在此次修訂《水污染防治法》的過(guò)程中，很多人大常委會(huì)委員提出了加強(qiáng)保障受害者環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和人格權(quán)益的民事法律保障機(jī)制的建設(shè)，這涉及民事法律責(zé)任制度的創(chuàng)新問(wèn)題。但各方面在這一問(wèn)題上的意見(jiàn)存在比較明顯的分歧。新修訂的《水污染防治法》對(duì)這些分歧性問(wèn)題做出了不同的規(guī)定。
一、不可抗力是否應(yīng)免責(zé)
1996年修訂的《水污染防治法》第五十六條規(guī)定:“完全由于不可抗拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)及時(shí)采取合理措施，仍然不能避免造成水污染損失的，免予承擔(dān)責(zé)任?！痹诖舜涡抻啞端廴痉乐畏ā窌r(shí)，一些專家認(rèn)為，這條規(guī)定對(duì)受害者不公平，因?yàn)榧词故遣豢煽咕艿淖匀粸?zāi)害發(fā)生作用，但如果沒(méi)有企業(yè)的排污行為，也就沒(méi)有受害者的利益損害結(jié)果。
專家們?cè)谘芯棵绹?guó)《清潔水法》和《超級(jí)基金法》、歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》、德國(guó)《環(huán)境責(zé)任法》、加拿大《環(huán)境保護(hù)法》、瑞典《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境損害賠償法》、日本《水污染防治法》、蒙古的《民法典》和《自然環(huán)境保護(hù)法》、俄羅斯《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》、印度《公共責(zé)任保險(xiǎn)法》等國(guó)立法之后認(rèn)為，這些國(guó)家基本上都把不可抗力作為排污企業(yè)及其保險(xiǎn)公司免責(zé)的情形。也就是說(shuō)，我國(guó)在1996年修訂的《水污染防治法》第五十六條的規(guī)定是符合世界立法慣例的。
不過(guò)專家們?nèi)灾赋?，上述?guó)家雖然沒(méi)有強(qiáng)調(diào)排污企業(yè)及其保險(xiǎn)公司在不可抗力情況下的損害賠償責(zé)任，但是強(qiáng)調(diào)了國(guó)家社會(huì)安全保障作用。這些國(guó)家的政府通過(guò)組建補(bǔ)償基金、政府財(cái)政資金援助和社會(huì)補(bǔ)償?shù)刃问絹?lái)加強(qiáng)對(duì)受害者的補(bǔ)償。于是這部分專家指出，應(yīng)當(dāng)在修訂《水污染防治法》時(shí)采納這項(xiàng)制度。
另外一些專家則指出，我國(guó)政府對(duì)包括污染受害的受災(zāi)群眾實(shí)行救助已經(jīng)很多年了，有了比較成熟的政策機(jī)制，沒(méi)有必要在這一法律中規(guī)定法律機(jī)制。這一觀點(diǎn)得到立法機(jī)關(guān)的采納。于是今年2月修訂的《水污染防治法》規(guī)定:“由于不可抗力造成水污染損害的，免予承擔(dān)賠償責(zé)任；法律另有規(guī)定的除外。”這一條規(guī)定中的“不可抗力”實(shí)際上就是1996年修訂的《水污染防治法》第五十六條規(guī)定的“完全由于不可抗拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)及時(shí)采取合理措施，仍然不能避免造成水污染損失”的情形。由于一些國(guó)際環(huán)境條約規(guī)定了核材料水上運(yùn)輸?shù)慕^對(duì)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，即核污染損害是由不可抗力引起的，有關(guān)主體也要承擔(dān)民事賠償責(zé)任。因此，在這一條同時(shí)規(guī)定了“法律另有規(guī)定的除外”的限制條件。
二、受害人的行為導(dǎo)致?lián)p失的情況下，排污單位是否免責(zé)
1996年修訂的《水污染防治法》第五十五條規(guī)定:“水污染損失由受害者自身的責(zé)任所引起的，排污單位不承擔(dān)責(zé)任。”針對(duì)這一條款的規(guī)定，專家們認(rèn)為，此條規(guī)定對(duì)受害者不公平。如農(nóng)民在不知情的情況下，把表面無(wú)異常的河、溝、渠、湖泊水引進(jìn)農(nóng)田，最終造成損害，由于農(nóng)民是通過(guò)自己的行為引進(jìn)污水最終受害，依照此條的規(guī)定，則無(wú)法拿到賠償。一些基層法院在審理中還基于“農(nóng)民引進(jìn)表面無(wú)異常的污水進(jìn)行灌溉或者養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)事先監(jiān)測(cè)而沒(méi)有監(jiān)測(cè)”的理由判決農(nóng)民敗訴。
有些專家們提出，水環(huán)境監(jiān)測(cè)的責(zé)任在地方環(huán)保部門和排污企業(yè)，如果他們沒(méi)有公告或者提醒，一方面說(shuō)明地方環(huán)保部門和排污企業(yè)有過(guò)錯(cuò)，另一方面說(shuō)明水是可以為農(nóng)民引用的。在這種情況下，農(nóng)民引用水的無(wú)過(guò)錯(cuò)行為造成了自身的損害，應(yīng)由排污方承擔(dān)民事責(zé)任。
