【摘要】 在工程建設領域推行符合市場經濟規(guī)律的風險管理制度，是我國建筑業(yè)改革與發(fā)展中的一個重大課題。隨著政府職能進一步轉變和加入世貿組織過渡期即將結束，推行這一制度具有非常重要的現(xiàn)實意義和長遠意義。我國工程保險市場急需培育和規(guī)范，已引起主管部門以及社會各界的關注。２００２年１０ 月２４ 日，時任國務院副總理的溫家寶同志就工程保險問題做了批示，要求建設部和保監(jiān)會研究解決。２００２年８月以來，建設部多次開展調查研究，推行意外傷害險、設計責任險和工程質量險工作已取得不同程度的進展。
在工程建設領域推行符合市場經濟規(guī)律的風險管理制度，是我國建筑業(yè)改革與發(fā)展中的一個重大課題。隨著政府職能進一步轉變和加入世貿組織過渡期即將結束，推行這一制度具有非常重要的現(xiàn)實意義和長遠意義。我國工程保險市場急需培育和規(guī)范，已引起主管部門以及社會各界的關注。２００２年１０ 月２４ 日，時任國務院副總理的溫家寶同志就工程保險問題做了批示，要求建設部和保監(jiān)會研究解決。２００２年８月以來，建設部多次開展調查研究，推行意外傷害險、設計責任險和工程質量險工作已取得不同程度的進展。
工程建設領域保險開展情況
工程建設領域涉及到的保險品種主要有職工意外傷害險（雇主責任險）、設計責任險、工程質量保修保險和建筑（安裝）工程一切險。
職工意外傷害險（雇主責任險）。１９９７ 年建設部在上海、浙江、山東三個地區(qū)進行了建筑意外傷害保險的試點工作。《建筑法》第 ４８ 條明確規(guī)定：“建筑施工企業(yè)必須為從事危險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險，支付保險費?！保玻埃埃衬?，建設部出臺了《關于加強建筑意外傷害保險工作的指導意見》。目前，全國２４個省、自治區(qū)和直轄市開展了建筑意外傷害保險。實施意外傷害保險對轉移企業(yè)事故風險、提高建筑企業(yè)事故預防能力起到了重要作用。事故發(fā)生后，企業(yè)可以迅速得到理賠資金，如 ２００１ 年杭州“６·２６”事故，由于洪水沖垮圍墻，造成 ２２ 人死亡，七人受傷，中國太平洋保險公司作為承保單位理賠２４５萬元。
設計責任險。１９９９ 年建設部下發(fā)了《關于同意北京市、上海市、深圳市開展工程設計保險試點工作的通知》，正式啟動了設計保險試點工作。２００３ 年底，又頒發(fā)了《關于積極推進工程設計責任保險工作的指導意見》，目前已有七個省市開展了設計責任保險試點，２００４ 年，力爭在全國范圍內建立工程設計責任保險制度。
建設工程質量保修保險。制定建設工程質量保修保險制度，是為落實建筑施工單位工程質量保修責任，維護建筑市場秩序，確保工程建設參與各方合法權益。其法律依據(jù)是《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國保險法》和《建設工程質量管理條例》。為此，建設部有關部門進行了大量的調查研究，起草了《建設工程質量保修保險試行辦法》（草案），并與有關部門進行協(xié)調；確定了十個城市作為試點，召開了座談會聽取了各方面的意見，保險條款的起草工作正在緊張進行中。
