第三章 政府職能
重點(diǎn)理解：
1、政府職能的涵義、特點(diǎn)和類型
政府職能是指政府在國家和社會(huì)中所扮演的角色以及所應(yīng)起的作用。換句話說，就是指政府在國家和社會(huì)中行使行政權(quán)力的范圍、程度和方式。政府職能是政府依法對國家政治和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和具有的功能，它是國家職能的一個(gè)重要組成部分，其實(shí)施者是整個(gè)政府行政組織系統(tǒng)，其行使依據(jù)是國家憲法和法律賦予行政主體的行政權(quán)力。
政府職能的特點(diǎn)：普遍性、強(qiáng)制性、系統(tǒng)性、不可替代性、服務(wù)性。
政府職能的類型：政府職能可以分為基本職能和運(yùn)行職能兩大類。
政府的基本職能是指政府管理的范圍，亦即政府介入和干預(yù)社會(huì)的程度。政府的基本職能可以分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能。政府的運(yùn)行職能是指政府管理社會(huì)公共事務(wù)的程序、方式和方法，即管理過程中所起的作用。法約爾提出了管理的五項(xiàng)職能，古立克提出了管理的七項(xiàng)職能，基本涵蓋了公共行政的內(nèi)容和政府的運(yùn)行職能。政府的基本職能和運(yùn)行職能是相輔相成的：前者界定了管理的對象，即管理的客體，回答了管什么的問題，后者則是指怎么管理這些客體，回答了怎么管的問題。兩者都回答了政府究竟做什么的問題，但政府的基本職能比政府的運(yùn)行職能更重要，因?yàn)檎幕韭毮軟Q定政府在國家和社會(huì)中究竟扮演什么角色，究竟起什么作用，并從宏觀上決定了政府的規(guī)模，即政府管理社會(huì)公共事務(wù)的范圍。
2、市場失效與政府失效
市場體制是不經(jīng)過中央指令而憑借交易方式的相互作用，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)對人的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)的一種制度。市場體制可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置的效率，但市場不是萬能的，它在某些方面也是失效的，即表現(xiàn)得無效率。
市場失效是指因?yàn)槭袌鼍窒扌院腿毕菟鶎?dǎo)致資源配置的低效率或無效率，并且不能解決外部性問題以及社會(huì)公平問題。
市場失效主要表現(xiàn)在：外部性問題；市場壟斷和專制價(jià)格；公共物品的提供；無知和非理性；不平等問題。
市場失效是政府干預(yù)的基礎(chǔ)。如果不出現(xiàn)市場失效，政府干預(yù)就是不必要的。政府干預(yù)應(yīng)遵循如下原則：
（1）政府和市場的功能不能互相代替，凡屬市場起作用的領(lǐng)域，政府不應(yīng)該強(qiáng)行干預(yù)；凡屬政府起作用的領(lǐng)域，雖然可以引進(jìn)市場機(jī)制，但不能完全用市場機(jī)制來解決問題，有些領(lǐng)域根本不能引進(jìn)市場機(jī)制。
（2）政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)僅界定在彌補(bǔ)和防止市場失效的范圍。
（3）政府干預(yù)也必須講究成本收益。
（4）發(fā)展中國家政府對市場的干預(yù)一般比發(fā)達(dá)國家廣泛是正常現(xiàn)象。
政府失效主要表現(xiàn)在：政府成本過高；政府的低效率；資源配置的低效率；尋租；造成另一種不公平。政府失效也是經(jīng)常出現(xiàn)的，不能用一個(gè)失效的政府去管一個(gè)失效的市場。
3、政府的基本職能
（1）政府的政治職能。是指政府在國家和社會(huì)中所扮演的角色以及所應(yīng)起的作用。政府的政治職能包括政治統(tǒng)治職能、保衛(wèi)國家主權(quán)的職能和民主職能。
政府的政治統(tǒng)治職能是政府最基本的職能，政府的其他職能都是為加強(qiáng)政府的合法性服務(wù)的。人民的認(rèn)同和擁護(hù)是政府合法性的核心內(nèi)容。
保衛(wèi)國家主權(quán)的職能是政府的重要職能，作為主權(quán)國家的政府必須加強(qiáng)國防建設(shè)，積極開展外交活動(dòng)，捍衛(wèi)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整。
政府的民主職能首先應(yīng)該確保公民的政治民主權(quán)利；其次必須建立穩(wěn)定的民主政治秩序，它要求必須有保證公民行使政治民主權(quán)利的制度和渠道，要建立公民的參與制度和監(jiān)督制度。發(fā)展和完善社會(huì)主義民主是我國政府的重要職能，這是由我國社會(huì)主義國家性質(zhì)決定的。
