一、目前外匯管理的政策現(xiàn)狀
為了扭轉我國國際收支順差持續(xù)增長的局面，適應外匯形勢發(fā)展的需要，近年來我國加快了外匯管理改革，逐漸轉變“寬進嚴出”的管理模式，按照“均衡管理”的理念，對外匯管理政策進行了較大調(diào)整。在外匯流出方面，主要表現(xiàn)在：一是改進了經(jīng)常項目管理，促進貿(mào)易便利化。取消經(jīng)常項目開戶事前審批，進一步提高境內(nèi)機構經(jīng)常項目外匯賬戶的限額；大幅簡化了服務貿(mào)易項下購匯憑證的審核；提高了居民個人年度購匯額度，簡化了購匯手續(xù)。二是繼續(xù)大力支持“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，有序拓寬資本流出渠道。取消境外直接投資購匯額度限制，境內(nèi)投資者經(jīng)核準可先行對外支付境外直接投資相關的前期費用。進一步拓展境內(nèi)銀行、證券類機構和保險公司等以自有外匯或人民幣資金購匯投資境外金融產(chǎn)品。在外匯流入方面，表現(xiàn)在：一是改進貿(mào)易收匯和結匯管理，增強貿(mào)易外匯真實性管理的有效性，對收匯單位貿(mào)易外匯實行分類管理。二是居民個人結匯實行了年度總額管理和納入個人結匯系統(tǒng)等措施，進一步加強了真實性結匯審核管理。三是對外商投資企業(yè)資本金結匯實行了支付結匯制度，特別是對外資流入房地產(chǎn)行業(yè)進行了嚴格規(guī)范。四是加強了短期外債管理，遏制投機資本流入。將境內(nèi)機構180天（含）以上、等值20萬美元以上延期付款納入外債管理；規(guī)范特殊類外商投資企業(yè)的外債管理。從外匯政策的制定層面上看，這些政策的調(diào)整使現(xiàn)行的外匯管理進一步趨向“均衡”的管理模式，表面上外匯資金流出與流入的管理政策寬嚴趨向一致。但從這一系列政策調(diào)整后的實施效果看，政策收效不很明顯，對改善我國目前國際收支順差的作用有限，國際收支順差仍保持大幅增長。這主要是由于目前受人民幣升值預期的影響，在國內(nèi)外匯投資渠道狹窄、規(guī)避風險工具較少情況下，企業(yè)和個人如果沒有現(xiàn)實用匯需求，一般都不愿意購買和持有外匯。外匯資金的流入依然強勁，外匯“寬進”的現(xiàn)狀仍沒改變，對一些非法的外匯流入沒有起到有效的監(jiān)控和阻止作用。
二、現(xiàn)行的外匯管理存在的問題及原因
（一）外匯監(jiān)管法律依據(jù)欠缺
現(xiàn)行的《外匯管理條例》和《結售付匯規(guī)定》是在改革開放初期外匯相對短缺、經(jīng)濟發(fā)展又需要大量外匯資金的背景下，按照“寬進嚴出”的指導思想制定出臺的。后來，雖經(jīng)多次修改完善，但“寬進嚴出”的管理理念沒有根本改變。具體表現(xiàn)在：對外匯流出的真實性審核要求比較嚴格和具體，而收、結匯政策就比較寬松，在《條例》和《規(guī)定》中經(jīng)常項目的外匯收入僅要求賣給銀行即可，并未規(guī)定對結匯資金來源和性質進行真實性審核的要求。從目前國際收支狀況來看，卻需要加大對外匯資金流入、結匯的監(jiān)管?？墒?，由于《條例》和《規(guī)定》中對收、結匯真實性監(jiān)管缺乏明確的法律依據(jù)，企業(yè)和個人即使違規(guī)將外匯資金匯入和結匯，處罰也難以落實，達不到預期的監(jiān)管效果。
（二）外商投資企業(yè)資本金結匯規(guī)定存在政策缺陷