待《建設工程質量保修保險試行辦法》頒布實施后，投保工程質量保修保險，建設工程在竣工驗收后的第一年保險期內出現(xiàn)質量缺陷，由施工單位負責維修，維修費用由施工單位承擔；在竣工驗收第一年后的保險期內出現(xiàn)質量缺陷，由承保保險公司負責維修，維修費用由承保保險公司承擔。承保保險公司對質量缺陷維修后，如果質量缺陷是該工程設計單位或其他單位的責任造成的，由承保保險公司行使代位請求賠償權利。在承保保險公司向第三者行使代位請求賠償權利時，施工單位應當向承保保險公司提供必要的文件和其所知道的有關情況。建設工程在竣工驗收后的第一年保險期內出現(xiàn)質量缺陷，施工單位不及時負責維修，經催告仍不履行保修責任的，承保保險公司負責維修，維修費用由施工單位承擔。工程質量保修保險費率實行差別費率和浮動費率，根據(jù)項目規(guī)模、技術復雜程度、施工單位業(yè)績和項目管理水平等，確定每個項目的保險費率。施工單位已投保建設工程質量保修保險的，建設單位不得再要求施工單位提供保修抵押金。
初步設想承建以下三類工程的施工單位必須為其施工的建設工程投工程質量保修保險：一是政府投資的房屋建筑工程，如辦公樓；二是關系社會公眾安全的房屋建筑工程，如商場、體育館、劇院、學校等；三是各類商品住宅工程。
以上工程的建設單位應在招標文件中要求施工單位為其施工的工程投保工程質量保修保險。施工單位未投保工程質量保修保險的，建設行政主管部門不予辦理施工許可，不予辦理竣工驗收備案手續(xù)，商品住宅不得銷售。投保費用應在施工企業(yè)成本中列支。
推行建設工程質量保險制度勢在必行推行工程質量保險制度是維護人民群眾根本利益的需要。我國正處于大規(guī)模進行工程建設的歷史時期。對工程質量缺陷建立保修制度，對于延長工程使用年限，提高投資效益，顯然十分重要。特別是對住宅質量建立保修制度，直接關系到廣大群眾的切身利益，關系到政府的形象和社會的安定。
推行工程質量保險制度是規(guī)避工程技術風險的需要。進入 ２０世紀 ９０ 年代以來，我國建筑業(yè)生產力得到了迅速發(fā)展，施工能力不斷提高，超高層、大跨度房屋建筑施工技術，大跨度預應力、懸索橋梁施工技術，地下工程盾構施工及盾構機制造技術，大體積混凝土澆筑技術、大型復雜成套設備安裝技術等等，都達到或接近國際先進水平，完全依靠自己的力量建成了一大批大型工程項目。但由于人類認識自然、掌握自然規(guī)律水平的限制，技術風險依然存在。建筑工程結構造型、結構體系日益復雜，突破原有技術標準的超大超長超高超深超厚結構不斷涌現(xiàn)，新技術新工藝層出不窮，對確保工程質量提出了新的挑戰(zhàn)。
推行工程質量保險制度是進一步轉變政府職能的需要。２００４年７月１ 日，《行政許可法》正式實施。必須按照《行政許可法》的要求，轉變政府職能，完善和改革我國工程質量監(jiān)督管理體制。推行工程質量保險制度，就是用符合市場經濟規(guī)律的手段，加強對工程質量的管理。
推行工程保險制度是依法行政、維護建筑市場各方主體權益的需要?！督ㄖā泛汀督ㄔO工程質量管理條例》對參與工程建設的各責任主體，包括建設單位、勘察設計單位、施工單位、監(jiān)理單位等的責任作了嚴格規(guī)定，除了必要的行政責任、刑事責任，也規(guī)定了民事賠償責任。但我國設計、施工單位長期以來實行的是低價格、低利潤政策，行業(yè)自身積累嚴重不足，難以將法律法規(guī)所規(guī)定的賠償責任落到實處。據(jù)統(tǒng)計，２００１年建筑施工行業(yè) ４．５ 萬家企業(yè)實現(xiàn)利潤僅為２９４億元，產值利潤率約為１．９％（平均６５ 萬元／家年），而拖欠款則高達３０００ 多億元，占產值的三分之一。２００１ 年勘察設計行業(yè)一萬多家企業(yè)，實現(xiàn)利潤約為５０ 億元（平均５０ 萬元／ 家年）。發(fā)生事故或違約后，由于大部分的設計、施工企業(yè)不具備經濟賠償能力，受害方的權益得不到保證，甚至一些工程質量事故發(fā)生后，政府不得不出資承擔善后工作。實施工程質量保險制度，有利于使法律法規(guī)所規(guī)定的各方質量責任落到實處。
