng)濟(jì)手段，其數(shù)額的高低直接影響到這種調(diào)節(jié)的實(shí)際效果。因此，如何科學(xué)合理地確定征地補(bǔ)償費(fèi)金額是實(shí)踐中產(chǎn)生的一個(gè)重要問(wèn)題。目前，我國(guó)很多地方在征地實(shí)踐中都存在著征地補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低，不能保證被征地上的農(nóng)民維持原有生活水平的問(wèn)題，因而農(nóng)民對(duì)征地抵觸情緒很大。而有關(guān)法規(guī)對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定彈性過(guò)大，科學(xué)依據(jù)不足，導(dǎo)致征地實(shí)際工作部門(mén)在操作中遇到種種難題。因此，有必要從理論上對(duì)征地補(bǔ)償進(jìn)行深入研究，為合理確定征地補(bǔ)償額建立科學(xué)依據(jù)和定量方法。
一、關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的分析
征用是憲法上的一個(gè)基本概念，又是國(guó)家的基本法律制度。我國(guó)憲法規(guī)定："國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征用"。從目前來(lái)看，土地征用是我國(guó)政府最常用的一種。從世界各國(guó)情況來(lái)看，無(wú)論是土地公有制還是土地私有制的國(guó)家，都從法律上規(guī)定了國(guó)家為了公共利益可以征用私人或其他主體所有的土地，可見(jiàn)土地征用是國(guó)家憑借國(guó)家機(jī)器強(qiáng)制性實(shí)現(xiàn)的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移必然 給土地原所有人帶來(lái)財(cái)產(chǎn)損失和某些精神痛苦（如被迫離開(kāi)已住慣了的土地的傷感、與征用者交涉及尋找替代地的辛勞，以及給生活帶來(lái)的不安定等），因而各國(guó)法律都明確規(guī)定了國(guó)家應(yīng)給予土地被征用人相應(yīng)的補(bǔ)償。在大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，雖然征用是以國(guó)家意志無(wú)條件實(shí)施的，但法律認(rèn)為財(cái)產(chǎn)損失不是社會(huì)成員必須承擔(dān)的義務(wù)，因而國(guó)家必須按被征地的市場(chǎng)價(jià)值給予被征地的所有人全額補(bǔ)償，通常包括對(duì)被征用部分的補(bǔ)償和對(duì)被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補(bǔ)償。對(duì)于征用給被征地所有者的帶來(lái)的精神痛苦，加拿大有"干擾損失補(bǔ)償"和"重新安置困難補(bǔ)償"；但日本法律認(rèn)為，土地征用是為了公共利益而實(shí)行的，所以由于征用而帶來(lái)的精神痛苦是被征用者作為社會(huì)成員應(yīng)盡的義務(wù)，國(guó)家不予補(bǔ)償?？梢?jiàn)，土地征用完全因國(guó)家意志而發(fā)生，不受被征用土地所有者的意志而轉(zhuǎn)移，但很多國(guó)家在實(shí)施征用時(shí)，均按等價(jià)交換的原則給予被征用土地的所有人以補(bǔ)償。由此可以看出，在這些國(guó)家土地征用實(shí)質(zhì)上是一種特殊的市場(chǎng)交易行為，它完全因特定的主體（代表全體社會(huì)成員的國(guó)家）在特定情況下的需要（經(jīng)法定程序所認(rèn)可的公共利益）而發(fā)生，但完全按被征用土地本身的市場(chǎng)價(jià)值而進(jìn)行交換。因此，從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上看，很多國(guó)家的征地補(bǔ)償費(fèi)就是被征用土地的市場(chǎng)價(jià)格。
由于我國(guó)實(shí)行土地公有制，分國(guó)家所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，因此國(guó)家征用土地的客體只有農(nóng)村集體土地一種。同時(shí)，我國(guó)法律禁止土地的買(mǎi)賣(mài)，只有國(guó)有土地可依法有償出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。因此，嚴(yán)格從現(xiàn)行法律法規(guī)意義上講，農(nóng)村集體所有的土地，只有被國(guó)家征用這樣唯-一種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移方式，別無(wú)其他市場(chǎng)交易的可能。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在征用農(nóng)村集體所有土地時(shí)，采取的是土地補(bǔ)償與勞動(dòng)力安置相結(jié)合的方式，勞動(dòng)力安置包括安排被征地上勞動(dòng)力的就業(yè)崗位和支付安置補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)者是根據(jù)被征用農(nóng)業(yè)用地前3年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)計(jì)算的，如征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。可見(jiàn)，這是一種行政決定機(jī)制，在這種機(jī)制下，征地補(bǔ)償費(fèi)與被征地的市場(chǎng)價(jià)格無(wú)關(guān)。
多年來(lái)，以上農(nóng)地征用補(bǔ)償方式既為國(guó)家建設(shè)有效地控制了用地成本，同時(shí)也為維持被征地農(nóng)民生活水平起到了保障作用。然而，近年來(lái)，各地農(nóng)民對(duì)征地的不滿(mǎn)情緒越來(lái)越大，焦點(diǎn)就是認(rèn)為補(bǔ)償太低。當(dāng)然，目前在征地中出現(xiàn)了一些基層政府部門(mén)人為壓低補(bǔ)償費(fèi)或克扣補(bǔ)償費(fèi)的行為。但即使是按政府規(guī)定的上限給予農(nóng)民補(bǔ)償，仍常常發(fā)生農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償費(fèi)太低而對(duì)征地進(jìn)行抵觸的情況。那么，為什么過(guò)去能被農(nóng)民接受的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)在越來(lái)越不易被接受呢？