在國務院處置海南積壓房地產試點工作中，提出以換地權益書有償收回土地使用權的閑置土地處理政策，得到各方面積極響應和普遍認同。1999年7月14日國務院辦公廳《關于印發(fā)海南省人民政府、建設部、財政部、國土資源部、人民銀行處置海南省積壓房地產試點方案的通知》（國辦發(fā)[1999]62號），標志著這一政策的正式確立。1999年11月26日由海南省第二屆人民代表大會常務委員會第十次會議通過、自1999年12月10日起施行的《海南經濟特區(qū)換地權益書管理辦法》，標志著這一政策上升為地方法規(guī)。根據國辦發(fā)[1999]62號文件的部署，自2000年7月份始，海南以換地權益書收回閑置土地工作將全面進入實際操作階段。借此會議之機，向兄弟省市的同仁們匯報一下有關海南省換地權益書政策的基本情況，并對海南省以換地權益書有償收回和依法無償收回土地使用權兩種政策處理閑置土地的預期效果作出分析，拋磚引玉，集思廣益，以求進一步完善換地權益書政策，做好海南閑置土地處理和盤活工作?？荚嚧蠓康禺a估價師——值得您收藏的好站點！
一、換地權益書政策產生的背景
海南是前幾年的“房地產熱”的重災區(qū)。“房地產熱”給海南造成了大量的閑置土地、大量的積壓空置商品房、大量的“半拉子”工程和大量沉淀的建設資金。更為嚴重的是，這些以各種方式進入海南的資金，絕大多數是出自國內各大國有銀行。這些資金的沉淀，已經影響了各國有銀行的運作，成為金融風險的隱患。海南的積壓房地產問題，已經不是一個局部區(qū)域性的問題。因此，1998年12月朱镕基總理視察海南時決定開展處置海南省積壓房地產試點工作。
海南的閑置土地問題的特殊性，是換地權益書政策產生的客觀原因。
從其影響看，其一，大量土地閑置本身就是資源的巨大浪費；其二，大量的閑置土地造成政府控制的可供給土地不足，削弱了政府調控和組織經濟發(fā)展的能力；其三，遍布全省各市縣的各類閑置土地，使海南難以實現土地利用結構和布局的合理調整；其四，在閑置土地上沉淀的大量的資金壓跨了企業(yè)，惡化了銀行經營狀況。
從其表現看，由于房地產熱期間用地單位普遍投資預期過高、相當部分用地單位的投機炒作心理和分級限額審批制度下市縣政府無序的土地供應行為，使海南的閑置土地情況比較復雜，包括以下幾種類型：一是經過批準，因為土地使用權人的原因閑置的土地；二是經過批準，因為政府或者政府部門原因閑置的土地；三是市縣政府與申請用地單位簽定用地協議或者合同，收取定金或者部分地價款，但未按照約定辦理用地批準手續(xù)而用地單位已經實質性占用的土地。
海南閑置土地的復雜性要求政府在堅持依法無償收回的同時，必須尋求新的法律工具。
二、換地權益書政策的基本內容
經過多方協商和反復研究，換地權益書政策已經形成如下主要內容：
（一）換地權益書的概念、性質、功能和適用范圍
1．換地權益書的概念：
《海南經濟特區(qū)換地權益書管理辦法》第二條規(guī)定：“換地權益書是政府收回土地使用權時，核發(fā)給土地權益人的法律憑證”，“換地權益書持有者可以該憑證從政府換回與換地權益書面值等價的土地權益?！薄逗Ｄ辖洕貐^(qū)換地權益書管理辦法》第三條規(guī)定：“以換地權益書收回本經濟特區(qū)內依法不能無償收回使用權的閑置土地，適用本辦法?！?BR> 2．換地權益書的性質：
換地權益書實質上是一種債權的法定憑證，而這種債權債務的產生具有法定的強制性。
第一，依法不能無償收回土地使用權的閑置土地使用權人，應當向政府交回土地使用權，換取換地權益書；
第二，換地權益書的核發(fā)以閑置土地使用權人向政府交付土地使用權為前提；
第三、換地權益書是政府收回閑置土地使用權時向土地使用權人簽發(fā)的一種土地權益證明，這種權益的實現是在不定期的未來；
第四、換地權益書持有人享有在一定條件下以換地權益書從政府換回等價土地權益的法定權利；