（2）政府的經(jīng)濟(jì)職能。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森認(rèn)為政府的經(jīng)濟(jì)職能主要有提高經(jīng)濟(jì)效率、改善收入分配、通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、執(zhí)行國際經(jīng)濟(jì)政策四項(xiàng)。
在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下我國政府的經(jīng)濟(jì)職能有：（1）規(guī)范和穩(wěn)定市場秩序，確保自由競爭的職能。（2）對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的，確保國民經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的職能。（3）直接生產(chǎn)和提供公共物品，彌補(bǔ)市場不足的職能。（4）管理國有資產(chǎn)的職能。
（3）政府的文化職能。包括意識形態(tài)職能、發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育的職能、發(fā)展文學(xué)藝術(shù)和體育衛(wèi)生的職能、加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)的職能，以及清除有害文化產(chǎn)品的職能。
（4）政府的社會(huì)職能。廣義上指除了政治職能之外的所有社會(huì)管理職能，狹義上指除了政治、經(jīng)濟(jì)、文化職能之外的社會(huì)管理職能。
狹義上的政府社會(huì)職能主要有：維持社會(huì)秩序，保證人身安全和私人財(cái)產(chǎn)安全的職能；確保社會(huì)公平分配的職能；環(huán)境保護(hù)的職能；社會(huì)保障的職能等。
4、中國政府職能的轉(zhuǎn)變
1978年以來，我國政府進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，政府職能正逐步適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，但我國尚未完成社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，我國目前的行政體制只是過渡型的行政體制，要建立完全適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的行政體制，首先必須改變觀念，其次要深刻地認(rèn)識政府與社會(huì)及其各種社會(huì)組成要素之間的關(guān)系。
（1）要徹底轉(zhuǎn)變政府管理的觀念。第一，政府機(jī)構(gòu)改革必須納入法制化軌道。第二，要實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的觀念轉(zhuǎn)變。要認(rèn)識到政府職能轉(zhuǎn)變是改革行政體制，建立現(xiàn)代化科學(xué)行政體制的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)政治民主化和法制化的重要條件，是加速建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的首要因素。第三，實(shí)現(xiàn)從權(quán)威主義行政向民主行政的轉(zhuǎn)變。第四，在管理方式上要實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治方式向管理方式的轉(zhuǎn)變。第五，實(shí)現(xiàn)從以官為本到以民為本的徹底轉(zhuǎn)變。
（2）必須正確界定政府在社會(huì)中的角色。第一，正確處理政府與社會(huì)之間的關(guān)系。第二，正確處理政府與市場之間的關(guān)系。強(qiáng)力推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。包括建立現(xiàn)代企業(yè)制度、建立完善的市場體系、健全宏觀調(diào)控體系、建立完善的社會(huì)保障體系、建立完備的法律制度、培育發(fā)達(dá)的市場中介組織。
第三，正確處理政府與企業(yè)之間的關(guān)系。政府管理經(jīng)濟(jì)的職能與企業(yè)本身的經(jīng)營職能分離，政企不分弊端甚多，危害很大，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。第四，正確處理政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。第五，正確處理政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系。第六，正確處理政府與公民的關(guān)系。