一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)民有了新的參照標(biāo)準(zhǔn)――農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償。當(dāng)前，在我國(guó)特定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，出現(xiàn)了一種新的農(nóng)村集體土地市場(chǎng)交易現(xiàn)象――農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將已依法辦理過(guò)使用手續(xù)的存量非農(nóng)建設(shè)用地的土地使用權(quán)出讓或出租給該經(jīng)濟(jì)組織以外的其他主體。雖然在我國(guó)現(xiàn)有法律制度下，這種行為尚缺乏充分的法律依據(jù)，但目前集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在。這既有人們充分認(rèn)識(shí)了土地的資產(chǎn)屬性，以土地流轉(zhuǎn)來(lái)牟取經(jīng)濟(jì)利益的主觀原因，也有因城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整和建設(shè)，造成存量集體非農(nóng)建設(shè)用地閑置，需要通過(guò)流轉(zhuǎn)來(lái)提高土地利用效率的客觀原因。這實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，絕大多數(shù)資源的配置都是由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成的，土地作為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)資源自然也不能例外。正因?yàn)槿绱?，一些地方政府甚至以文件的形式將其公開(kāi)化、規(guī)范化。也就是說(shuō)，在一些地方，特別是城市化水平較高的地區(qū)，事實(shí)上已形成了一種集體非農(nóng)建設(shè)用地的交易市場(chǎng)――農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。盡管目前它不完全合法，但它由買(mǎi)賣(mài)雙方自愿進(jìn)行，按市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制決定價(jià)格――農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償費(fèi)。土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民對(duì)土地的市場(chǎng)價(jià)值有了一定的認(rèn)識(shí)，又使得大量被征地具有了實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值的可能性。這就促使農(nóng)民在土地被征用時(shí)產(chǎn)生了"等價(jià)交換"的需求。在這種情況下，如果保持征地補(bǔ)償費(fèi)原有的標(biāo)準(zhǔn)不變，就必定在征地過(guò)程中碰到重重阻力。來(lái)自于各地的實(shí)踐已證明了這一點(diǎn)。事實(shí)上，很多地方在操作中都采取各種變通的手法來(lái)提高征地補(bǔ)償費(fèi)，才得以保證征地工作的順利進(jìn)行。這說(shuō)明，在當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的過(guò)程中，征地應(yīng)按"等價(jià)交換"的市場(chǎng)原則進(jìn)行，征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)以被征地的正常市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)。
一、關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的分析
征用是憲法上的一個(gè)基本概念，又是國(guó)家的基本法律制度。我國(guó)憲法規(guī)定："國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征用"。從目前來(lái)看，土地征用是我國(guó)政府最常用的一種。從世界各國(guó)情況來(lái)看，無(wú)論是土地公有制還是土地私有制的國(guó)家，都從法律上規(guī)定了國(guó)家為了公共利益可以征用私人或其他主體所有的土地，可見(jiàn)土地征用是國(guó)家憑借國(guó)家機(jī)器強(qiáng)制性實(shí)現(xiàn)的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移必然 給土地原所有人帶來(lái)財(cái)產(chǎn)損失和某些精神痛苦（如被迫離開(kāi)已住慣了的土地的傷感、與征用者交涉及尋找替代地的辛勞，以及給生活帶來(lái)的不安定等），因而各國(guó)法律都明確規(guī)定了國(guó)家應(yīng)給予土地被征用人相應(yīng)的補(bǔ)償。在大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，雖然征用是以國(guó)家意志無(wú)條件實(shí)施的，但法律認(rèn)為財(cái)產(chǎn)損失不是社會(huì)成員必須承擔(dān)的義務(wù)，因而國(guó)家必須按被征地的市場(chǎng)價(jià)值給予被征地的所有人全額補(bǔ)償，通常包括對(duì)被征用部分的補(bǔ)償和對(duì)被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補(bǔ)償。對(duì)于征用給被征地所有者的帶來(lái)的精神痛苦，加拿大有"干擾損失補(bǔ)償"和"重新安置困難補(bǔ)償"；但日本法律認(rèn)為，土地征用是為了公共利益而實(shí)行的，所以由于征用而帶來(lái)的精神痛苦是被征用者作為社會(huì)成員應(yīng)盡的義務(wù)，國(guó)家不予補(bǔ)償?？梢?jiàn)，土地征用完全因國(guó)家意志而發(fā)生，不受被征用土地所有者的意志而轉(zhuǎn)移，但很多國(guó)家在實(shí)施征用時(shí)，均按等價(jià)交換的原則給予被征用土地的所有人以補(bǔ)償。由此可以看出，在這些國(guó)家土地征用實(shí)質(zhì)上是一種特殊的市場(chǎng)交易行為，它完全因特定的主體（代表全體社會(huì)成員的國(guó)家）在特定情況下的需要（經(jīng)法定程序所認(rèn)可的公共利益）而發(fā)生，但完全按被征用土地本身的市場(chǎng)價(jià)值而進(jìn)行交換。因此，從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上看，很多國(guó)家的征地補(bǔ)償費(fèi)就是被征用土地的市場(chǎng)價(jià)格。
