一、“監(jiān)管”及其產(chǎn)生的原因
關(guān)于監(jiān)管的定義，在行政法學(xué)的意義上，政府的行政監(jiān)管是一種外部行政行為，是發(fā)生在特定行政主體和具體行政相對(duì)人之間的一種直接的行政法律關(guān)系。而在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，政府的行政監(jiān)管是行政機(jī)構(gòu)通過(guò)法律授權(quán)，通過(guò)制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體的行為實(shí)施的直接控制。它的最終目的是要增進(jìn)公共利益或合法私人利益，并使之避免或減少由個(gè)體經(jīng)濟(jì)決策（生產(chǎn)、銷售及價(jià)格行為）帶來(lái)的損害。
有人將政府監(jiān)管叫做“第四政府”。這是因?yàn)閺V義的政府包括三個(gè)部門：立法、司法和行政，而政府行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)則同時(shí)兼有這三種職能，所謂三權(quán)合一：在法律授權(quán)下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以制定抽象的規(guī)則去管理具體的行政相對(duì)人；同時(shí)能夠執(zhí)法，監(jiān)督、檢查、處罰行為人；還具備行政裁決權(quán)，等于是把司法系統(tǒng)的程序般到了行政機(jī)關(guān)。
為何要從原有的政府體系中硬生出這么個(gè)“怪胎”呢？
規(guī)范的管制經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)存在著失靈。監(jiān)管比法院訴訟處理具有更高的效率：首先，監(jiān)管者可能比法官有更強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去進(jìn)行高代價(jià)的違法調(diào)查，以獲得侵權(quán)的證據(jù)。而法官只是以一種中立的身份按照誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則要求出具侵權(quán)的證據(jù)；第二，監(jiān)管者能夠代表被損害方或者被侵權(quán)方的共同利益，直接進(jìn)行裁決，法院則是不訴不理的被動(dòng)式執(zhí)法；第三，監(jiān)管是對(duì)侵害行為的事前預(yù)防，即監(jiān)管可以被設(shè)計(jì)成以低成本來(lái)鑒別違法行為，而訴訟則是在危害已經(jīng)形成之后的一種權(quán)利主張。由于現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜且日新月異，立法機(jī)構(gòu)的決策程序緩慢，已難以適應(yīng)現(xiàn)代行政管理的需要，因此賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)立法權(quán)則可以有效彌補(bǔ)之效率不足。
二、監(jiān)管在政府行政治理結(jié)構(gòu)中扮演什么角色
政府的經(jīng)濟(jì)職能為以下三類：1.宏觀調(diào)控職能；2.微觀監(jiān)管職能；3.微觀管理職能。微觀監(jiān)管政策的主體一般是專業(yè)性的行政機(jī)構(gòu)，目標(biāo)對(duì)象是在可競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域從事特定行業(yè)（職業(yè)）、使用特殊資源、提供或消費(fèi)特殊產(chǎn)品和服務(wù)的以私有企業(yè)和自然人為主體的微觀個(gè)體，目的是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、公共資源的有效利用、消費(fèi)者（包括投資者、勞動(dòng)者）利益保護(hù)、社會(huì)功德需要的滿足以及人類生存環(huán)境的保護(hù)和改善。監(jiān)管政策通常采用行政程序、資格審查、價(jià)格控制、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、行政監(jiān)督和處罰以及建立行為準(zhǔn)則等硬性的手段。監(jiān)管政策皆由法律產(chǎn)生，均具備相應(yīng)的立法形式。
三、建立政府監(jiān)管體制的原則和前提
喬斯科（Joskow，2001）說(shuō)：“好的監(jiān)管制度的標(biāo)準(zhǔn)‘處方’一般包括這樣一些條款：獨(dú)立性、透明性、可問(wèn)責(zé)性、專業(yè)性和可信性。這些條款表達(dá)了監(jiān)管制度的重要原則，其具體實(shí)施則必須謹(jǐn)慎地應(yīng)對(duì)不同國(guó)家的法律和政治制度?！贬槍?duì)中國(guó)，筆者認(rèn)為還應(yīng)該再增加“合理性”、“合法性”和“高效性”三個(gè)條款。
1.獨(dú)立性
獨(dú)立性指的是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在組織上與政府政策部門分開(kāi)或相對(duì)分開(kāi)。這種結(jié)構(gòu)分離的必要性，并非指“獨(dú)立”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不受政府政策的約束，而是指它能夠獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，尤其是不受可能作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門（如中國(guó)的國(guó)有企業(yè)管理部門）的不合理干涉。
2.合理性