重點(diǎn)理解：
1、政府職能的涵義、特點(diǎn)和類型
政府職能是指政府在國家和社會(huì)中所扮演的角色以及所應(yīng)起的作用。換句話說，就是指政府在國家和社會(huì)中行使行政權(quán)力的范圍、程度和方式。政府職能是政府依法對國家政治和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和具有的功能，它是國家職能的一個(gè)重要組成部分，其實(shí)施者是整個(gè)政府行政組織系統(tǒng)，其行使依據(jù)是國家憲法和法律賦予行政主體的行政權(quán)力。
政府職能的特點(diǎn)：普遍性、強(qiáng)制性、系統(tǒng)性、不可替代性、服務(wù)性。
政府職能的類型：政府職能可以分為基本職能和運(yùn)行職能兩大類。
政府的基本職能是指政府管理的范圍，亦即政府介入和干預(yù)社會(huì)的程度。政府的基本職能可以分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能。政府的運(yùn)行職能是指政府管理社會(huì)公共事務(wù)的程序、方式和方法，即管理過程中所起的作用。法約爾提出了管理的五項(xiàng)職能，古立克提出了管理的七項(xiàng)職能，基本涵蓋了公共行政的內(nèi)容和政府的運(yùn)行職能。政府的基本職能和運(yùn)行職能是相輔相成的：前者界定了管理的對象，即管理的客體，回答了管什么的問題，后者則是指怎么管理這些客體，回答了怎么管的問題。兩者都回答了政府究竟做什么的問題，但政府的基本職能比政府的運(yùn)行職能更重要，因?yàn)檎幕韭毮軟Q定政府在國家和社會(huì)中究竟扮演什么角色，究竟起什么作用，并從宏觀上決定了政府的規(guī)模，即政府管理社會(huì)公共事務(wù)的范圍。
2、市場失效與政府失效
市場體制是不經(jīng)過中央指令而憑借交易方式的相互作用，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)對人的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)的一種制度。市場體制可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置的效率，但市場不是萬能的，它在某些方面也是失效的，即表現(xiàn)得無效率。
市場失效是指因?yàn)槭袌鼍窒扌院腿毕菟鶎?dǎo)致資源配置的低效率或無效率，并且不能解決外部性問題以及社會(huì)公平問題。
市場失效主要表現(xiàn)在：外部性問題；市場壟斷和專制價(jià)格；公共物品的提供；無知和非理性；不平等問題。
市場失效是政府干預(yù)的基礎(chǔ)。如果不出現(xiàn)市場失效，政府干預(yù)就是不必要的。政府干預(yù)應(yīng)遵循如下原則：
（1）政府和市場的功能不能互相代替，凡屬市場起作用的領(lǐng)域，政府不應(yīng)該強(qiáng)行干預(yù)；凡屬政府起作用的領(lǐng)域，雖然可以引進(jìn)市場機(jī)制，但不能完全用市場機(jī)制來解決問題，有些領(lǐng)域根本不能引進(jìn)市場機(jī)制。
（2）政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)僅界定在彌補(bǔ)和防止市場失效的范圍。
（3）政府干預(yù)也必須講究成本收益。
（4）發(fā)展中國家政府對市場的干預(yù)一般比發(fā)達(dá)國家廣泛是正常現(xiàn)象。
政府失效主要表現(xiàn)在：政府成本過高；政府的低效率；資源配置的低效率；尋租；造成另一種不公平。政府失效也是經(jīng)常出現(xiàn)的，不能用一個(gè)失效的政府去管一個(gè)失效的市場。
3、政府的基本職能
（1）政府的政治職能。是指政府在國家和社會(huì)中所扮演的角色以及所應(yīng)起的作用。政府的政治職能包括政治統(tǒng)治職能、保衛(wèi)國家主權(quán)的職能和民主職能。
政府的政治統(tǒng)治職能是政府最基本的職能，政府的其他職能都是為加強(qiáng)政府的合法性服務(wù)的。人民的認(rèn)同和擁護(hù)是政府合法性的核心內(nèi)容。
保衛(wèi)國家主權(quán)的職能是政府的重要職能，作為主權(quán)國家的政府必須加強(qiáng)國防建設(shè)，積極開展外交活動(dòng)，捍衛(wèi)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整。
政府的民主職能首先應(yīng)該確保公民的政治民主權(quán)利；其次必須建立穩(wěn)定的民主政治秩序，它要求必須有保證公民行使政治民主權(quán)利的制度和渠道，要建立公民的參與制度和監(jiān)督制度。發(fā)展和完善社會(huì)主義民主是我國政府的重要職能，這是由我國社會(huì)主義國家性質(zhì)決定的。