第五、政府負有在一定條件下按照換地權益書面值支付換地權益書持有人土地權益的法定義務。
3．換地權益書的功能：
基本功能：
“換地”功能：政府以換地權益書換回閑置土地使用權；換地權益書持有人憑換地權益書從政府換回等價的土地使用權或者其他土地權益。
其他功能：
有償讓渡功能：換地權益書可以在海南經濟特區(qū)內依法轉讓；
無償讓渡功能：換地權益書可以在海南經濟特區(qū)內依法贈與和繼承；
償還債務功能：換地權益書可以在海南經濟特區(qū)內依法抵償債務；
擔保債權功能：換地權益書可以在海南經濟特區(qū)內依法設定質押權以擔保債權。
4．換地權益書的適用范圍：
一般適用：
①1998年12月31日前縣級以上人民政府依法批準出讓，但因政府或者政府部門原因造成閑置的土地；
②1998年12月31日前市、縣、自治縣人民政府批準出讓的閑置土地；
③1998年12月31日前土地權益人與市、縣、自治縣人民政府簽訂用地合同或者協議、交納定金或者土地出讓金、未依法辦理用地報批手續(xù)但已實質性占用的土地。
特殊適用：
①1998年12月31日前土地權益人與市、縣、自治縣人民政府簽訂用地合同或者協議、交納定金或者土地出讓金、未依法辦理用地報批手續(xù)且未實質性占用土地的；
②停建、緩建工程，土地使用權人自愿交回土地使用權，申請換地權益書保全資產的；
③人民銀行和各大國有商業(yè)銀行在1998年12月31日前發(fā)放用于海南房地產貸款，而在規(guī)定期限內對1998年12月31日前形成的、（按照前述一般適用規(guī)定）應當以換地權益書方式收回的閑置土地提出權益主張，并在規(guī)定期限內通過行政或者司法途徑確認的，換地權益書核發(fā)給對閑置土地有債權的銀行；
④人民銀行和各大國有商業(yè)銀行在1998年12月31日前發(fā)放用于海南房地產貸款，而在規(guī)定期限內對1998年12月31日前形成的、在1999年7月14日以后無償收回的閑置土地或者依法應當無償收回尚未收回的閑置土地提出權益主張，并在規(guī)定期限內通過行政或者司法途徑確認的，可以向債權銀行補發(fā)換地權益書或者向債權銀行核發(fā)換地權益書收回土地使用權。
（二）換地權益書政策的基本制度
由于換地權益書的實際運作是土地權益人先行交回土地使用權，其土地權益憑換地權益書在不定期的未來實現的，政府和土地權益人在行使權利與履行義務上具有不同時性。所以，在兼顧土地權益人的權益和政府利益的同時，如何有效地保障土地權益人的權益，就成為實施換地權益書政策，實現預期目標的關鍵。因此，在國辦發(fā)[1999]62號文件、《海南經濟特區(qū)換地權益書管理辦法》、《海南省積壓房地產估價管理暫行辦法》以及《海南省人民政府關于進一步作好閑置土地處理和盤活工作的通知》等一系列政策、法規(guī)和規(guī)范性文件中，除作出上述換地權益書的定義、功能和適用范圍等明確規(guī)定外，還就保障政府和土地權益人特別是土地權益人的合法權益，作出了如下制度安排。
1．簽發(fā)的審核制度
核發(fā)換地權益書收回土地的主體是各市、縣、自治縣人民政府，但市、縣、自治縣人民政府簽發(fā)換地權益書須經省人民政府核準。
2．發(fā)放、流轉、收回記名登記和備案制度
市、縣、自治縣人民政府根據省人民政府核準文件簽發(fā)的換地權益書，須在規(guī)定期限內履行記名登記手續(xù)并向省土地行政主管部門備案；換地權益書發(fā)生轉讓、贈與、繼承、償還債務以及設定質押的，應當在規(guī)定期限內辦理變更登記并報省土地行政主管部門備案，未按照規(guī)定辦理變更登記和備案的，其流轉和質押無效；收回的換地權益書經市、縣、自治縣人民政府土地行政主管部門辦理注銷登記，并報省人民政府審核后，由市、縣、自治縣人民政府組織銷毀。
3．土地權益評估確定制度