這一觀點(diǎn)得到了新修訂的《水污染防治法》的采納:“污染損害是由受害人故意造成的，排污方不承擔(dān)責(zé)任?！贝丝钸€規(guī)定“水污染損害是由受害人重大過(guò)失造成的，可以減輕排污方的賠償責(zé)任”，實(shí)際上加重了排污企業(yè)的監(jiān)管義務(wù)和法律責(zé)任。按照這一條款的規(guī)定，污染損害如果由受害人的輕微過(guò)失造成的，排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部責(zé)任；污染損害如果由受害人的重大過(guò)失造成的，排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任。絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，這一規(guī)定是對(duì)中國(guó)也是對(duì)世界環(huán)境法律責(zé)任理論和實(shí)踐的一大突破。
三、第三人的行為導(dǎo)致?lián)p失的責(zé)任承擔(dān)
1996年修訂的《水污染防治法》第五十五條規(guī)定:“水污染損失由第三者故意或者過(guò)失所引起的，第三者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。”在專家座談會(huì)上，專家們認(rèn)為，這條規(guī)定與國(guó)外典型立法關(guān)于“第三人”責(zé)任的規(guī)定是一致的，但在中國(guó)，很多情況下第三人故意或者過(guò)失造成環(huán)境損害但無(wú)力賠償?shù)那闆r時(shí)有發(fā)生，而目前社會(huì)保障的法制機(jī)制不健全。因此，在這種情況下，受害人的權(quán)益得不到保障或者無(wú)法得到充分的保障。
為了充分地保護(hù)受害者的利益，一些專家提出，第三人的危害行為得逞往往與排污企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)控、巡查機(jī)制不健全有關(guān)，因此，應(yīng)當(dāng)建立排污企業(yè)和第三人的連帶責(zé)任，即“水污染損害是由第三人故意或者過(guò)失造成的，排污方承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向第三人追償”。這些專家認(rèn)為，這樣規(guī)定會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)控義務(wù)，是對(duì)中國(guó)環(huán)境民事責(zé)任制度的又一大創(chuàng)新。
不過(guò)，一些傳統(tǒng)的民法專家和環(huán)境法專家持反對(duì)態(tài)度。他們認(rèn)為，這種連帶責(zé)任的主張雖然有利于保護(hù)受害者的利益，卻不利于保護(hù)排污企業(yè)的利益，不符合傳統(tǒng)民法的原理，因?yàn)榈谌撕团盼壅咧g既不會(huì)事先簽署環(huán)境侵權(quán)連帶責(zé)任約定的合同，也不會(huì)構(gòu)成對(duì)受害者的共同污染侵權(quán)行為。
立法機(jī)關(guān)突破傳統(tǒng)的法理，做出了創(chuàng)新性的規(guī)定。新修訂的《水污染防治法》第八十五條第四款規(guī)定:“水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向第三人追償?！币恍┓▽W(xué)學(xué)者分析認(rèn)為，不加大企業(yè)的環(huán)境責(zé)任，水污染問(wèn)題就不可能得到真正解決?！端廴痉乐畏ā返倪@次修訂，也有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把一些不利于環(huán)境保護(hù)的企業(yè)逐出局。
四、排污方和受害人的混合過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致?lián)p失，責(zé)任如何承擔(dān)
1996年修訂的《水污染防治法》沒(méi)有規(guī)定排污方和受害人的混合過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致?lián)p失如何處理的情況。在有關(guān)專家座談會(huì)上，專家們普遍認(rèn)為，《民法通則》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》規(guī)定的環(huán)境污染無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則并不排除過(guò)錯(cuò)責(zé)任。一些專家指出，如果受害人的故意損害行為和排污方的過(guò)錯(cuò)共同導(dǎo)致?lián)p害的發(fā)生，可以考慮由雙方分擔(dān)損失。這種觀點(diǎn)得到了廣泛的認(rèn)可。但是一些學(xué)者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)雖然合理，但已被《民法通則》明確采納了，沒(méi)有必要再專門做出規(guī)定。新修訂的《水污染防治法》考慮到了這種情況，沒(méi)有規(guī)定混合過(guò)錯(cuò)情況下的污染損害責(zé)任。
綜上所述，《水污染防治法》的此次修訂，在法律責(zé)任方面既繼承了以前法律創(chuàng)設(shè)的一些好制度，又做出了一些創(chuàng)新。繼承和創(chuàng)新的一個(gè)明顯進(jìn)步之處在于立法者既強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)地位，又強(qiáng)調(diào)了保護(hù)弱勢(shì)群體、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要性。