（2）政府的經(jīng)濟(jì)職能。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森認(rèn)為政府的經(jīng)濟(jì)職能主要有提高經(jīng)濟(jì)效率、改善收入分配、通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、執(zhí)行國際經(jīng)濟(jì)政策四項(xiàng)。
在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下我國政府的經(jīng)濟(jì)職能有：（1）規(guī)范和穩(wěn)定市場秩序，確保自由競爭的職能。（2）對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的，確保國民經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的職能。（3）直接生產(chǎn)和提供公共物品，彌補(bǔ)市場不足的職能。（4）管理國有資產(chǎn)的職能。
（3）政府的文化職能。包括意識形態(tài)職能、發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育的職能、發(fā)展文學(xué)藝術(shù)和體育衛(wèi)生的職能、加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)的職能，以及清除有害文化產(chǎn)品的職能。
（4）政府的社會(huì)職能。廣義上指除了政治職能之外的所有社會(huì)管理職能，狹義上指除了政治、經(jīng)濟(jì)、文化職能之外的社會(huì)管理職能。
狹義上的政府社會(huì)職能主要有：維持社會(huì)秩序，保證人身安全和私人財(cái)產(chǎn)安全的職能；確保社會(huì)公平分配的職能；環(huán)境保護(hù)的職能；社會(huì)保障的職能等。
4、中國政府職能的轉(zhuǎn)變
1978年以來，我國政府進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，政府職能正逐步適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，但我國尚未完成社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，我國目前的行政體制只是過渡型的行政體制，要建立完全適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的行政體制，首先必須改變觀念，其次要深刻地認(rèn)識政府與社會(huì)及其各種社會(huì)組成要素之間的關(guān)系。
（1）要徹底轉(zhuǎn)變政府管理的觀念。第一，政府機(jī)構(gòu)改革必須納入法制化軌道。第二，要實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的觀念轉(zhuǎn)變。要認(rèn)識到政府職能轉(zhuǎn)變是改革行政體制，建立現(xiàn)代化科學(xué)行政體制的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)政治民主化和法制化的重要條件，是加速建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的首要因素。第三，實(shí)現(xiàn)從權(quán)威主義行政向民主行政的轉(zhuǎn)變。第四，在管理方式上要實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治方式向管理方式的轉(zhuǎn)變。第五，實(shí)現(xiàn)從以官為本到以民為本的徹底轉(zhuǎn)變。
（2）必須正確界定政府在社會(huì)中的角色。第一，正確處理政府與社會(huì)之間的關(guān)系。第二，正確處理政府與市場之間的關(guān)系。強(qiáng)力推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。包括建立現(xiàn)代企業(yè)制度、建立完善的市場體系、健全宏觀調(diào)控體系、建立完善的社會(huì)保障體系、建立完備的法律制度、培育發(fā)達(dá)的市場中介組織。
第三，正確處理政府與企業(yè)之間的關(guān)系。政府管理經(jīng)濟(jì)的職能與企業(yè)本身的經(jīng)營職能分離，政企不分弊端甚多，危害很大，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。第四，正確處理政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。第五，正確處理政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系。第六，正確處理政府與公民的關(guān)系。