目前，資本金結匯是按照實需的原則，即企業(yè)有正常合理需求就可以進行資本金結匯，其主要管理方式是“支付命令制度”。這一管理方式在一定程度上抑制了違規(guī)外匯資金的流入。但從實際運行情況來看，政策的實施效果不很理想。究其原因：一是資本金結匯的“真實性審核”難保真實。按照現(xiàn)行的規(guī)定，資本金結匯的真實性審核主要是審核其結匯后的人民幣資金用途。但法規(guī)對資本金結匯用途并沒有明確及詳細的范圍界定，用途也主要是由企業(yè)自行填寫的用途清單或支付令來證明，沒有要求企業(yè)提供其它足以證明結匯真實用途的資料，對資本金結匯的真實性審核基本上沒有制約作用。二是“代位監(jiān)管”流于形式。在資本金結匯監(jiān)管方式改革后，資本金結匯“一線”監(jiān)管主要由銀行來行使。根據(jù)目前資本金結匯政策，在正常情況下，企業(yè)只需提供外匯登記證和結匯申請書等要件，就可以申請辦理資本金結匯。而在實際業(yè)務操作中，由于銀行在辦理企業(yè)資本金結匯業(yè)務的同時，其本身也是受益者，因此，在辦理資本金結匯時往往并不對資本金結匯進行實質上的審查，只要形式合格就予以辦理。三是“化整為零”規(guī)避大額監(jiān)管。目前資本金結匯實行的“支付結匯制度”對一次結匯超過等值20萬美元的要求提供的資料及結匯后的人民幣資金支付管理較為嚴格。企業(yè)由于難以提供或不愿意提供相應的合同及發(fā)票等結匯要件，往往將大額匯入款進行分批次結匯，規(guī)避單筆超過20萬美元資本金結匯的監(jiān)管。
（三）個人外匯管理政策仍存“漏洞”
一是《個人外匯管理辦法》只對個人結匯環(huán)節(jié)進行總額管理和真實性審核的管理，而對個人外匯匯入環(huán)節(jié)未作任何要求，導致一些非法流入的大額外匯通過外匯儲蓄賬戶劃轉給多個直系親屬，低于年度總額分散結匯，逃避個人結匯的真實性審核和系統(tǒng)監(jiān)管。二是由于目前對個人外匯流入性質的核實缺乏有效的方法，在《辦法》關于個人非經(jīng)營性結匯超年度總額的9種情況中，“贍家款”結匯所需證明材料相對簡單，一些非法外匯資金就混入“贍家款”進行結匯。三是個人違規(guī)結匯處罰較輕，使個人外匯監(jiān)管達不到預期的效果。現(xiàn)行的《外匯管理條例》對個人違規(guī)結匯沒有作任何的處罰規(guī)定，只是在《個人外匯管理辦法》中規(guī)定“對個人違規(guī)結匯處以1000元以下的罰款”。處罰還不分違規(guī)金額和次數(shù)，規(guī)定比較籠統(tǒng)，且處罰金額較小。如果個人違規(guī)結匯帶來的收益大于1000元，按此規(guī)定處罰，對非法流入的外匯資金結匯就起不到任何震懾懲戒作用，會使外匯局對個人結匯監(jiān)管處于尷尬之中。
三、建議
首先，按照“均衡管理”的理念，及時對《條例》和《規(guī)定》進行修改和完善。結合目前我國的國際收支狀況，以及今后我國涉外經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，補充對各種外匯資金流入和結匯的管理規(guī)定以及違規(guī)的處罰依據(jù)，追究當事人的法律責任，加大對外匯流入的監(jiān)管力度。實行“意愿結匯”制，從根本上改變強制結匯制的法律依據(jù)，建立起外匯流入與流出均衡的監(jiān)管法律體系。
其次，完善資本金結匯管理政策法規(guī)，改進管理方式，突出監(jiān)管效果。一是修改相關法規(guī)，明確資本金結匯的使用范圍，加強資本金結匯的真實性審核。二是對外商投資企業(yè)也進行“分類”監(jiān)管，引入“關注企業(yè)”制度。三是建立資本金結匯人民幣專用賬戶，對資本金結匯后人民幣流向進行跟蹤監(jiān)控，建立本外幣聯(lián)合監(jiān)管的有效機制。
第三，針對個人外匯管理的現(xiàn)狀，應在《個人外匯管理辦法》中增加對個人外匯匯入解付的真實性審核管理規(guī)定，將一些非法流入的外匯阻止在解付環(huán)節(jié)。對個人外匯結匯后大額和可疑的人民幣資金流向實施跟蹤監(jiān)管，以查清結匯資金的真實用途。加大對個人違規(guī)的處罰力度，按照違規(guī)金額和次數(shù)，做出相應的不同經(jīng)濟處罰，增加對當事個人行政和法律責任追究。