一、不可抗力是否應(yīng)免責(zé)
1996年修訂的《水污染防治法》第五十六條規(guī)定:“完全由于不可抗拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)及時(shí)采取合理措施，仍然不能避免造成水污染損失的，免予承擔(dān)責(zé)任?！痹诖舜涡抻啞端廴痉乐畏ā窌r(shí)，一些專家認(rèn)為，這條規(guī)定對(duì)受害者不公平，因?yàn)榧词故遣豢煽咕艿淖匀粸?zāi)害發(fā)生作用，但如果沒(méi)有企業(yè)的排污行為，也就沒(méi)有受害者的利益損害結(jié)果。
專家們?cè)谘芯棵绹?guó)《清潔水法》和《超級(jí)基金法》、歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》、德國(guó)《環(huán)境責(zé)任法》、加拿大《環(huán)境保護(hù)法》、瑞典《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境損害賠償法》、日本《水污染防治法》、蒙古的《民法典》和《自然環(huán)境保護(hù)法》、俄羅斯《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》、印度《公共責(zé)任保險(xiǎn)法》等國(guó)立法之后認(rèn)為，這些國(guó)家基本上都把不可抗力作為排污企業(yè)及其保險(xiǎn)公司免責(zé)的情形。也就是說(shuō)，我國(guó)在1996年修訂的《水污染防治法》第五十六條的規(guī)定是符合世界立法慣例的。
不過(guò)專家們?nèi)灾赋?，上述?guó)家雖然沒(méi)有強(qiáng)調(diào)排污企業(yè)及其保險(xiǎn)公司在不可抗力情況下的損害賠償責(zé)任，但是強(qiáng)調(diào)了國(guó)家社會(huì)安全保障作用。這些國(guó)家的政府通過(guò)組建補(bǔ)償基金、政府財(cái)政資金援助和社會(huì)補(bǔ)償?shù)刃问絹?lái)加強(qiáng)對(duì)受害者的補(bǔ)償。于是這部分專家指出，應(yīng)當(dāng)在修訂《水污染防治法》時(shí)采納這項(xiàng)制度。
另外一些專家則指出，我國(guó)政府對(duì)包括污染受害的受災(zāi)群眾實(shí)行救助已經(jīng)很多年了，有了比較成熟的政策機(jī)制，沒(méi)有必要在這一法律中規(guī)定法律機(jī)制。這一觀點(diǎn)得到立法機(jī)關(guān)的采納。于是今年2月修訂的《水污染防治法》規(guī)定:“由于不可抗力造成水污染損害的，免予承擔(dān)賠償責(zé)任；法律另有規(guī)定的除外。”這一條規(guī)定中的“不可抗力”實(shí)際上就是1996年修訂的《水污染防治法》第五十六條規(guī)定的“完全由于不可抗拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)及時(shí)采取合理措施，仍然不能避免造成水污染損失”的情形。由于一些國(guó)際環(huán)境條約規(guī)定了核材料水上運(yùn)輸?shù)慕^對(duì)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，即核污染損害是由不可抗力引起的，有關(guān)主體也要承擔(dān)民事賠償責(zé)任。因此，在這一條同時(shí)規(guī)定了“法律另有規(guī)定的除外”的限制條件。
二、受害人的行為導(dǎo)致?lián)p失的情況下，排污單位是否免責(zé)
1996年修訂的《水污染防治法》第五十五條規(guī)定:“水污染損失由受害者自身的責(zé)任所引起的，排污單位不承擔(dān)責(zé)任。”針對(duì)這一條款的規(guī)定，專家們認(rèn)為，此條規(guī)定對(duì)受害者不公平。如農(nóng)民在不知情的情況下，把表面無(wú)異常的河、溝、渠、湖泊水引進(jìn)農(nóng)田，最終造成損害，由于農(nóng)民是通過(guò)自己的行為引進(jìn)污水最終受害，依照此條的規(guī)定，則無(wú)法拿到賠償。一些基層法院在審理中還基于“農(nóng)民引進(jìn)表面無(wú)異常的污水進(jìn)行灌溉或者養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)事先監(jiān)測(cè)而沒(méi)有監(jiān)測(cè)”的理由判決農(nóng)民敗訴。
有些專家們提出，水環(huán)境監(jiān)測(cè)的責(zé)任在地方環(huán)保部門和排污企業(yè)，如果他們沒(méi)有公告或者提醒，一方面說(shuō)明地方環(huán)保部門和排污企業(yè)有過(guò)錯(cuò)，另一方面說(shuō)明水是可以為農(nóng)民引用的。在這種情況下，農(nóng)民引用水的無(wú)過(guò)錯(cuò)行為造成了自身的損害，應(yīng)由排污方承擔(dān)民事責(zé)任。