由于我國(guó)實(shí)行土地公有制，分國(guó)家所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，因此國(guó)家征用土地的客體只有農(nóng)村集體土地一種。同時(shí)，我國(guó)法律禁止土地的買(mǎi)賣(mài)，只有國(guó)有土地可依法有償出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。因此，嚴(yán)格從現(xiàn)行法律法規(guī)意義上講，農(nóng)村集體所有的土地，只有被國(guó)家征用這樣唯-一種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移方式，別無(wú)其他市場(chǎng)交易的可能。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在征用農(nóng)村集體所有土地時(shí)，采取的是土地補(bǔ)償與勞動(dòng)力安置相結(jié)合的方式，勞動(dòng)力安置包括安排被征地上勞動(dòng)力的就業(yè)崗位和支付安置補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)者是根據(jù)被征用農(nóng)業(yè)用地前3年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)計(jì)算的，如征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。可見(jiàn)，這是一種行政決定機(jī)制，在這種機(jī)制下，征地補(bǔ)償費(fèi)與被征地的市場(chǎng)價(jià)格無(wú)關(guān)。
多年來(lái)，以上農(nóng)地征用補(bǔ)償方式既為國(guó)家建設(shè)有效地控制了用地成本，同時(shí)也為維持被征地農(nóng)民生活水平起到了保障作用。然而，近年來(lái)，各地農(nóng)民對(duì)征地的不滿(mǎn)情緒越來(lái)越大，焦點(diǎn)就是認(rèn)為補(bǔ)償太低。當(dāng)然，目前在征地中出現(xiàn)了一些基層政府部門(mén)人為壓低補(bǔ)償費(fèi)或克扣補(bǔ)償費(fèi)的行為。但即使是按政府規(guī)定的上限給予農(nóng)民補(bǔ)償，仍常常發(fā)生農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償費(fèi)太低而對(duì)征地進(jìn)行抵觸的情況。那么，為什么過(guò)去能被農(nóng)民接受的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)在越來(lái)越不易被接受呢？一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)民有了新的參照標(biāo)準(zhǔn)――農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償。當(dāng)前，在我國(guó)特定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，出現(xiàn)了一種新的農(nóng)村集體土地市場(chǎng)交易現(xiàn)象――農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將已依法辦理過(guò)使用手續(xù)的存量非農(nóng)建設(shè)用地的土地使用權(quán)出讓或出租給該經(jīng)濟(jì)組織以外的其他主體。雖然在我國(guó)現(xiàn)有法律制度下，這種行為尚缺乏充分的法律依據(jù)，但目前集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在。這既有人們充分認(rèn)識(shí)了土地的資產(chǎn)屬性，以土地流轉(zhuǎn)來(lái)牟取經(jīng)濟(jì)利益的主觀原因，也有因城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整和建設(shè)，造成存量集體非農(nóng)建設(shè)用地閑置，需要通過(guò)流轉(zhuǎn)來(lái)提高土地利用效率的客觀原因。這實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，絕大多數(shù)資源的配置都是由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成的，土地作為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)資源自然也不能例外。正因?yàn)槿绱?，一些地方政府甚至以文件的形式將其公開(kāi)化、規(guī)范化。也就是說(shuō)，在一些地方，特別是城市化水平較高的地區(qū)，事實(shí)上已形成了一種集體非農(nóng)建設(shè)用地的交易市場(chǎng)――農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。盡管目前它不完全合法，但它由買(mǎi)賣(mài)雙方自愿進(jìn)行，按市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制決定價(jià)格――農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償費(fèi)。土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民對(duì)土地的市場(chǎng)價(jià)值有了一定的認(rèn)識(shí)，又使得大量被征地具有了實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值的可能性。這就促使農(nóng)民在土地被征用時(shí)產(chǎn)生了"等價(jià)交換"的需求。在這種情況下，如果保持征地補(bǔ)償費(fèi)原有的標(biāo)準(zhǔn)不變，就必定在征地過(guò)程中碰到重重阻力。來(lái)自于各地的實(shí)踐已證明了這一點(diǎn)。事實(shí)上，很多地方在操作中都采取各種變通的手法來(lái)提高征地補(bǔ)償費(fèi)，才得以保證征地工作的順利進(jìn)行。這說(shuō)明，在當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的過(guò)程中，征地應(yīng)按"等價(jià)交換"的市場(chǎng)原則進(jìn)行，征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)以被征地的正常市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)。