推行工程保險制度是解決拖欠工程款的有力措施。當前，我國建筑市場拖欠工程款問題突出，引發(fā)農民工工資拖欠和債務鏈。其重要原因之一是由于一些建設單位強行要求施工企業(yè)繳納工程造價３％～５％的質量保修金，然后又以保修期是建筑工程合理使用年限，或以工程存在質量缺陷為借口，扣留保修金，長期拖欠工程款。一個工程的施工利潤也只有１％～２％，保修金就扣掉 ３％，甚至更多，極為不合理。實施工程質量保險制度后，施工企業(yè)就可以用大大少于原交保修金的錢買保修保險，既保護了業(yè)主的權益，又減少了施工企業(yè)的資金風險和支出。
推行工程質量保險制度是應對我國加入世界貿易組織和開拓國外市場的需要。目前，世界上大多數(shù)國家均實行工程質量保險制度。國外建筑企業(yè)進入中國市場以及中國建筑企業(yè)進入國外市場都要求投保工程質量保險。
推行工程質量保險制度有利于促進工程質量水平的提高，有利于促進企業(yè)加強質量管理，塑造品牌。對于施工質量水平差的企業(yè)、信用差的企業(yè)，按照法規(guī)要求在保險公司投保就要付出高額的保費，甚至無人愿意為其承保，長此以往，企業(yè)就會在市場競爭中處于不利的地位。這將有利于建筑業(yè)企業(yè)優(yōu)勝劣汰，有利于發(fā)揮“市場配置建筑資源”的基礎性作用，有利于建筑市場信用體系的建立。
推進工程質量保險試點是今后幾年的一項重要工作
基于法國、西班牙、意大利等國家在正式立法強制推行工程質量保險前均經過了較長的自愿試行階段的經驗，根據(jù)我國工程質量管理體系的現(xiàn)狀，在我國推行工程質量保險制度應從試點開始。從２００４年起，擬在北京、天津、重慶、上海、蘭州、成都、深圳、廈門、福州、大連、寧波、連云港等１１個城市開展試點。原則上以下三類工程應辦理工程質量保險：一是政府投資的房屋建筑工程，如辦公樓；二是關系社會利益和公眾安全的房屋建筑工程，如商 場、體育館、劇院、學校等；三是各類商品住宅工程。通過１～２ 年的試點，摸索經驗，再全面推行。在未來《建筑法》的修訂中，也力爭把設計責任險、保修保險作為法律制度確立下來。
推行建設工程質量保險制度面臨的問題
目前，工程建設的各類保險普遍存在的問題是保險費率過高，無差別；而賠付偏低（如上海市１９９８年～２００１ 年累計投保工程２０９２１個，保費１３０６３ 萬元，共發(fā)生事故２９２ 起，死亡３２３ 人，賠付６１３萬元，賠付率４．６９％），手續(xù)煩瑣，理賠牽涉投保企業(yè)過多精力，影響其持續(xù)投保的積極性。
保險費沒有計入成本，是當前推行保險制度的一大政策性障礙。國家有關部委將加強協(xié)調，爭取盡快突破這一“瓶頸”。
另外，有關企業(yè)對工程質量風險沒有足夠的重視，也影響這一制度的推行。一些大型企業(yè)承擔的高、大、新、特工程，技術含量高，技術創(chuàng)新點較多，相應的技術風險也比較大，投保質量保險，有利于新技術的推廣采用，轉移技術創(chuàng)新帶來的技術風險。