這一觀點(diǎn)得到了新修訂的《水污染防治法》的采納:“污染損害是由受害人故意造成的，排污方不承擔(dān)責(zé)任?！贝丝钸€規(guī)定“水污染損害是由受害人重大過(guò)失造成的，可以減輕排污方的賠償責(zé)任”，實(shí)際上加重了排污企業(yè)的監(jiān)管義務(wù)和法律責(zé)任。按照這一條款的規(guī)定，污染損害如果由受害人的輕微過(guò)失造成的，排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部責(zé)任；污染損害如果由受害人的重大過(guò)失造成的，排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任。絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，這一規(guī)定是對(duì)中國(guó)也是對(duì)世界環(huán)境法律責(zé)任理論和實(shí)踐的一大突破。
三、第三人的行為導(dǎo)致?lián)p失的責(zé)任承擔(dān)
1996年修訂的《水污染防治法》第五十五條規(guī)定:“水污染損失由第三者故意或者過(guò)失所引起的，第三者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。”在專家座談會(huì)上，專家們認(rèn)為，這條規(guī)定與國(guó)外典型立法關(guān)于“第三人”責(zé)任的規(guī)定是一致的，但在中國(guó)，很多情況下第三人故意或者過(guò)失造成環(huán)境損害但無(wú)力賠償?shù)那闆r時(shí)有發(fā)生，而目前社會(huì)保障的法制機(jī)制不健全。因此，在這種情況下，受害人的權(quán)益得不到保障或者無(wú)法得到充分的保障。
為了充分地保護(hù)受害者的利益，一些專家提出，第三人的危害行為得逞往往與排污企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)控、巡查機(jī)制不健全有關(guān)，因此，應(yīng)當(dāng)建立排污企業(yè)和第三人的連帶責(zé)任，即“水污染損害是由第三人故意或者過(guò)失造成的，排污方承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向第三人追償”。這些專家認(rèn)為，這樣規(guī)定會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)控義務(wù)，是對(duì)中國(guó)環(huán)境民事責(zé)任制度的又一大創(chuàng)新。
不過(guò)，一些傳統(tǒng)的民法專家和環(huán)境法專家持反對(duì)態(tài)度。他們認(rèn)為，這種連帶責(zé)任的主張雖然有利于保護(hù)受害者的利益，卻不利于保護(hù)排污企業(yè)的利益，不符合傳統(tǒng)民法的原理，因?yàn)榈谌撕团盼壅咧g既不會(huì)事先簽署環(huán)境侵權(quán)連帶責(zé)任約定的合同，也不會(huì)構(gòu)成對(duì)受害者的共同污染侵權(quán)行為。
立法機(jī)關(guān)突破傳統(tǒng)的法理，做出了創(chuàng)新性的規(guī)定。新修訂的《水污染防治法》第八十五條第四款規(guī)定:“水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向第三人追償?！币恍┓▽W(xué)學(xué)者分析認(rèn)為，不加大企業(yè)的環(huán)境責(zé)任，水污染問(wèn)題就不可能得到真正解決?！端廴痉乐畏ā返倪@次修訂，也有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把一些不利于環(huán)境保護(hù)的企業(yè)逐出局。
四、排污方和受害人的混合過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致?lián)p失，責(zé)任如何承擔(dān)
1996年修訂的《水污染防治法》沒(méi)有規(guī)定排污方和受害人的混合過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致?lián)p失如何處理的情況。在有關(guān)專家座談會(huì)上，專家們普遍認(rèn)為，《民法通則》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》規(guī)定的環(huán)境污染無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則并不排除過(guò)錯(cuò)責(zé)任。一些專家指出，如果受害人的故意損害行為和排污方的過(guò)錯(cuò)共同導(dǎo)致?lián)p害的發(fā)生，可以考慮由雙方分擔(dān)損失。這種觀點(diǎn)得到了廣泛的認(rèn)可。但是一些學(xué)者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)雖然合理，但已被《民法通則》明確采納了，沒(méi)有必要再專門做出規(guī)定。新修訂的《水污染防治法》考慮到了這種情況，沒(méi)有規(guī)定混合過(guò)錯(cuò)情況下的污染損害責(zé)任。
綜上所述，《水污染防治法》的此次修訂，在法律責(zé)任方面既繼承了以前法律創(chuàng)設(shè)的一些好制度，又做出了一些創(chuàng)新。繼承和創(chuàng)新的一個(gè)明顯進(jìn)步之處在于立法者既強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)地位，又強(qiáng)調(diào)了保護(hù)弱勢(shì)群體、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要性。