引言
土地儲備制度經(jīng)過十幾年的發(fā)展，其主流工作的內(nèi)容已基本穩(wěn)定，普遍認同的概念為：土地儲備制度是指市、縣政府或國土資源部門委托土地儲備機構，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，將按照法定程序收回、收購、優(yōu)先購買或征收的土地納入政府儲備，對儲備土地進行必要的基礎設施建設及管理，以備政府供應土地，調(diào)控市場的一種制度安排。
土地儲備制度的建立，使市、縣政府供地和管地方式發(fā)生了重大變革。從過去多個部門供應“生地”和協(xié)議出讓為主，改變?yōu)榧薪y(tǒng)一供應“凈地”（即產(chǎn)權清晰、配套完善、土地平整的土地）和招標拍賣掛牌出讓為主。同時也改變了房地產(chǎn)用地開發(fā)模式，從房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)既做土地開發(fā)，也做房屋建設改變?yōu)檎龅兀髽I(yè)做房。同時，政府在運行土地儲備制度的過程中，收購、收回土地使用權、實施土地前期開發(fā)、進行融資活動，因而對土地、房地產(chǎn)和金融市場的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響，引起了社會的普遍關注。
實踐證明，土地儲備制度作為調(diào)控土地和房地產(chǎn)市場不可或缺的重要制度，其改革方向的正確性是不容質(zhì)疑的，只能在深化相關制度改革中進一步興利除弊。既不能擴大土地儲備的功能，也不能將相關制度改革滯后出現(xiàn)的問題歸咎于土地儲備制度。
為什么要建立土地儲備制度
建立土地儲備制度，是市、縣政府為促進城市土地集約利用而進行的積極探索。黨的十四屆五中全會提出具有全局意義的兩個根本轉(zhuǎn)變后，各級政府和土地管理部門積極轉(zhuǎn)變用地觀念，加大了對各類存量土地挖潛的力度。在農(nóng)村，治理“空心村”，探索利用農(nóng)村存量土地的新路子。在城市，改造舊城、處置國企土地資產(chǎn)、消化閑置土地，探索利用城市存量土地的新路子，在這一過程中，土地儲備制度應運而生。
建立土地儲備制度，是市、縣政府在經(jīng)歷了土地市場跌宕起伏后，順應土地制度和市場基本規(guī)律，政府和市場有效結(jié)合，配置土地資源的制度創(chuàng)新。各級政府駕馭市場經(jīng)濟的經(jīng)驗是逐步積累的。在土地市場早期發(fā)展過程中，由于經(jīng)驗不足和制度上的漏洞，出現(xiàn)了如前所述的總量失控、資產(chǎn)流失等問題。最為突出的是因總量失控，形成了大量閑置土地。1997年，黨中央、國務院《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā) [1997]11號）（以下簡稱中央11號文件）部署開展建設用地大清查，共查出174萬畝的閑置土地。為解決上述問題，加強土地市場調(diào)控，一些市、縣政府開始探索建立土地儲備制度。
建立土地儲備制度，是市、縣政府適應法律政策要求，控制新增建設用地總量，尋求建設用地空間的理性選擇。中央11號文件和新《土地管理法》加強了對新增建設用地的總量控制，促進了我國土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變。中央11號文件要求，凍結(jié)非農(nóng)建設占用耕地一年，經(jīng)國務院批準，又延續(xù)到1998年底。1999年，新《土地管理法》實施，一方面，嚴格控制新增建設用地總量，實施用途管制、占補平衡和土地有償使用費中央地方三七分成的措施，使新增建設用地的數(shù)量大為減少，占用耕地的成本大幅提高。另一方面，將利用存量土地的權利和收益交給地方。市、縣政府為解決凍結(jié)期間建設用地需求，降低用地成本、提高土地收益，加大了存量土地的利用和管理力度。由于利用存量土地涉及到眾多土地使用人重大利益調(diào)整，很多現(xiàn)實問題（安置補償、債權債務清理、土地收益分配等）需要解決，土地儲備制度滿足了這些條件，所以得到了普遍認同。
建立土地儲備制度，是市、縣政府變現(xiàn)土地資產(chǎn)，*國有企業(yè)改革難題的重要手段。上個世紀90年代中后期，國有企業(yè)改革的問題是“錢從哪里來，人到哪里去”。盡管困難和破產(chǎn)企業(yè)擁有大量土地資產(chǎn)，但由于當時土地市場和房地產(chǎn)市場不景氣，土地自發(fā)交易又有不少管理上的教訓，土地如何變現(xiàn)？困難和破產(chǎn)企業(yè)的資金需求如何解決？成為地方政府推進國有企業(yè)改革的難題。在財政“分灶吃飯”，大多數(shù)市、縣財政緊張，政府不能向銀行貸款，商業(yè)銀行一般又不給這些企業(yè)貸款的情況下，通過收購企業(yè)土地，再以土地作為抵押物向銀行貸款，成為變現(xiàn)土地資產(chǎn)、解決企業(yè)資金困難的手段，這是市、縣政府成立土地儲備機構的一個重要動機。