推行工程質量保險制度是對我國現(xiàn)行質量管理制度的重大改革，工程質量保險制度和工程擔保制度等的實施，對我國工程建設管理體制和機制將帶來根本性的沖擊，是“工程建設領域的一場革命”。我們必須以高度的責任感和創(chuàng)新精神，努力完成這一艱巨而重要的任務。作者系建設部工程質量安全監(jiān)督與行業(yè)發(fā)展司副司長
在工程建設領域推行符合市場經濟規(guī)律的風險管理制度，是我國建筑業(yè)改革與發(fā)展中的一個重大課題。隨著政府職能進一步轉變和加入世貿組織過渡期即將結束，推行這一制度具有非常重要的現(xiàn)實意義和長遠意義。我國工程保險市場急需培育和規(guī)范，已引起主管部門以及社會各界的關注。２００２年１０ 月２４ 日，時任國務院副總理的溫家寶同志就工程保險問題做了批示，要求建設部和保監(jiān)會研究解決。２００２年８月以來，建設部多次開展調查研究，推行意外傷害險、設計責任險和工程質量險工作已取得不同程度的進展。
工程建設領域保險開展情況
工程建設領域涉及到的保險品種主要有職工意外傷害險（雇主責任險）、設計責任險、工程質量保修保險和建筑（安裝）工程一切險。
職工意外傷害險（雇主責任險）。１９９７ 年建設部在上海、浙江、山東三個地區(qū)進行了建筑意外傷害保險的試點工作。《建筑法》第 ４８ 條明確規(guī)定：“建筑施工企業(yè)必須為從事危險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險，支付保險費?！保玻埃埃衬?，建設部出臺了《關于加強建筑意外傷害保險工作的指導意見》。目前，全國２４個省、自治區(qū)和直轄市開展了建筑意外傷害保險。實施意外傷害保險對轉移企業(yè)事故風險、提高建筑企業(yè)事故預防能力起到了重要作用。事故發(fā)生后，企業(yè)可以迅速得到理賠資金，如 ２００１ 年杭州“６·２６”事故，由于洪水沖垮圍墻，造成 ２２ 人死亡，七人受傷，中國太平洋保險公司作為承保單位理賠２４５萬元。
設計責任險。１９９９ 年建設部下發(fā)了《關于同意北京市、上海市、深圳市開展工程設計保險試點工作的通知》，正式啟動了設計保險試點工作。２００３ 年底，又頒發(fā)了《關于積極推進工程設計責任保險工作的指導意見》，目前已有七個省市開展了設計責任保險試點，２００４ 年，力爭在全國范圍內建立工程設計責任保險制度。
建設工程質量保修保險。制定建設工程質量保修保險制度，是為落實建筑施工單位工程質量保修責任，維護建筑市場秩序，確保工程建設參與各方合法權益。其法律依據(jù)是《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國保險法》和《建設工程質量管理條例》。為此，建設部有關部門進行了大量的調查研究，起草了《建設工程質量保修保險試行辦法》（草案），并與有關部門進行協(xié)調；確定了十個城市作為試點，召開了座談會聽取了各方面的意見，保險條款的起草工作正在緊張進行中。
待《建設工程質量保修保險試行辦法》頒布實施后，投保工程質量保修保險，建設工程在竣工驗收后的第一年保險期內出現(xiàn)質量缺陷，由施工單位負責維修，維修費用由施工單位承擔；在竣工驗收第一年后的保險期內出現(xiàn)質量缺陷，由承保保險公司負責維修，維修費用由承保保險公司承擔。承保保險公司對質量缺陷維修后，如果質量缺陷是該工程設計單位或其他單位的責任造成的，由承保保險公司行使代位請求賠償權利。在承保保險公司向第三者行使代位請求賠償權利時，施工單位應當向承保保險公司提供必要的文件和其所知道的有關情況。建設工程在竣工驗收后的第一年保險期內出現(xiàn)質量缺陷，施工單位不及時負責維修，經催告仍不履行保修責任的，承保保險公司負責維修，維修費用由施工單位承擔。工程質量保修保險費率實行差別費率和浮動費率，根據(jù)項目規(guī)模、技術復雜程度、施工單位業(yè)績和項目管理水平等，確定每個項目的保險費率。施工單位已投保建設工程質量保修保險的，建設單位不得再要求施工單位提供保修抵押金。