為了扭轉我國國際收支順差持續(xù)增長的局面，適應外匯形勢發(fā)展的需要，近年來我國加快了外匯管理改革，逐漸轉變“寬進嚴出”的管理模式，按照“均衡管理”的理念，對外匯管理政策進行了較大調(diào)整。在外匯流出方面，主要表現(xiàn)在：一是改進了經(jīng)常項目管理，促進貿(mào)易便利化。取消經(jīng)常項目開戶事前審批，進一步提高境內(nèi)機構經(jīng)常項目外匯賬戶的限額；大幅簡化了服務貿(mào)易項下購匯憑證的審核；提高了居民個人年度購匯額度，簡化了購匯手續(xù)。二是繼續(xù)大力支持“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，有序拓寬資本流出渠道。取消境外直接投資購匯額度限制，境內(nèi)投資者經(jīng)核準可先行對外支付境外直接投資相關的前期費用。進一步拓展境內(nèi)銀行、證券類機構和保險公司等以自有外匯或人民幣資金購匯投資境外金融產(chǎn)品。在外匯流入方面，表現(xiàn)在：一是改進貿(mào)易收匯和結匯管理，增強貿(mào)易外匯真實性管理的有效性，對收匯單位貿(mào)易外匯實行分類管理。二是居民個人結匯實行了年度總額管理和納入個人結匯系統(tǒng)等措施，進一步加強了真實性結匯審核管理。三是對外商投資企業(yè)資本金結匯實行了支付結匯制度，特別是對外資流入房地產(chǎn)行業(yè)進行了嚴格規(guī)范。四是加強了短期外債管理，遏制投機資本流入。將境內(nèi)機構180天（含）以上、等值20萬美元以上延期付款納入外債管理；規(guī)范特殊類外商投資企業(yè)的外債管理。從外匯政策的制定層面上看，這些政策的調(diào)整使現(xiàn)行的外匯管理進一步趨向“均衡”的管理模式，表面上外匯資金流出與流入的管理政策寬嚴趨向一致。但從這一系列政策調(diào)整后的實施效果看，政策收效不很明顯，對改善我國目前國際收支順差的作用有限，國際收支順差仍保持大幅增長。這主要是由于目前受人民幣升值預期的影響，在國內(nèi)外匯投資渠道狹窄、規(guī)避風險工具較少情況下，企業(yè)和個人如果沒有現(xiàn)實用匯需求，一般都不愿意購買和持有外匯。外匯資金的流入依然強勁，外匯“寬進”的現(xiàn)狀仍沒改變，對一些非法的外匯流入沒有起到有效的監(jiān)控和阻止作用。
二、現(xiàn)行的外匯管理存在的問題及原因
（一）外匯監(jiān)管法律依據(jù)欠缺
現(xiàn)行的《外匯管理條例》和《結售付匯規(guī)定》是在改革開放初期外匯相對短缺、經(jīng)濟發(fā)展又需要大量外匯資金的背景下，按照“寬進嚴出”的指導思想制定出臺的。后來，雖經(jīng)多次修改完善，但“寬進嚴出”的管理理念沒有根本改變。具體表現(xiàn)在：對外匯流出的真實性審核要求比較嚴格和具體，而收、結匯政策就比較寬松，在《條例》和《規(guī)定》中經(jīng)常項目的外匯收入僅要求賣給銀行即可，并未規(guī)定對結匯資金來源和性質進行真實性審核的要求。從目前國際收支狀況來看，卻需要加大對外匯資金流入、結匯的監(jiān)管?？墒?，由于《條例》和《規(guī)定》中對收、結匯真實性監(jiān)管缺乏明確的法律依據(jù)，企業(yè)和個人即使違規(guī)將外匯資金匯入和結匯，處罰也難以落實，達不到預期的監(jiān)管效果。
（二）外商投資企業(yè)資本金結匯規(guī)定存在政策缺陷