為了保障公正地確定土地權益人的土地權益數量，規(guī)定須對擬收回土地進行現時地價評估，按照現時地價確定土地權益數量；為了避免因各市縣基準地價定義、構成和測算方法、評估時點不同對權益數量核定的影響，規(guī)定其地價評估須根據省人民政府批準公示的全省基準地價和評估宗地條件，依照土地估價規(guī)程和有關規(guī)定進行；規(guī)定省內具有B級以上土地評估機構資質的土地評估機構方可承擔以換地權益書收回土地的評估業(yè)務；土地評估機構的宗地評估結果須經市、縣、自治縣人民政府土地行政主管部門確認。
一、換地權益書政策產生的背景
海南是前幾年的“房地產熱”的重災區(qū)。“房地產熱”給海南造成了大量的閑置土地、大量的積壓空置商品房、大量的“半拉子”工程和大量沉淀的建設資金。更為嚴重的是，這些以各種方式進入海南的資金，絕大多數是出自國內各大國有銀行。這些資金的沉淀，已經影響了各國有銀行的運作，成為金融風險的隱患。海南的積壓房地產問題，已經不是一個局部區(qū)域性的問題。因此，1998年12月朱镕基總理視察海南時決定開展處置海南省積壓房地產試點工作。
海南的閑置土地問題的特殊性，是換地權益書政策產生的客觀原因。
從其影響看，其一，大量土地閑置本身就是資源的巨大浪費；其二，大量的閑置土地造成政府控制的可供給土地不足，削弱了政府調控和組織經濟發(fā)展的能力；其三，遍布全省各市縣的各類閑置土地，使海南難以實現土地利用結構和布局的合理調整；其四，在閑置土地上沉淀的大量的資金壓跨了企業(yè)，惡化了銀行經營狀況。
從其表現看，由于房地產熱期間用地單位普遍投資預期過高、相當部分用地單位的投機炒作心理和分級限額審批制度下市縣政府無序的土地供應行為，使海南的閑置土地情況比較復雜，包括以下幾種類型：一是經過批準，因為土地使用權人的原因閑置的土地；二是經過批準，因為政府或者政府部門原因閑置的土地；三是市縣政府與申請用地單位簽定用地協議或者合同，收取定金或者部分地價款，但未按照約定辦理用地批準手續(xù)而用地單位已經實質性占用的土地。
海南閑置土地的復雜性要求政府在堅持依法無償收回的同時，必須尋求新的法律工具。
二、換地權益書政策的基本內容
經過多方協商和反復研究，換地權益書政策已經形成如下主要內容：
（一）換地權益書的概念、性質、功能和適用范圍
1．換地權益書的概念：
《海南經濟特區(qū)換地權益書管理辦法》第二條規(guī)定：“換地權益書是政府收回土地使用權時，核發(fā)給土地權益人的法律憑證”，“換地權益書持有者可以該憑證從政府換回與換地權益書面值等價的土地權益?！薄逗Ｄ辖洕貐^(qū)換地權益書管理辦法》第三條規(guī)定：“以換地權益書收回本經濟特區(qū)內依法不能無償收回使用權的閑置土地，適用本辦法?！?BR> 2．換地權益書的性質：
換地權益書實質上是一種債權的法定憑證，而這種債權債務的產生具有法定的強制性。
第一，依法不能無償收回土地使用權的閑置土地使用權人，應當向政府交回土地使用權，換取換地權益書；
第二，換地權益書的核發(fā)以閑置土地使用權人向政府交付土地使用權為前提；
第三、換地權益書是政府收回閑置土地使用權時向土地使用權人簽發(fā)的一種土地權益證明，這種權益的實現是在不定期的未來；
第四、換地權益書持有人享有在一定條件下以換地權益書從政府換回等價土地權益的法定權利；
第五、政府負有在一定條件下按照換地權益書面值支付換地權益書持有人土地權益的法定義務。
3．換地權益書的功能：
基本功能：
“換地”功能：政府以換地權益書換回閑置土地使用權；換地權益書持有人憑換地權益書從政府換回等價的土地使用權或者其他土地權益。
其他功能：
有償讓渡功能：換地權益書可以在海南經濟特區(qū)內依法轉讓；
無償讓渡功能：換地權益書可以在海南經濟特區(qū)內依法贈與和繼承；
償還債務功能：換地權益書可以在海南經濟特區(qū)內依法抵償債務；