初步設想承建以下三類工程的施工單位必須為其施工的建設工程投工程質量保修保險：一是政府投資的房屋建筑工程，如辦公樓；二是關系社會公眾安全的房屋建筑工程，如商場、體育館、劇院、學校等；三是各類商品住宅工程。
以上工程的建設單位應在招標文件中要求施工單位為其施工的工程投保工程質量保修保險。施工單位未投保工程質量保修保險的，建設行政主管部門不予辦理施工許可，不予辦理竣工驗收備案手續(xù)，商品住宅不得銷售。投保費用應在施工企業(yè)成本中列支。
推行建設工程質量保險制度勢在必行推行工程質量保險制度是維護人民群眾根本利益的需要。我國正處于大規(guī)模進行工程建設的歷史時期。對工程質量缺陷建立保修制度，對于延長工程使用年限，提高投資效益，顯然十分重要。特別是對住宅質量建立保修制度，直接關系到廣大群眾的切身利益，關系到政府的形象和社會的安定。
推行工程質量保險制度是規(guī)避工程技術風險的需要。進入 ２０世紀 ９０ 年代以來，我國建筑業(yè)生產力得到了迅速發(fā)展，施工能力不斷提高，超高層、大跨度房屋建筑施工技術，大跨度預應力、懸索橋梁施工技術，地下工程盾構施工及盾構機制造技術，大體積混凝土澆筑技術、大型復雜成套設備安裝技術等等，都達到或接近國際先進水平，完全依靠自己的力量建成了一大批大型工程項目。但由于人類認識自然、掌握自然規(guī)律水平的限制，技術風險依然存在。建筑工程結構造型、結構體系日益復雜，突破原有技術標準的超大超長超高超深超厚結構不斷涌現(xiàn)，新技術新工藝層出不窮，對確保工程質量提出了新的挑戰(zhàn)。
推行工程質量保險制度是進一步轉變政府職能的需要。２００４年７月１ 日，《行政許可法》正式實施。必須按照《行政許可法》的要求，轉變政府職能，完善和改革我國工程質量監(jiān)督管理體制。推行工程質量保險制度，就是用符合市場經濟規(guī)律的手段，加強對工程質量的管理。
推行工程保險制度是依法行政、維護建筑市場各方主體權益的需要?！督ㄖā泛汀督ㄔO工程質量管理條例》對參與工程建設的各責任主體，包括建設單位、勘察設計單位、施工單位、監(jiān)理單位等的責任作了嚴格規(guī)定，除了必要的行政責任、刑事責任，也規(guī)定了民事賠償責任。但我國設計、施工單位長期以來實行的是低價格、低利潤政策，行業(yè)自身積累嚴重不足，難以將法律法規(guī)所規(guī)定的賠償責任落到實處。據(jù)統(tǒng)計，２００１年建筑施工行業(yè) ４．５ 萬家企業(yè)實現(xiàn)利潤僅為２９４億元，產值利潤率約為１．９％（平均６５ 萬元／家年），而拖欠款則高達３０００ 多億元，占產值的三分之一。２００１ 年勘察設計行業(yè)一萬多家企業(yè)，實現(xiàn)利潤約為５０ 億元（平均５０ 萬元／ 家年）。發(fā)生事故或違約后，由于大部分的設計、施工企業(yè)不具備經濟賠償能力，受害方的權益得不到保證，甚至一些工程質量事故發(fā)生后，政府不得不出資承擔善后工作。實施工程質量保險制度，有利于使法律法規(guī)所規(guī)定的各方質量責任落到實處。