目前，資本金結匯是按照實需的原則，即企業(yè)有正常合理需求就可以進行資本金結匯，其主要管理方式是“支付命令制度”。這一管理方式在一定程度上抑制了違規(guī)外匯資金的流入。但從實際運行情況來看，政策的實施效果不很理想。究其原因：一是資本金結匯的“真實性審核”難保真實。按照現(xiàn)行的規(guī)定，資本金結匯的真實性審核主要是審核其結匯后的人民幣資金用途。但法規(guī)對資本金結匯用途并沒有明確及詳細的范圍界定，用途也主要是由企業(yè)自行填寫的用途清單或支付令來證明，沒有要求企業(yè)提供其它足以證明結匯真實用途的資料，對資本金結匯的真實性審核基本上沒有制約作用。二是“代位監(jiān)管”流于形式。在資本金結匯監(jiān)管方式改革后，資本金結匯“一線”監(jiān)管主要由銀行來行使。根據(jù)目前資本金結匯政策，在正常情況下，企業(yè)只需提供外匯登記證和結匯申請書等要件，就可以申請辦理資本金結匯。而在實際業(yè)務操作中，由于銀行在辦理企業(yè)資本金結匯業(yè)務的同時，其本身也是受益者，因此，在辦理資本金結匯時往往并不對資本金結匯進行實質上的審查，只要形式合格就予以辦理。三是“化整為零”規(guī)避大額監(jiān)管。目前資本金結匯實行的“支付結匯制度”對一次結匯超過等值20萬美元的要求提供的資料及結匯后的人民幣資金支付管理較為嚴格。企業(yè)由于難以提供或不愿意提供相應的合同及發(fā)票等結匯要件，往往將大額匯入款進行分批次結匯，規(guī)避單筆超過20萬美元資本金結匯的監(jiān)管。
（三）個人外匯管理政策仍存“漏洞”
一是《個人外匯管理辦法》只對個人結匯環(huán)節(jié)進行總額管理和真實性審核的管理，而對個人外匯匯入環(huán)節(jié)未作任何要求，導致一些非法流入的大額外匯通過外匯儲蓄賬戶劃轉給多個直系親屬，低于年度總額分散結匯，逃避個人結匯的真實性審核和系統(tǒng)監(jiān)管。二是由于目前對個人外匯流入性質的核實缺乏有效的方法，在《辦法》關于個人非經(jīng)營性結匯超年度總額的9種情況中，“贍家款”結匯所需證明材料相對簡單，一些非法外匯資金就混入“贍家款”進行結匯。三是個人違規(guī)結匯處罰較輕，使個人外匯監(jiān)管達不到預期的效果。現(xiàn)行的《外匯管理條例》對個人違規(guī)結匯沒有作任何的處罰規(guī)定，只是在《個人外匯管理辦法》中規(guī)定“對個人違規(guī)結匯處以1000元以下的罰款”。處罰還不分違規(guī)金額和次數(shù)，規(guī)定比較籠統(tǒng)，且處罰金額較小。如果個人違規(guī)結匯帶來的收益大于1000元，按此規(guī)定處罰，對非法流入的外匯資金結匯就起不到任何震懾懲戒作用，會使外匯局對個人結匯監(jiān)管處于尷尬之中。
三、建議
首先，按照“均衡管理”的理念，及時對《條例》和《規(guī)定》進行修改和完善。結合目前我國的國際收支狀況，以及今后我國涉外經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，補充對各種外匯資金流入和結匯的管理規(guī)定以及違規(guī)的處罰依據(jù)，追究當事人的法律責任，加大對外匯流入的監(jiān)管力度。實行“意愿結匯”制，從根本上改變強制結匯制的法律依據(jù)，建立起外匯流入與流出均衡的監(jiān)管法律體系。
其次，完善資本金結匯管理政策法規(guī)，改進管理方式，突出監(jiān)管效果。一是修改相關法規(guī)，明確資本金結匯的使用范圍，加強資本金結匯的真實性審核。二是對外商投資企業(yè)也進行“分類”監(jiān)管，引入“關注企業(yè)”制度。三是建立資本金結匯人民幣專用賬戶，對資本金結匯后人民幣流向進行跟蹤監(jiān)控，建立本外幣聯(lián)合監(jiān)管的有效機制。
第三，針對個人外匯管理的現(xiàn)狀，應在《個人外匯管理辦法》中增加對個人外匯匯入解付的真實性審核管理規(guī)定，將一些非法流入的外匯阻止在解付環(huán)節(jié)。對個人外匯結匯后大額和可疑的人民幣資金流向實施跟蹤監(jiān)管，以查清結匯資金的真實用途。加大對個人違規(guī)的處罰力度，按照違規(guī)金額和次數(shù)，做出相應的不同經(jīng)濟處罰，增加對當事個人行政和法律責任追究。