建立土地儲備制度，是市、縣政府推行招標拍賣掛牌出讓等市場方式配置土地的現(xiàn)實需要。國土資源部成立以來，按照中央的要求，加大了招標拍賣掛牌出讓土地的力度。市、縣政府和土地管理部門，落實建立公開、公平、公正的土地市場，從源頭上防止土地出讓領域的腐敗行為的要求，積極推行招標拍賣掛牌方式出讓土地制度。招標拍賣掛牌出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統(tǒng)一，多年來由于這兩個條件不具備，推行招標拍賣掛牌出讓受到了極大限制。土地儲備制度的出現(xiàn)，為實施招標拍賣掛牌出讓土地提供了條件，成為市、縣政府建立這一制度的推動力。
建立土地儲備制度，是市、縣政府實現(xiàn)城市建設經(jīng)濟效益和社會效益化的內(nèi)在要求。土地既是城市發(fā)展的資源，也是的資本。在我國特殊的土地國情下，靠犧牲耕地資源，通過增量的投入取得城市建設資金難度日益增加，城市發(fā)展只有靠對存量土地的再投資和再循環(huán)利用的道路才能持續(xù)。我國城市存量土地蘊涵的巨大資金，土地制度安排為城市政府挖掘這一寶藏提供了可能，當這兩點被市、縣政府認識之后，增加了建立土地儲備制度的積極性。
正是在以上背景下，市、縣政府借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，建立了土地儲備制度。
1996年，我國第一家土地儲備機構上海市土地發(fā)展中心正式成立。1997年，杭州、青島等地相繼建立土地儲備制度，1999年我部向全國推廣杭州、青島兩市開展土地儲備的經(jīng)驗。2000年，我部組織對土地儲備制度進行了深入的調(diào)查研究，并在代國務院起草的《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》中明確了相關政策。
2001年，國務院下發(fā)《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國務院15號文件），根據(jù)土地管理的新形勢，將土地儲備制度定位于調(diào)控市場，明確要求“為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持”。15號文件下發(fā)以后，各地土地儲備制度獲得了長足發(fā)展。截至2007年底，全國已有2000多個市、縣相繼建立了土地儲備制度。
土地儲備制度經(jīng)過十幾年的發(fā)展，其主流工作的內(nèi)容已基本穩(wěn)定，普遍認同的概念為：土地儲備制度是指市、縣政府或國土資源部門委托土地儲備機構，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，將按照法定程序收回、收購、優(yōu)先購買或征收的土地納入政府儲備，對儲備土地進行必要的基礎設施建設及管理，以備政府供應土地，調(diào)控市場的一種制度安排。
土地儲備制度的建立，使市、縣政府供地和管地方式發(fā)生了重大變革。從過去多個部門供應“生地”和協(xié)議出讓為主，改變?yōu)榧薪y(tǒng)一供應“凈地”（即產(chǎn)權清晰、配套完善、土地平整的土地）和招標拍賣掛牌出讓為主。同時也改變了房地產(chǎn)用地開發(fā)模式，從房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)既做土地開發(fā)，也做房屋建設改變?yōu)檎龅兀髽I(yè)做房。同時，政府在運行土地儲備制度的過程中，收購、收回土地使用權、實施土地前期開發(fā)、進行融資活動，因而對土地、房地產(chǎn)和金融市場的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響，引起了社會的普遍關注。
實踐證明，土地儲備制度作為調(diào)控土地和房地產(chǎn)市場不可或缺的重要制度，其改革方向的正確性是不容質(zhì)疑的，只能在深化相關制度改革中進一步興利除弊。既不能擴大土地儲備的功能，也不能將相關制度改革滯后出現(xiàn)的問題歸咎于土地儲備制度。
為什么要建立土地儲備制度
建立土地儲備制度，是市、縣政府為促進城市土地集約利用而進行的積極探索。黨的十四屆五中全會提出具有全局意義的兩個根本轉(zhuǎn)變后，各級政府和土地管理部門積極轉(zhuǎn)變用地觀念，加大了對各類存量土地挖潛的力度。在農(nóng)村，治理“空心村”，探索利用農(nóng)村存量土地的新路子。在城市，改造舊城、處置國企土地資產(chǎn)、消化閑置土地，探索利用城市存量土地的新路子，在這一過程中，土地儲備制度應運而生。