合理性是指監(jiān)管的設(shè)立及其監(jiān)管規(guī)則的制定都必須獲得基于理論論證和相關(guān)利益集團(tuán)博弈共識(shí)的合理性，并以其作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)預(yù)算的依據(jù)。
3.合法性
合法性是指所有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生及其監(jiān)管權(quán)的執(zhí)行，都必須立基于嚴(yán)格的法律界定。
4.透明性
透明性是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍及履行其職權(quán)的程序，以及其所制定的監(jiān)管政策和監(jiān)管規(guī)章，都應(yīng)該完全對(duì)公眾尤其是被監(jiān)管對(duì)象和所涉之利益群體高度公開(kāi)。同時(shí)監(jiān)管的結(jié)果也要進(jìn)行公開(kāi)評(píng)議。
5.可問(wèn)責(zé)性
合理設(shè)定原則和獨(dú)立性原則并不能完全保證監(jiān)管行為的公正、公開(kāi)和公平。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在缺乏有效制衡和監(jiān)督的條件下，很容易做出不作為、濫用權(quán)力、歧視性執(zhí)法和違背程序等行政違法行為。為防止這些行為的產(chǎn)生，要建立完善的行政程序制度和外部監(jiān)督機(jī)制，還要限度地強(qiáng)制行政機(jī)構(gòu)公開(kāi)其內(nèi)部信息，并且加大行政違法行為的法律責(zé)任。實(shí)現(xiàn)這一原則的最終保障在于健全的低成本的司法審查制度和行政賠償制度。
6.專業(yè)性
專業(yè)性是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須具備高度專業(yè)化的行政官員和專業(yè)化的基礎(chǔ)上合理配置的知識(shí)結(jié)構(gòu)（技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、審計(jì)、管理），以及充足和先進(jìn)的執(zhí)法技術(shù)手段。
7.高效性
高效性是指除了要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分工合理和管理高效，還要求監(jiān)管權(quán)力必須在橫向和縱向的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間合理配置和信息共享基礎(chǔ)上的有效協(xié)調(diào)。
8.可信性
可信性是指，監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行既定的監(jiān)管政策一定要果斷，要保證規(guī)則得到貫徹；同時(shí)要保障政策的一致性和穩(wěn)定性，避免朝令夕改。
關(guān)于監(jiān)管的定義，在行政法學(xué)的意義上，政府的行政監(jiān)管是一種外部行政行為，是發(fā)生在特定行政主體和具體行政相對(duì)人之間的一種直接的行政法律關(guān)系。而在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，政府的行政監(jiān)管是行政機(jī)構(gòu)通過(guò)法律授權(quán)，通過(guò)制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體的行為實(shí)施的直接控制。它的最終目的是要增進(jìn)公共利益或合法私人利益，并使之避免或減少由個(gè)體經(jīng)濟(jì)決策（生產(chǎn)、銷售及價(jià)格行為）帶來(lái)的損害。
有人將政府監(jiān)管叫做“第四政府”。這是因?yàn)閺V義的政府包括三個(gè)部門：立法、司法和行政，而政府行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)則同時(shí)兼有這三種職能，所謂三權(quán)合一：在法律授權(quán)下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以制定抽象的規(guī)則去管理具體的行政相對(duì)人；同時(shí)能夠執(zhí)法，監(jiān)督、檢查、處罰行為人；還具備行政裁決權(quán)，等于是把司法系統(tǒng)的程序般到了行政機(jī)關(guān)。
為何要從原有的政府體系中硬生出這么個(gè)“怪胎”呢？
規(guī)范的管制經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)存在著失靈。監(jiān)管比法院訴訟處理具有更高的效率：首先，監(jiān)管者可能比法官有更強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去進(jìn)行高代價(jià)的違法調(diào)查，以獲得侵權(quán)的證據(jù)。而法官只是以一種中立的身份按照誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則要求出具侵權(quán)的證據(jù)；第二，監(jiān)管者能夠代表被損害方或者被侵權(quán)方的共同利益，直接進(jìn)行裁決，法院則是不訴不理的被動(dòng)式執(zhí)法；第三，監(jiān)管是對(duì)侵害行為的事前預(yù)防，即監(jiān)管可以被設(shè)計(jì)成以低成本來(lái)鑒別違法行為，而訴訟則是在危害已經(jīng)形成之后的一種權(quán)利主張。由于現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜且日新月異，立法機(jī)構(gòu)的決策程序緩慢，已難以適應(yīng)現(xiàn)代行政管理的需要，因此賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)立法權(quán)則可以有效彌補(bǔ)之效率不足。