擔保債權功能：換地權益書可以在海南經濟特區(qū)內依法設定質押權以擔保債權。
4．換地權益書的適用范圍：
一般適用：
①1998年12月31日前縣級以上人民政府依法批準出讓，但因政府或者政府部門原因造成閑置的土地；
②1998年12月31日前市、縣、自治縣人民政府批準出讓的閑置土地；
③1998年12月31日前土地權益人與市、縣、自治縣人民政府簽訂用地合同或者協議、交納定金或者土地出讓金、未依法辦理用地報批手續(xù)但已實質性占用的土地。
特殊適用：
①1998年12月31日前土地權益人與市、縣、自治縣人民政府簽訂用地合同或者協議、交納定金或者土地出讓金、未依法辦理用地報批手續(xù)且未實質性占用土地的；
②停建、緩建工程，土地使用權人自愿交回土地使用權，申請換地權益書保全資產的；
③人民銀行和各大國有商業(yè)銀行在1998年12月31日前發(fā)放用于海南房地產貸款，而在規(guī)定期限內對1998年12月31日前形成的、（按照前述一般適用規(guī)定）應當以換地權益書方式收回的閑置土地提出權益主張，并在規(guī)定期限內通過行政或者司法途徑確認的，換地權益書核發(fā)給對閑置土地有債權的銀行；
④人民銀行和各大國有商業(yè)銀行在1998年12月31日前發(fā)放用于海南房地產貸款，而在規(guī)定期限內對1998年12月31日前形成的、在1999年7月14日以后無償收回的閑置土地或者依法應當無償收回尚未收回的閑置土地提出權益主張，并在規(guī)定期限內通過行政或者司法途徑確認的，可以向債權銀行補發(fā)換地權益書或者向債權銀行核發(fā)換地權益書收回土地使用權。
（二）換地權益書政策的基本制度
由于換地權益書的實際運作是土地權益人先行交回土地使用權，其土地權益憑換地權益書在不定期的未來實現的，政府和土地權益人在行使權利與履行義務上具有不同時性。所以，在兼顧土地權益人的權益和政府利益的同時，如何有效地保障土地權益人的權益，就成為實施換地權益書政策，實現預期目標的關鍵。因此，在國辦發(fā)[1999]62號文件、《海南經濟特區(qū)換地權益書管理辦法》、《海南省積壓房地產估價管理暫行辦法》以及《海南省人民政府關于進一步作好閑置土地處理和盤活工作的通知》等一系列政策、法規(guī)和規(guī)范性文件中，除作出上述換地權益書的定義、功能和適用范圍等明確規(guī)定外，還就保障政府和土地權益人特別是土地權益人的合法權益，作出了如下制度安排。
1．簽發(fā)的審核制度
核發(fā)換地權益書收回土地的主體是各市、縣、自治縣人民政府，但市、縣、自治縣人民政府簽發(fā)換地權益書須經省人民政府核準。
2．發(fā)放、流轉、收回記名登記和備案制度
市、縣、自治縣人民政府根據省人民政府核準文件簽發(fā)的換地權益書，須在規(guī)定期限內履行記名登記手續(xù)并向省土地行政主管部門備案；換地權益書發(fā)生轉讓、贈與、繼承、償還債務以及設定質押的，應當在規(guī)定期限內辦理變更登記并報省土地行政主管部門備案，未按照規(guī)定辦理變更登記和備案的，其流轉和質押無效；收回的換地權益書經市、縣、自治縣人民政府土地行政主管部門辦理注銷登記，并報省人民政府審核后，由市、縣、自治縣人民政府組織銷毀。
3．土地權益評估確定制度
為了保障公正地確定土地權益人的土地權益數量，規(guī)定須對擬收回土地進行現時地價評估，按照現時地價確定土地權益數量；為了避免因各市縣基準地價定義、構成和測算方法、評估時點不同對權益數量核定的影響，規(guī)定其地價評估須根據省人民政府批準公示的全省基準地價和評估宗地條件，依照土地估價規(guī)程和有關規(guī)定進行；規(guī)定省內具有B級以上土地評估機構資質的土地評估機構方可承擔以換地權益書收回土地的評估業(yè)務；土地評估機構的宗地評估結果須經市、縣、自治縣人民政府土地行政主管部門確認。