建立土地儲備制度，是市、縣政府在經(jīng)歷了土地市場跌宕起伏后，順應土地制度和市場基本規(guī)律，政府和市場有效結(jié)合，配置土地資源的制度創(chuàng)新。各級政府駕馭市場經(jīng)濟的經(jīng)驗是逐步積累的。在土地市場早期發(fā)展過程中，由于經(jīng)驗不足和制度上的漏洞，出現(xiàn)了如前所述的總量失控、資產(chǎn)流失等問題。最為突出的是因總量失控，形成了大量閑置土地。1997年，黨中央、國務院《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā) [1997]11號）（以下簡稱中央11號文件）部署開展建設用地大清查，共查出174萬畝的閑置土地。為解決上述問題，加強土地市場調(diào)控，一些市、縣政府開始探索建立土地儲備制度。
建立土地儲備制度，是市、縣政府適應法律政策要求，控制新增建設用地總量，尋求建設用地空間的理性選擇。中央11號文件和新《土地管理法》加強了對新增建設用地的總量控制，促進了我國土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變。中央11號文件要求，凍結(jié)非農(nóng)建設占用耕地一年，經(jīng)國務院批準，又延續(xù)到1998年底。1999年，新《土地管理法》實施，一方面，嚴格控制新增建設用地總量，實施用途管制、占補平衡和土地有償使用費中央地方三七分成的措施，使新增建設用地的數(shù)量大為減少，占用耕地的成本大幅提高。另一方面，將利用存量土地的權利和收益交給地方。市、縣政府為解決凍結(jié)期間建設用地需求，降低用地成本、提高土地收益，加大了存量土地的利用和管理力度。由于利用存量土地涉及到眾多土地使用人重大利益調(diào)整，很多現(xiàn)實問題（安置補償、債權債務清理、土地收益分配等）需要解決，土地儲備制度滿足了這些條件，所以得到了普遍認同。
建立土地儲備制度，是市、縣政府變現(xiàn)土地資產(chǎn)，*國有企業(yè)改革難題的重要手段。上個世紀90年代中后期，國有企業(yè)改革的問題是“錢從哪里來，人到哪里去”。盡管困難和破產(chǎn)企業(yè)擁有大量土地資產(chǎn)，但由于當時土地市場和房地產(chǎn)市場不景氣，土地自發(fā)交易又有不少管理上的教訓，土地如何變現(xiàn)？困難和破產(chǎn)企業(yè)的資金需求如何解決？成為地方政府推進國有企業(yè)改革的難題。在財政“分灶吃飯”，大多數(shù)市、縣財政緊張，政府不能向銀行貸款，商業(yè)銀行一般又不給這些企業(yè)貸款的情況下，通過收購企業(yè)土地，再以土地作為抵押物向銀行貸款，成為變現(xiàn)土地資產(chǎn)、解決企業(yè)資金困難的手段，這是市、縣政府成立土地儲備機構的一個重要動機。
建立土地儲備制度，是市、縣政府推行招標拍賣掛牌出讓等市場方式配置土地的現(xiàn)實需要。國土資源部成立以來，按照中央的要求，加大了招標拍賣掛牌出讓土地的力度。市、縣政府和土地管理部門，落實建立公開、公平、公正的土地市場，從源頭上防止土地出讓領域的腐敗行為的要求，積極推行招標拍賣掛牌方式出讓土地制度。招標拍賣掛牌出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統(tǒng)一，多年來由于這兩個條件不具備，推行招標拍賣掛牌出讓受到了極大限制。土地儲備制度的出現(xiàn)，為實施招標拍賣掛牌出讓土地提供了條件，成為市、縣政府建立這一制度的推動力。
建立土地儲備制度，是市、縣政府實現(xiàn)城市建設經(jīng)濟效益和社會效益化的內(nèi)在要求。土地既是城市發(fā)展的資源，也是的資本。在我國特殊的土地國情下，靠犧牲耕地資源，通過增量的投入取得城市建設資金難度日益增加，城市發(fā)展只有靠對存量土地的再投資和再循環(huán)利用的道路才能持續(xù)。我國城市存量土地蘊涵的巨大資金，土地制度安排為城市政府挖掘這一寶藏提供了可能，當這兩點被市、縣政府認識之后，增加了建立土地儲備制度的積極性。
正是在以上背景下，市、縣政府借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，建立了土地儲備制度。
1996年，我國第一家土地儲備機構上海市土地發(fā)展中心正式成立。1997年，杭州、青島等地相繼建立土地儲備制度，1999年我部向全國推廣杭州、青島兩市開展土地儲備的經(jīng)驗。2000年，我部組織對土地儲備制度進行了深入的調(diào)查研究，并在代國務院起草的《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》中明確了相關政策。
2001年，國務院下發(fā)《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國務院15號文件），根據(jù)土地管理的新形勢，將土地儲備制度定位于調(diào)控市場，明確要求“為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持”。15號文件下發(fā)以后，各地土地儲備制度獲得了長足發(fā)展。截至2007年底，全國已有2000多個市、縣相繼建立了土地儲備制度。