二、監(jiān)管在政府行政治理結(jié)構(gòu)中扮演什么角色
政府的經(jīng)濟(jì)職能為以下三類：1.宏觀調(diào)控職能；2.微觀監(jiān)管職能；3.微觀管理職能。微觀監(jiān)管政策的主體一般是專業(yè)性的行政機(jī)構(gòu)，目標(biāo)對(duì)象是在可競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域從事特定行業(yè)（職業(yè)）、使用特殊資源、提供或消費(fèi)特殊產(chǎn)品和服務(wù)的以私有企業(yè)和自然人為主體的微觀個(gè)體，目的是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、公共資源的有效利用、消費(fèi)者（包括投資者、勞動(dòng)者）利益保護(hù)、社會(huì)功德需要的滿足以及人類生存環(huán)境的保護(hù)和改善。監(jiān)管政策通常采用行政程序、資格審查、價(jià)格控制、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、行政監(jiān)督和處罰以及建立行為準(zhǔn)則等硬性的手段。監(jiān)管政策皆由法律產(chǎn)生，均具備相應(yīng)的立法形式。
三、建立政府監(jiān)管體制的原則和前提
喬斯科（Joskow，2001）說(shuō)：“好的監(jiān)管制度的標(biāo)準(zhǔn)‘處方’一般包括這樣一些條款：獨(dú)立性、透明性、可問(wèn)責(zé)性、專業(yè)性和可信性。這些條款表達(dá)了監(jiān)管制度的重要原則，其具體實(shí)施則必須謹(jǐn)慎地應(yīng)對(duì)不同國(guó)家的法律和政治制度?！贬槍?duì)中國(guó)，筆者認(rèn)為還應(yīng)該再增加“合理性”、“合法性”和“高效性”三個(gè)條款。
1.獨(dú)立性
獨(dú)立性指的是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在組織上與政府政策部門分開(kāi)或相對(duì)分開(kāi)。這種結(jié)構(gòu)分離的必要性，并非指“獨(dú)立”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不受政府政策的約束，而是指它能夠獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，尤其是不受可能作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門（如中國(guó)的國(guó)有企業(yè)管理部門）的不合理干涉。
2.合理性
合理性是指監(jiān)管的設(shè)立及其監(jiān)管規(guī)則的制定都必須獲得基于理論論證和相關(guān)利益集團(tuán)博弈共識(shí)的合理性，并以其作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)預(yù)算的依據(jù)。
3.合法性
合法性是指所有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生及其監(jiān)管權(quán)的執(zhí)行，都必須立基于嚴(yán)格的法律界定。
4.透明性
透明性是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍及履行其職權(quán)的程序，以及其所制定的監(jiān)管政策和監(jiān)管規(guī)章，都應(yīng)該完全對(duì)公眾尤其是被監(jiān)管對(duì)象和所涉之利益群體高度公開(kāi)。同時(shí)監(jiān)管的結(jié)果也要進(jìn)行公開(kāi)評(píng)議。
5.可問(wèn)責(zé)性
合理設(shè)定原則和獨(dú)立性原則并不能完全保證監(jiān)管行為的公正、公開(kāi)和公平。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在缺乏有效制衡和監(jiān)督的條件下，很容易做出不作為、濫用權(quán)力、歧視性執(zhí)法和違背程序等行政違法行為。為防止這些行為的產(chǎn)生，要建立完善的行政程序制度和外部監(jiān)督機(jī)制，還要限度地強(qiáng)制行政機(jī)構(gòu)公開(kāi)其內(nèi)部信息，并且加大行政違法行為的法律責(zé)任。實(shí)現(xiàn)這一原則的最終保障在于健全的低成本的司法審查制度和行政賠償制度。
6.專業(yè)性
專業(yè)性是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須具備高度專業(yè)化的行政官員和專業(yè)化的基礎(chǔ)上合理配置的知識(shí)結(jié)構(gòu)（技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、審計(jì)、管理），以及充足和先進(jìn)的執(zhí)法技術(shù)手段。
7.高效性
高效性是指除了要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分工合理和管理高效，還要求監(jiān)管權(quán)力必須在橫向和縱向的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間合理配置和信息共享基礎(chǔ)上的有效協(xié)調(diào)。
8.可信性
可信性是指，監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行既定的監(jiān)管政策一定要果斷，要保證規(guī)則得到貫徹；同時(shí)要保障政策的一致性和穩(wěn)定性，避免朝令夕改。