推行工程保險制度是解決拖欠工程款的有力措施。當前，我國建筑市場拖欠工程款問題突出，引發(fā)農民工工資拖欠和債務鏈。其重要原因之一是由于一些建設單位強行要求施工企業(yè)繳納工程造價３％～５％的質量保修金，然后又以保修期是建筑工程合理使用年限，或以工程存在質量缺陷為借口，扣留保修金，長期拖欠工程款。一個工程的施工利潤也只有１％～２％，保修金就扣掉 ３％，甚至更多，極為不合理。實施工程質量保險制度后，施工企業(yè)就可以用大大少于原交保修金的錢買保修保險，既保護了業(yè)主的權益，又減少了施工企業(yè)的資金風險和支出。
推行工程質量保險制度是應對我國加入世界貿易組織和開拓國外市場的需要。目前，世界上大多數(shù)國家均實行工程質量保險制度。國外建筑企業(yè)進入中國市場以及中國建筑企業(yè)進入國外市場都要求投保工程質量保險。
推行工程質量保險制度有利于促進工程質量水平的提高，有利于促進企業(yè)加強質量管理，塑造品牌。對于施工質量水平差的企業(yè)、信用差的企業(yè)，按照法規(guī)要求在保險公司投保就要付出高額的保費，甚至無人愿意為其承保，長此以往，企業(yè)就會在市場競爭中處于不利的地位。這將有利于建筑業(yè)企業(yè)優(yōu)勝劣汰，有利于發(fā)揮“市場配置建筑資源”的基礎性作用，有利于建筑市場信用體系的建立。
推進工程質量保險試點是今后幾年的一項重要工作
基于法國、西班牙、意大利等國家在正式立法強制推行工程質量保險前均經過了較長的自愿試行階段的經驗，根據(jù)我國工程質量管理體系的現(xiàn)狀，在我國推行工程質量保險制度應從試點開始。從２００４年起，擬在北京、天津、重慶、上海、蘭州、成都、深圳、廈門、福州、大連、寧波、連云港等１１個城市開展試點。原則上以下三類工程應辦理工程質量保險：一是政府投資的房屋建筑工程，如辦公樓；二是關系社會利益和公眾安全的房屋建筑工程，如商 場、體育館、劇院、學校等；三是各類商品住宅工程。通過１～２ 年的試點，摸索經驗，再全面推行。在未來《建筑法》的修訂中，也力爭把設計責任險、保修保險作為法律制度確立下來。
推行建設工程質量保險制度面臨的問題
目前，工程建設的各類保險普遍存在的問題是保險費率過高，無差別；而賠付偏低（如上海市１９９８年～２００１ 年累計投保工程２０９２１個，保費１３０６３ 萬元，共發(fā)生事故２９２ 起，死亡３２３ 人，賠付６１３萬元，賠付率４．６９％），手續(xù)煩瑣，理賠牽涉投保企業(yè)過多精力，影響其持續(xù)投保的積極性。
保險費沒有計入成本，是當前推行保險制度的一大政策性障礙。國家有關部委將加強協(xié)調，爭取盡快突破這一“瓶頸”。
另外，有關企業(yè)對工程質量風險沒有足夠的重視，也影響這一制度的推行。一些大型企業(yè)承擔的高、大、新、特工程，技術含量高，技術創(chuàng)新點較多，相應的技術風險也比較大，投保質量保險，有利于新技術的推廣采用，轉移技術創(chuàng)新帶來的技術風險。
推行工程質量保險制度是對我國現(xiàn)行質量管理制度的重大改革，工程質量保險制度和工程擔保制度等的實施，對我國工程建設管理體制和機制將帶來根本性的沖擊，是“工程建設領域的一場革命”。我們必須以高度的責任感和創(chuàng)新精神，努力完成這一艱巨而重要的任務。作者系建設部工程質量安全監(jiān)督與行業(yè)發(fā)展司副司長